最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第57號上 訴 人 黃胤鴒訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師蕭偉松 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國106年3月29日高雄高等行政法院105年度訴字第381號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
㈠、關於高雄市○○區○○段1080、1081、1082、1083、1084地號土地（重測前地號為高雄市○○區○○○段655-5、655-1
5、655-16、655-17、655-18號，下稱系爭5筆土地）部分：
⑴、上訴人所有之系爭5筆土地是特定農業區農牧用地，曾經盜
濫採土石遺留坑洞，為被上訴人列管。上訴人為回填坑洞在系爭5筆土地堆置轉爐石級配料，經被上訴人以其違反區域計畫法第15條第1項及行為時非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第6條第1項規定，依區域計畫法第21條第1項，以民國102年9月18日高市府地用字第10232665700號裁處書（下稱A處分）對上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於102年12月31日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，上訴人未提起行政爭訟而確定。嗣上訴人未依A處分所定期限改善，所涉區域計畫法第22條罪嫌，於被上訴人函送臺灣高雄地方法院檢察署偵辦後，經臺灣高雄地方法院104年5月13日以104年度簡字第1580號刑事簡易判決判處有期徒刑3月、得易科罰金確定，被上訴人另依區域計畫法第21條第2項按次處罰規定，以103年11月27日高市府地用字第10333730700號裁處書（下稱B處分）對上訴人裁處罰鍰30萬元、限期於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料。上訴人不服B處分，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第237號、本院105年度判字第321號判決以違反一事不二罰原則為由，撤銷B處分關於罰鍰部分，惟限期改善部分，則駁回上訴人之訴而告確定。
⑵、B處分所定改善期間屆滿後，上訴人仍未依限改善，被上訴
人遂依區域計畫法第21條第2項規定，以104年1月19日高市府地用字第10430094600號裁處書（下稱C處分）對上訴人裁處罰鍰30萬元、限期於104年4月30日前移除。上訴人不服C處分，循序提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第246號判決駁回其訴、本院106年度判字第82號判決駁回上訴確定。又因上訴人未依C處分限期移除，被上訴人復依區域計畫法第21條第2項規定，以104年5月27日高市府地用字第10431447100號裁處書（下稱D處分）對上訴人裁處罰鍰30萬元、限期於104年9月5日前移除，上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回。
⑶、嗣D處分移除期限屆至，高雄市旗山區公所（下稱旗山區公
所）派員於104年9月11日複勘並檢送複勘照片查報，被上訴人審認上訴人未依限移除，依區域計畫法第15條、第21條第2項規定，以104年9月21日高市府地用字第10432632100號裁處書（下稱甲處分），對上訴人裁處罰鍰30萬元、限期於104年10月26日前移除。甲處分期限屆滿後，上訴人仍未依限移除，被上訴人再依區域計畫法第15條、第21條第2項規定，以104年11月9日高市府地用字第10433121400號裁處書（下稱丙處分），對上訴人裁處罰鍰30萬元、限期於104年12月15日前移除。丙處分期限屆滿後，旗山區公所於104年12月17日派員複勘，以104年12月18日高市○區00000000000000號函檢送複勘照片，查報系爭5筆土地複勘情形。被上訴人審認上訴人未依限移除，已違反區域計畫法第15條，依同法第21條第2項規定，以104年12月28日高市府地用字第10433615900號裁處書（下稱戊處分，即本件訟爭標的之一），對上訴人裁處罰鍰30萬元，並限期於105年1月31日前移除回填之轉爐石級配料。
㈡、關於高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地（重測前地號為高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號，下稱系爭4筆土地）部分：
⑴、上訴人所有之系爭4筆土地，係特定農業區農牧用地，亦因
經盜濫採土石遺留坑洞，為被上訴人列管。上訴人為回填坑洞在系爭4筆土地堆置轉爐石級配料，經旗山區公所102年12月2日現地勘查後函報，被上訴人審認上訴人於系爭4筆土地回填轉爐石級配料，非屬農牧用地之容許使用項目，違反區域計畫法第15條第1項，依同法第21條第1項規定，以103年12月9日高市府地用字第10333845200號裁處書（下稱E處分），對上訴人裁處罰鍰30萬元、限期於104年3月20日前移除回填之轉爐石級配料，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第197號、本院105年度判字第573號判決以違反一事不二罰原則為由，撤銷E處分關於罰鍰部分，至限期改善部分，則駁回上訴人之訴而告確定。惟上訴人未依E處分期限移除，被上訴人乃依區域計畫法第15條、第21條第2項規定，以104年5月18日高市府地用字第10431382000號裁處書（下稱F處分），對上訴人裁處裁罰30萬元、限期於104年8月31日前移除，上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回。
⑵、F處分移除期限屆至，上訴人仍未依限移除，復經被上訴人
依區域計畫法第15條、第21條第2項規定，以104年9月21日高市府地用字第10432644100號裁處書（下稱乙處分），對上訴人裁處罰鍰30萬元、限期於104年10月26日前移除。嗣上訴人未依限移除，被上訴人再依區域計畫法第15條、第21條第2項規定，以104年11月9日高市府地用字第10433125600號裁處書（下稱丁處分），對上訴人裁處罰鍰30萬元、限期於104年12月15日前移除。丁處分移除期限屆滿後之104年12月17日，旗山區公所派員複勘，並以104年12月21日高市○區00000000000000號函檢送系爭4筆土地複勘照片，查報複勘情形，被上訴人審認上訴人未依限移除，已違反區域計畫法第15條，依同法第21條第2項規定，以104年12月28日高市府地用字第10433627800號裁處書（下稱己處分，亦為本件訟爭標的之一），對上訴人裁處罰鍰30萬元，並限期於105年1月31日前移除回填之轉爐石級配料。
㈢、上訴人對上開甲、乙、丙、丁、戊、己處分均不服，循序分別提起行政訴訟，分別經原審法院以105年度訴字第376號（處分甲、乙部分）、105年度訴字第382號（處分丙、丁部分）及105年度訴字第381號（即本件訟爭標的戊、己處分，下併稱原處分）判決駁回，復均不服分別提起上訴，本件即係上訴人對原審法院105年度訴字第381號判決（下稱原判決）不服之上訴事件。
二、上訴人起訴主張：
㈠、上訴人輾轉得知日本長期使用轉爐石改變農地土質，在系爭土地填埋轉爐石，是為填平土地遭人盜濫採砂石所遺留面積過鉅、深度過深的巨型坑洞，目的是為使農地回復農業使用，屬農業使用的前階段行為，藉轉爐石特性使農地初步填平回復地利，以轉爐石回填後，於其上覆蓋優質土壤，並無不符農地農用規定之情形。
㈡、當前行政處分成為後行政處分的先決問題時，行政法院於審認後行政處分之合法性時，須一併審查前行政處分之合法性，不能僅以後行政處分為審查對象，而就前行政處分逕以作為構成要件事實不予審理其效力，且依學說上違法性承繼理論，當先行處分與後行處分屬一個連貫性手續，且均以發生一定法律效果為目的，即先行處分僅係後行處分之準備行為時，先行處分的違法性為後行處分所承繼，受訴法院即令僅有後行政處分涉訟，也必須審酌先行政處分的適法性。本件第1次行政處分即A、E處分之適法性顯存在重大疑義，受訴法院即應將A、E處分與牽連之處分一併審查。A處分係具持續效力之行政處分，其無非係根據經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函（下稱經濟部102年4月15日函），之後依前行政院長江宜樺103年8月14日裁示及上訴人所提出多份科學實驗結論，證實轉爐石填埋於農地，不會造成農作物與環境之損害，此重大變更已足影響第1次與後續處分之合法性，依違法判斷基準時點之法理，法院就此變更於裁判上應予斟酌，並進一步查明事實，本件原處分顯因事實變更而違法，自應予撤銷。
㈢、無任何科學證據基礎支持之經濟部102年4月15日函，有事實上與法律上重大瑕疵，被上訴人對上訴人所提諸多科學證據，未依職權調查事證，顯然行政怠惰，更迴避舉證責任。又被上訴人始終未提出系爭農地有重金屬溶出之檢驗不合格數據，或任何使植物不適於系爭農地之事證，則A處分與原處分之作成，不符行政程序法第9、36、43條規定之調查證據法則，自難謂合法。況現地移除轉爐石，以天然砂石回填，有事實上執行困難，倘轉爐石確係可供解決坑洞填埋物質之合法方案，強令上訴人挖除，將使當地居民再受10萬車次侵擾，不利環保。上訴人已提出轉爐石可以作為回填農地材料之相關試驗報告、文獻，依被上訴人於當地所作相關環境監測顯示，復無污染情事發生，以轉爐石進行坑洞填埋，正是使農地回復農用的過程，自未違反區域計畫法，在轉爐石對環境無弊害之情形下，若強行移除並再填埋，當地居民勢將額外受10萬車次砂石車往返之侵擾，顯然原處分不是最能減少環境衝擊的適切作法等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：
㈠、系爭土地為農牧用地，未經變更編定為其他適當之用地類別，依行為時管制規則第6條第1項規定，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。依經濟部102年4月15日函，遭盜採土石之農牧用地，仍宜以原用地相近性質之土壤回填，不得以轉爐石級配料作為回填物，上訴人主張轉爐石級配料得作為回填農地之填地材料，為不可採，其所稱以轉爐石級配料回填，係為恢復土地使用，屬農業使用之前階段行為，亦非事實。
㈡、自A處分後，歷經多次裁處並限期移除轉爐石級配料，因上訴人均未移除，經被上訴人依區域計畫法第21條第2項規定，就系爭土地分別以甲、丙、戊及乙、丁、己處分裁處，前處分未經撤銷，效力仍繼續存在，上訴人仍負於期限內移除轉爐石級配料以恢復原狀作容許使用項目之義務。被上訴人審酌本件行為所生危害、有儘速移除轉爐石級配料以保護農地環境之必要、上訴人無積極改善意願，依法按次裁處並限期移除，未違反比例原則，原處分並無違法或不當等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠、就系爭5筆土地，因上訴人未依D處分為限期改善，被上訴人先後作成甲、丙、戊處分；就系爭4筆土地，因上訴人未依F處分為限期改善，被上訴人先後作成乙、丁、己處分。則對於上訴人未依期限改善之行為，違反區域計畫法第21條第1項後段之預防性不利處分所課予之義務，被上訴人自得分別為調查事實審認後，依區域計畫法第21條第2項對其違反行為按次處罰，亦即按次罰鍰，並再限期令改善，藉由各次之處罰，切斷違規行為之單一性，作為認定其違規行為次數，不生一行為二罰問題。
㈡、本件D、F處分均已確定，具存續力及構成要件效力，除非係有權撤銷機關，原則上應尊重該行政處分而受其拘束，本件
甲、乙、丙、丁、戊、己處分，關於限期移除轉爐石級配料部分，皆植基於D、F處分，是D、F處分即不得再為爭執，亦非本件審查標的。又A處分因上訴人未提起行政救濟確定，具有存續力、構成要件效力，亦非本件訴訟之程序標的，自不能審查A處分之合法性。而E處分，前經原審法院104年度訴字第197號判決撤銷關於罰鍰部分，並駁回其餘之訴確定，是E處分關於課予限期移除轉爐石級配料之行政法上義務，已有實質確定力，該撤銷訴訟之當事人應受拘束，後訴訟法院亦不能為相反內容之判斷，上訴人主張進一步審查E處分之合法性，並非可採。
㈢、經濟部102年4月15日函釋，係為協助下級機關認定事實，依職權作成，其內容與依區域計畫法第15條第1項規定對農牧用地所為之管制，及同法第21條所稱恢復原狀之規範意旨，並無牴觸，得援引作為於農牧用地是否得以轉爐石級配料回填之依據。上訴人主張該函釋係根據違憲之「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」所作成之解釋性行政規則，效力同屬違憲而不能適用，尚無足採。被上訴人多次限期上訴人移除回填之轉爐石級配料，上訴人均未依限移除，本件戊處分以上訴人未依丙處分所定期限移除，己處分以上訴人未依丁處分所定期限移除，而各裁處罰鍰30萬元，並應於105年1月31日前移除，於法無不合。
㈣、轉爐石的形成，是中國鋼鐵股份有限公司煉鋼過程，將鐵礦砂中之鐵與砂予以分離以提升鐵的純度，過程中須加入石灰等物質，其中石灰與鐵礦砂中之砂結合後所餘留的殘石，非冶煉鋼鐵製程中所欲生產的產品（鋼鐵），屬一般事業廢棄物，上訴人另案被訴違反廢棄物清理法刑事案件，經臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）105年度上訴字第208、209號刑事判決認定，故轉爐石級配料非屬得回填在系爭農地之材料。至上訴人主張轉爐石作為系爭土地坑洞底層之回填材料，不會對農作物或環境造成不良影響，所提出之研究資料，未經政府主管機關審查認可，是否具證據適格，已有疑問。且區域計畫法第21條所稱恢復原狀，指回復作為農牧用地使用之適合狀態，即以回填作為農牧用地恢復原狀之手段時，並不是用以回填之物未達污染管制標準，不發生土壤污染、地下水污染為已足，尚須恢復原狀之結果，能使該農牧用地回復至與違反管制行為發生前相近之狀態，始為相當。縱依上訴人所引證據，轉爐石作為農地坑洞底層之回填材料，不會對農作物或環境造成不良影響，亦無從認定以轉爐石級配料回填農用土地，已達與原土壤性質相近而符合恢復原狀之程度。
㈤、日本鋼鐵業製程產出高爐石101年再利用統計表，所載廠外再利用用途固有0.95%係作肥料或土壤改良用，然作肥料或土壤改良用，係以小比例之高爐石加入使用於土壤中，與本件上訴人以轉爐石級配料大量回填情形不同，難以日本之情形，作為引證回填轉爐石級配料於農牧用地，仍可續供農業使用，並無違反農牧用地容許使用管制之依據。又轉爐石級配料既不得作為回填物，上訴人是否於其上另回填200公分土壤，不影響本件之判斷。上訴人遭連續處罰，係因上訴人均未移除轉爐石級配料，衡酌被上訴人按次處罰前，均給予恢復原狀時間，均有相當間隔，恢復原狀內容僅止於移除轉爐石級配料，不包括回填得農業使用之土壤，上訴人未為任何移除之改善行為，始終欠缺履行改善義務意願，被上訴人為達成督促履行移除義務之合法規範目的裁量，自得為連續之處罰，未違反比例等由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴理由略謂：
㈠、原判決以經濟部102年4月15日函釋，作為農牧用地得否以轉爐石級配料回填之依據，未斟酌行政院農業委員會（下稱農委會）102年10月9日農牧字第1020730893號「農業用地之填土或工程填地，其來源應為適合種植農作物之土壤，不得為事業廢棄物。……煤灰、廢陶瓷磚瓦、廢鑄砂、石材廢料、石材污泥、電弧爐煉鋼爐渣、感應電爐爐渣、化鐵爐爐渣及旋轉窯爐渣等9種經濟部事業廢棄物再利用管理方式，將其項下再利用用途之工程填地材料，修正為非農業用地之工程填地材料」函釋內容，本件回填之轉爐石級配料，既非事業廢棄物，亦非上開農委會函釋9種不得回填農地之填地材料，運至系爭土地上使用，並未違法，原判決未詳予敘明，有不備理由瑕疵。轉爐石對環境無害，過去若干使用轉爐石之場址，經上訴人委託國內著名學術機構長期監測，證實不會對環境及地下水造成汙染。原判決如認為上訴人所提相關研究資料，未經政府機關審查認可，應依職權採樣，另送學術單位檢驗，原判決未調查證據遽為臆測，自有判決不備理由之違背法令。至認定轉爐石應屬一般事業廢棄物之高雄高分院105年度上訴字第208、209號判決，經上訴人上訴，尚未確定，原判決引為判決基礎，實有可議，且該刑事判決，經最高法院106年度台上字第780號判決廢棄發回，認為轉爐石級配料具一定效用，似非單純中國鋼鐵股份有限公司所產殘石轉爐石，故回填轉爐石級配料，乃合法使用產品。
㈡、上訴人以轉爐石作為基底材料，藉以抬昇坑洞底部高程，真正目的是為使系爭土地能回復農業使用，原判決忽略系爭土地所謂的原狀僅係廣6公頃、深約20餘公尺，完全無法為任何使用之深水埤塘，未審酌上訴人於原審提出回復農業使用之相關事證與主張，誤用區域計畫法第15條第1項及其施行細則規定逕為判決，對不應適用之法規而積極的誤為適用，亦有涵攝錯誤、未充分認定事實之瑕疵，有未依證據認定事實、判決適用法規不當及理由不備之違背法令。原判決在被上訴人未提出證據證實填埋轉爐石會對農地農作物、環境產生危害，逕採經濟部102年4月15日函釋，認定轉爐石級配料不得作為農業用地回填物，不符行政程序法第9、36、43條規定之調查證據法則，對上訴人所提回填轉爐石不會對農作物或環境造成不良影響等研究資料，完全不予審認，復未說明不可採之理由，未依證據認定事實，有判決適用法規不當及理由不備之違法。
㈢、原判決限制本案審查標的僅為後續之連續處罰處分，即戊、己處分，排除首次處分作為審查標的，不審酌攸關原處分得否繼續存立之首次處分的適法性，即有未適用違法承繼性理論、未依處分種類採納正確的裁判基準時點、未查明構成要件效力存有例外、既判力有時間效力範圍等應調查認定之事實而未依證據認定、不適用法規、理由不備之違誤。又以整體公益角度觀之，本件無實證可證明轉爐石級配料不適合作為農地坑洞之底層回填材料、或證明轉爐石級配料危害環境，則對已自然復育的系爭土地，強令挖除，反致二次破壞，居民再受侵擾，更不利環保等語。
六、本院查：
㈠、區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項、第2項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法施行細則第11條第1款規定：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」第13條第1項第5款規定：「直轄市、縣(市)主管機關依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定，且除海域用地外，並應繪入地籍圖；……農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」又管制規則係依區域計畫法第15條第1項授權訂定，行為時該規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」第6條第1項、第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」準此，農牧用地既係指供農牧生產及其設施使用者，則區域計畫法第21條所稱「恢復原狀」，自係指回復作為農牧用地使用之適合狀態而言。換言之，以回填作為農牧用地「恢復原狀」之手段時，並不是用以回填之物未達污染之管制標準，不發生土壤污染、地下水污染為已足，尚須恢復原狀之結果，能使該農牧用地回復至與違反管制行為發生前相近之狀態，始為相當。是以，轉爐石級配料是否為事業廢棄物，與農牧用地之恢復原狀得否以轉爐石級配料回填之判斷無關。
㈡、又行政處分乃行政機關就個別事件所為之公權力規制，相對人應受規制效果之拘束。基於法治國家之權利保護，相對人認行政處分違法或不當時，得在一定期間內提起行政爭訟，請求有權之機關予以撤銷，惟行政處分的相對人或利害關係人未依限提起行政爭訟，或有其他原因，依法不得再為爭訟時，具有形式存續力；對於行政處分不得再為爭訟下，行政處分之當事人及作成之行政機關，皆受行政處分規制內容之拘束，行政機關僅於具備一定之要件時，得予以廢棄或變更，此即所謂行政處分之實質存續力。區域計畫法第21條第2項對於違反同法第15條第1項管制之土地使用者，經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從時，得按次處罰，並限期恢復原狀規定之立法意旨，在對於連續違規使用且不依限改善者，施予連續性之罰鍰及必要恢復原狀之措施，以遏止違法使用情形。依此，區域計畫法第21條第2項規定為處罰並限期改善，須以主管機關依該條第1項作成之「第1次處分」所認定行為人違反土地使用管制，應恢復原狀，及所命限期改善處分，均具實質存續力下，相對人因受該等規制效力拘束，而有依限恢復原狀之作為義務。此時，如相對人未依命於限期完成改善，為達成土地使用管制之目的，乃有由主管機關再對相對人為罰鍰及命為必要恢復原狀措施之需要。至依區域計畫法第21條第2項規定所為處罰及限期改善之處分，固以主管機關依區域計畫法第21條第1項所為第1次處分，關於認定相對人違反第15條第1項之土地使用管制命限期恢復原狀處分，及該按次處罰之前次限期恢復原狀處分，具實質存續力為前提，然上開「第1次處分」及命限期改善處分，均具行政處分性質，相對人得對之提起爭訟以為救濟，此等處分並不是主管機關於相對人未依限改善，依區域計畫法第21條第2項規定再為處罰並限期改善處分的準備行為，自無許相對人於主管機關依區域計畫法第21條第2項規定為處罰及限期恢復原狀處分提起撤銷訴訟，引用學說上所稱「違法性承繼」理論，於該訴訟中對該等處分是否違法再為爭執，行政法院為審理時，亦無須對之再為審查。
㈢、系爭土地係非都市土地，經劃定為特定農業區並編定為農牧用地，因曾經盜濫採土石而遺留坑洞，上訴人為回填坑洞在系爭土地堆置轉爐石級配料，經被上訴人以其行為已牴觸特定農業區農牧用地之容許使用管制項目，違反區域計畫法第15條第1項及行為時管制規則第6條第1項規定，依區域計畫法第21條第1項，就系爭5筆土地部分，以A處分對上訴人裁處罰鍰6萬元，並限於102年12月31日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，上訴人未提起行政爭訟而告確定；又因上訴人未依所定期限改善，經被上訴人依區域計畫法第21條第2項按次處罰規定，先後作成B、C、D、甲、丙及戊處分，分別對上訴人裁處罰鍰，並限期移除回填之轉爐石級配料；另系爭4筆土地部分，被上訴人以E處分對上訴人裁處罰鍰30萬元，並限期於104年3月20日前移除回填之轉爐石級配料，上訴人就E處分循序提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，經原審法院104年度訴字第197號判決以E處分裁處30萬元罰鍰部分，違反行政罰法第26條規定，將訴願決定及E處分關於罰鍰部分撤銷，並駁回上訴人訴請撤銷訴願決定及E處分關於命上訴人應於104年3月20日前移除回填之轉爐石級配料部分之請求，經兩造上訴，由本院105年度判字第573號判決駁回兩造上訴而告確定；又因上訴人未依所定期限改善，經被上訴人再依區域計畫法第21條第2項按次處罰規定，先後作成F、乙、丁及己處分，分別對上訴人裁處罰鍰並限期移除回填之轉爐石級配料。依上，作為本件撤銷訴訟審查程序標的之戊、己處分是否具適法性之前提之A、丙處分，及E處分關於命上訴人應於104年3月20日前移除回填之轉爐石級配料部分，與丁處分部分，至本件為判斷時，並未經主管機關或其上級機關依法廢棄或變更，亦未有經司法審查予以撤銷之情形，仍對上訴人具實質存續力，因此，上訴人應受該等處分規制效力之拘束，而有於104年12月15日前，移除系爭土地回填之轉爐石級配料的作為義務。至上訴人依違法性承繼理論，以首次處分（A、E處分）與後續處分（丙、丁處分）間顯然具連貫手續性上之關係，且俱以回復依法容許使用項目為目的，認原判決對首次處分之合法性不予實質審理，顯有不應適用而誤為適用之適用法規不當之違背法令，依前開說明，尚難認為有據。
㈣、另上訴人未依丙、丁處分所定期限，於104年12月15日前移除回填於系爭土地之轉爐石級配料，恢復得作為農牧用地使用之適合狀態之事實，為原審依證據所認定，核與卷證相符，可作為本院判決之事實基礎。本件上訴人有於104年12月15日前移除系爭土地回填之轉爐石級配料的作為義務，惟未依限移除。原判決以上訴人因在系爭土地回填轉爐石級配料違反區域計畫法第15條第1項規定，經被上訴人先後多次限期上訴人改善，所命恢復原狀時間，均有相當間隔，上訴人欠缺履行改善義務意願，均無動工移除轉爐石級配料之行為，被上訴人為達成督促履行移除義務之合法規範目的，對上訴人連續處罰，與比例原則無違，尚難認有不合。
七、綜上，原判決認為戊、己處分並無違誤，訴願決定遞予維持亦無不合，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無違誤，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規、適用不當或判決不備理由之違背法令情形。上訴意旨，無非再就原判決已指駁之理由，或屬原審法院依其職權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，其求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
書記官 彭 秀 玲