最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第5號上 訴 人 李威昇訴訟代理人 李進成 律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 李進勇上列當事人間有關林業事務事件，上訴人對於中華民國106年8月16日臺中高等行政法院106年度訴字第96號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要:㈠上訴人之被繼承人李吳月鶯前以原所有坐落雲林縣○○鄉○
○段○○○○○段00000000000號2筆土地向被上訴人申准參加民國101年度平地造林計畫，前經被上訴人以101年4月30日府農林字第1010504454號函（下稱101年4月30日函）核定造林面積為0.85公頃在案。嗣因李吳月鶯死亡，該水碓段396地號土地由上訴人及訴外人李威穎共同繼承，並於103年10月15日辦理共有物分割登記，由上訴人取得水碓西段118-1地號土地，面積為0.370610公頃；李威穎取得水碓西段118地號土地，面積為0.3550公頃，兩人並同意繼續參加造林計畫。經被上訴人派員實地勘查後，分別以103年11月12日府農林二字第1035524852號函（下稱前處分一）及103年11月12日府農林二字第1030163158號函（下稱前處分二）核准上訴人與李威穎造林面積各為0.35公頃。李威穎就前處分二提起訴願，案經行政院農業委員會（下稱農委會）以104年3月23日農訴字第1030737514號訴願決定以被上訴人未就造林位置、範圍勘測即逕為核定各為0.35公頃，於程序有違為由，而將前處分二撤銷，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分在案。
㈡經被上訴人囑請雲林縣斗六地政事務所（下稱斗六地政事務
所）測量上訴人與李威穎2人之實際造林面積後，即依據斗六地政事務所104年5月13日函送之土地複丈成果圖，以104年5月19日府農林二字第1045511154號函（下稱前處分三）重新核准李威穎之造林地為水碓西段118地號（重測前為水碓段396地號），造林面積自104年度起變更為0.33公頃（實測造林面積計3349.47平方公尺）；而上訴人核准造林地為水碓西段118-1地號（重測前為水碓段396地號），造林面積自104年度起變更為0.34公頃（實測造林面積計3399.75平方公尺）。上訴人與李威穎均對前處分三提起訴願，案經農委會以105年1月28日農訴字第1040719374號訴願決定以被上訴人未加計緩衝帶於法不合，復將前處分三撤銷，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分在案。
㈢嗣被上訴人遵照訴願決定意旨，重新囑請斗六地政事務所測
量上訴人與李威穎2人各自之實際造林面積後，即依據斗六地政事務所105年8月10日函送之土地複丈成果圖，以105年8月19日府農林二字第1052518261號函（下稱原處分）核准李威穎之造林地為水碓西段118地號（重測前為水碓段396地號），造林面積為自104年度起變更為0.35公頃（實測造林面積計3524.71平方公尺）；上訴人造林地為水碓西段118-1地號（重測前為水碓段396地號），核准造林面積為自104年度起變更為0.34公頃（實測造林面積計3447.45平方公尺）。
上訴人仍不服，提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人所屬農業處為本案核准可造林面積的權責單位，認
定之可造林面積範圍不一，實測造林面積結果就不一，於101年4月30日、103年11月12日、104年5月19日、105年8月19日就本件系爭土地實測造林面積之計算機關均為斗六地政事務所，實測造林面積有那麼大的不同，是被上訴人農業處的每次認定之可造林面積範圍不一的行政疏失造成，不能由人民來承擔。
㈡系爭土地參加101年度平地造林計畫以來，土地從未改變，
依平地造林直接給付及種苗配撥實施要點規定種樹，每年檢測合格。系爭土地繼承分割後，於103年11月12日核准造林面積0.35公頃，並已受領當年造林獎勵金，再次進行本案土地測量是不需要，直接以上訴人104年9月2日訴願再補充理由書請求計算即可核定可造林面積。要重測造林面積，理應提出相關法令或解釋令。被上訴人農業處處理本案以來，已兩次違反平地造林直接給付及種苗配撥實施要點。農委會訴願決定書104年3月23日將訴外人李威穎土地登記謄本登記面積0.3550公頃，造林面積逕核定為0.35公頃，少0.005公頃，似嫌率斷，違反平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第9點第1項第4款而被撤銷原行政處分。農委會105年1月28日審議後，以被上訴人就本案核准造林面積計算，並未包含緩衝帶部分，與平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第10點第1項第4款規定未合等由，於105年1月28日以農訴字第1040719374號作成原處分關於訴願人部分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分之訴願決定在案。第2次被撤銷原行政處分的原因，是農業處以認定的造林面積範圍來實測造林面積，認定不當，造成不當的行政處分。
㈢被上訴人依據斗六地政事務所105年8月10日函送之複丈日期
105年5月25日土地複丈成果圖，農業處還是以認定的造林面積範圍來實測造林面積，核准造林面積的不當，是土地沒有「鑑界」就以農業處認定的造林面積範圍來實測造林面積，是認定不當的問題，不是四捨五入、小數點進位、界址點的問題。主要關鍵在土地沒有鑑界，就以農業處認定的造林面積範圍來實測造林面積。被上訴人提不出「鑑界」及「實測造林面積」相關事證，竟然用騙的，被上訴人105年11月2日函送之訴願理由答辯書，理由謂：因土地面積並非等同造林面積，且土地複丈成果圖及面積計算表係委託斗六地政事務所辦理「鑑界」及「實測造林面積」云云，被上訴人應舉證以實其說。農委會未要求雲林縣政府舉證以實其說，直接採用，而決定駁回上訴人之訴願，亦有不合。
㈣被上訴人104年8月18日府農林一字第1045519145號函即訴願
答辯書補充理由三曾謂：該地號上農路面積為170.76平方公尺。又依據被上訴人101年1月3日府農林字第1010500007號函為林務局放寬「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」相關規定乙案說明二略以：申請參加獎勵造林之土地，倘土地上已有其他設施，係指與造林工作扞格者，自非屬核准獎勵造林範圍，應予以扣除，以符行政程序。是土地面積並非等同造林面積，核准可造林面積應扣除其他設施，系爭水碓西段118-1地號土地面積0.370610公頃，扣掉非屬核准造林獎勵範圍的農路面積170.76平方公尺，等於0.353534公頃，故應維持核准可造林面積0.35公頃等語，求為判決：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被上訴人應就上訴人103年10月29日申請案件，作成核准造林面積0.35公頃之行政處分。
三、被上訴人則以：本件應依平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第9點規定：「……造林面積不足1公頃者，造林直接給付按面積比例發給，並算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入。」辦理，因土地面積並非等同造林面積，且土地複丈圖及面積計算表係委託斗六地政事務所辦理「鑑界」及「實測造林面積」。依斗六地政事務所105年8月10日斗地四字第1050006120號函送之水碓西段118、118-1地號之實際造林面積成果圖，本次面積測量計算方式已包含緩衝帶（3公尺），造林面積為造林區邊界再加上緩衝帶3公尺測繪所得之結果，被上訴人旋據以作出原處分，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件兩造爭執要點為：被上訴人就上訴人提出之水碓西段118-1地號土地參加平地造林計畫申請案件，作成前處分一核定造林面積0.35公頃後，未經上訴人訴願，即自行將前處分一予以撤銷，重新作成原處分變更核定為0.34公頃，認事用法有無違誤？亦即上訴人請求被上訴人應就其申請案件核准造林面積0.35公頃之處分，有無理由？㈠查本件上訴人申請參加平地造林計畫之上開118-1地號土地
，經被上訴人囑請斗六地政事務所測量其實際造林（含緩衝帶）面積結果，其中編號A部分面積為2392.04平方公尺，而B1部分面積為1055.41平方公尺，合計3447.45平方公尺之事實，有卷附斗六地政事務所105年8月10日斗地四字第1050006120號函附複丈成果圖及現況照片可按，足認屬實。揆諸平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第9點第2項規定，可知造林面積不足1公頃者，造林直接給付按面積比例發給，並算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入，則上訴人實際造林面積自應為0.34公頃，而非0.35公頃至明。是以，被上訴人原先核定上訴人申請造林計畫之土地造林面積為0.35公頃之前處分一，自屬違法行政處分，要無疑義。
㈡按行政程序法第117條、第119條及第121條第1項規定，基於
依法行政原則，違法行政處分並不具任其存續之正當性，無論受處分人表示不服與否，即使在救濟期間經過後，原處分機關或其上級機關於除斥期間內，仍得依職權為全部或一部之撤銷。本件被上訴人就上訴人申請平地造林計畫之土地，所為前處分一既有認定造林面積錯誤之情事，如前所述，則被上訴人經囑託地政機關實測其正確面積後，逕自作成原處分為一部撤銷，而依實際造林面積予以變更，核與行政程序法第117條規定無違。
㈢另違法行政處分之撤銷如對公益無重大危害，則縱使受益人
有信賴該行政處分之表徵行為，且無行政程序法第119條所列之信賴不值得保護之情形，倘受益人之信賴利益非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，原處分機關仍得依職權為一部或全部之撤銷，此稽之行政程序法第117條但書及第119條之規定甚明。查本件被上訴人先前作成違法前處分一授予上訴人逾0.34公頃造林面積之利益，雖不能認上訴人有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，但被上訴人尚未依據該違法行政處分發給造林費用，上訴人殊難認已受有實際之信賴利益，且揆諸造林計畫措施乃政府政策性之補助措施，性質上係屬創設性之補助性支出，法規既已明定造林面積之計算標準，行政機關本無任何裁量餘地，若恣意違法核發逾實際造林面積之費用，不但違背法秩序，並嚴重影響此制度措施之永續運作，顯見被上訴人依行政程序法第117條規定行使撤銷權，非惟對公益無重大危害，且欲維護之公益明顯大於上訴人因違法處分額外獲得之私利，要無疑義。是以被上訴人依職權撤銷先前所為之違法溢核處分，於法自屬有據，不但符合依法行政原則，且無違反誠信原則或信賴保護原則。另查本件被上訴人於103年11月12日作成違法前處分一之後，經囑託地政機關於105年完成實測正確之造林面積後，旋於同年8月19日作成原處分撤銷原違法溢核部分之處分，而變更核定正確之造林面積，顯無逾行政程序法第121條第1項規定2年之除斥期間。
㈣綜上所述，上訴人上開主張各節，均不足取。本件被上訴人
依職權作成原處分撤銷違法之前處分一，變更核定上訴人申請平地造林計畫之實際造林面積為0.34公頃，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷，求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、上訴人上訴主張略以：㈠原判決僅以105年8月10日複丈成果圖，遽認上訴人實際造林
面積應為0.34公頃，然就上訴人於原審所指摘105年8月10日複丈成果圖並未先行鑑界並聲請傳喚證人呂文斌說明當日測量實際情況乙事均未予調查，且未於判決理由中詳予記載「為何上訴人與李威穎2人造林面積合計數（0.69公頃），與李吳月鶯原造林面積（0.97公頃）相差0.22公頃」之原因，顯已違反行政訴訟法第133條、第125條、第189條及第209條第3項之規定，自有同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由或矛盾之當然違背法令。
㈡本件上訴人已依據系爭處分受領造林獎勵金，勘認已受有實
際之信賴利益，然原判決就此事實未予詳察，遽認上訴人未符信賴保護原則中信賴表現之要件（事實上上訴人已領得當年之造林獎勵金，並非如原判決認定之「未領得」），顯有認事用法之違誤。退步言之，縱上訴人未實際受領造林獎勵金，然信賴表現之方式多端，不應拘限於是否受領造林獎勵金，而作為認定信賴表現之唯一基準。準此，原判決僅以是否領有造林獎勵金作為信賴表現之唯一認定基礎，且忽略上訴人已依據系爭處分而就系爭土地開始實施造林計畫之行為，自與司法院釋字第525號、第589號解釋所揭諸之信賴保護原則相悖，原判決自有判決適用法規不當之違法等語。
六、本院按：㈠本案上訴爭點之確定：
⒈上訴人提起行政爭訟之客觀事實經過：
⑴按上訴人之被繼承人李吳月鶯所有之水碓段396地號及
同段396-1地號2筆土地，於101年間由李吳月鶯出面，申請參加「101年度平地造林計畫」，並經被上訴人於101年4月30日作成以「101年4月30日函」表徵之核定處分，核定前開2筆土地之造林面積為0.85公頃（其中水碓段396號土地經核定之造林面積為0.71公頃）。
⑵其後李吳月鶯亡故，前開水碓段396號土地由上訴人及
李威穎共同繼承，並於103年10月15日辦理分割登記，分割為下述2筆土地。
①上訴人所有之水碓西段118-1地號土地（面積0.370610公頃）。
②李威穎所有之水碓西段118地號土地（面積0.3550公頃）。
⑶上訴人及李威穎2人則在各自取得土地後，同意繼續參
加前開造林計畫（自104年起算），被上訴人因此分別對上訴人及李威穎作成下列二個核定處分。
①對上訴人作成前處分一，核定前開水碓西段118-1地號土地之造林面積為0.35公頃。
②對李威穎作成前處分二，核定前開水碓西段118地號土地之造林面積為0.35公頃。
⑷因李威穎對前處分2提起行政爭訟，經訴願機關撤銷前
前處分二，被上訴人因此依下述不同之程序法規範，再對上訴人及李威穎另作成前處分三，分別為以下之規制決定：
①依行政程序法第117條有關「違法處分職權撤銷」之
規定，依職權將前處分一撤銷，同時對上訴人為「水碓西段118-1地號土地之造林面積核定為0.34公頃」之規制決定。
②依行政救濟法制規範，對李威穎為「水碓西段118地號土地之造林面積核定為0.33公頃」之規制決定。
⑸上訴人及李威穎對前處分三提起行政爭訟，經訴願機關
撤銷前處分三，被上訴人依行政救濟法制，再對上訴人及李威穎另作成原處分（性質上屬複合性處分，規制對象有二，分別為上訴人及李威穎），而為以下之規制決定：
①對李威穎為「水碓西段118地號土地之造林面積核定
為0.35公頃」之規制決定（實測造林面積計3524.71平方公尺）。
②對上訴人為「水碓西段118-1地號土地之造林面積核
定為0.34公頃」之規制決定（實測造林面積計3447.45平方公尺）。
⑹上訴人不服原處分，請求被上訴人核定更大之造林面積
。而循序提起行政爭訟，但最終經原審法院駁回其提起之課予義務之訴（即一併請求被上訴人作成「核定造林面積為0.35公頃」之行政處分），上訴人因此提起本件上訴。
⒉原判決判定原處分對上訴人之規制決定內容合法之理由，已詳如前述。以下僅簡要敘明其「認事用法」經過。
⑴按本案中有關平地造林面積之核定，依現行法制規定，
在承繼他人原來土地造林結果而續行申請造林者（本案即是如此，因為上訴人乃是承續被繼承人李吳月鶯於101年間在水碓西段118地號土地上之造林成果，而自104年度起繼行在該土地上持續進行中之造林活動），要以該土地自申請所屬年度起之實際造林面積為斷。而實際造林面積事實之認定，又需以地政事務所之實測結果為準。若實測造林面積不足1公頃者，乃按面積比例計算，算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入。
⑵被上訴人正是依前述法制之規定，透過實際測量算得「
上訴人承繼自李吳月鶯101年間開始造林之水碓西段118-1地號土地上，其實際存在造林之林地面積」，再依規定核定造林面積，其認事用法，於法無違。
⑶至於上訴人主張「上訴人就前處分一之規制決定，有信
賴保護原則之適用，故被上訴人不得依行政程序法第117條規定，基於職權而予撤銷」一節，原判決則以下述法律論點予以論駁。
①前處分一之作成，其「事實認定」部分，確有「未依
法按實測結果計算造林面積」之違法情事存在，自屬違法處分。
②行政程序法第117條第1項前段所定「違法處分之職權
撤銷」，雖可能因同條項但書第2款之規定，因有信賴保護原則之適用而受有「不得撤銷」限制。但本案並不符合同條項但書第2款所定之不得撤銷要件，理由如下：
A.被上訴人尚未依據違法之前處分一發給上訴人造林費用，故本案上訴人尚無「信賴利益」可言（意指本案無「信賴表現」存在）。
B.造林計畫措施乃政府政策性之補助措施，性質上係屬創設性之補助性支出，法規既已明定造林面積之計算標準，行政機關本無任何裁量餘地，若恣意違法核發逾實際造林面積之費用，不但違背法秩序，並嚴重影響此制度措施之永續運作。故本案違法前處分一之撤銷，其所維護之公益明顯大於上訴人因違法處分額外獲得之私利。
③又違法前處分一之撤銷，亦在行政程序法第121條第1
項規定2年之除斥期間內作成，該職權撤銷處分之作成，在此範圍內，並無違法之處。
⒊上訴意旨對原判決違法之指摘內容，不外以下2點：
⑴在事實認定層次上主張：
①原判決認定「造林面積」待證事實之積極證據（即雲
林縣斗六地政事務所105年8月10日斗地四字第1050006120號函所附之土地複丈成果圖及附於圖上經計算該圖示而算得造林面積），上訴人曾主張有瑕疵（即「複丈前未經鑑界」），且要求傳訊證人（即實施土地複丈測量之測量員呂文斌）。
②原判決對前開證據方法有瑕疵之爭點未予調查，即依該積極證據認定事實，即屬違法。
③另外原判決依複丈成果圖認定上訴人實際造林面積，
卻未交待「為何上訴人與李威穎2人造林面積合計數（0.69公頃），與李吳月鶯原造林面積（0.71公頃）相差0.02公頃」之原因，亦有理由不備或矛盾之違法情事。
⑵在法律適用上主張：
①本案應有信賴保護原則之適用，原判決未予詳查即以
「上訴人未領得造林獎勵金，無信賴利益存在」為由，而謂本案無信賴保護原則之適用云云。
②但上訴人確有領得當年度之造林獎勵金，且「信賴表
現」之存在，有多種不同之形態，不應以「是否受領造林獎勵金」為其唯一判準，故原判決此部分法律見解顯有違誤。
㈡本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成：
⒈在事實認定上，經查：
⑴本案有關上訴人所有土地之造林面積認定，是通過被上
訴人委請地政事務所測量員至現地，經由被上訴人所屬公務員依造林位置之實際位置進行指界，而作成複丈成果圖。並由地政事務所公務員依複丈成果計算出上訴人所有土地上之實際造林面積，且附有a、b、c、d等四個界點之照片為憑。外觀上已足充分證明本案待證事實之真實性。
⑵如果上訴人認為複丈成果圖中標示之造林位置及面積，
與現地實況不符，應具體指明「不符之處」，以便事實審法院能進行實質之調查，自不能空泛指摘「無指界事實」云云，即在沒有明確且具體之事實可供調查之情況下，任意要求傳喚「實施複丈」之測量員進行訊問，是其指摘原判決未盡職權調查義務一節，自非有據。⑶至於事後實測結果，有關「上訴人與李威穎2人造林面
積合計數為0.69公頃，與李吳月鶯原來申請造林面積
0.71公頃，相差0.02公頃」一節，鑑於時間經過甚久，土地復曾經過分割，地形地貌不免變更，且造林獎勵金亦係逐年領取，故造林面積之認定，自應以最近之實地測量結果為準，不能以先前資料來指摘最新測量結果之真實性（李吳月鶯原來申請造林時，其所有之水碓段396地號土地雖曾經過實測，但該附於被上訴人答辯卷第9頁實測成果圖是否能反應當時實際造林現狀，單依其複丈成果圖觀之，其實並不甚清楚）。
⒉在法律適用上，本院則認本案並無信賴保護原則之適用，
因此被上訴人得依行政程序法第117條第1項前段之規定，依職權撤銷前處分一及前處分三，重為本件原處分，理由如下：
⑴按在本案中，有關信賴保護原則之適用部分，主要爭點
在於「上訴人有無『信賴表現』存在，因此形成『信賴利益』」（如果確有信賴利益之存在，才有必要討論「是否有必要透過對公、私益之權衡，確認信賴保護原則之適用將構成對『依職權撤銷違法處分』之限制」法律議題）。
⑵然而本案中實並無任何事證足證「上訴人對前處分一有
信賴表現存在」，自然也不存在透過信賴表現而形成之「信賴利益」。因為：
①所謂「信賴表現」，應係指人民基於對「信賴基礎」
之確信，而在此基礎下，投入了對應之成本勞費。事後如果「信賴基礎」被抽離，人民原來基於確信所投入之成本勞費，即歸於徒然。該等成本勞費才是所謂之「信賴利益」。
②但對本案而言，造林獎勵金之預期或取得，實非透過
信賴表現所形成之信賴利益。本案中真正足以構成「信賴利益」者，實為「在確信政府許可造林，並會發給造林獎勵金」之信賴基礎下，為造林活動（包括一開始之林木種植，到事後之成長維護）而投入之實際費用或勞務（甚或可包括「土地預期次佳用途可得預期利益」之機會成本利益）。
③而林木之現地種植面積大小，或許在計算上會有出入
（因此導致造林獎勵金之多寡差異），但成長中林木之面積現狀既然維持不變（該等林木為李吳月鶯所種植），則依日常經驗法則判斷，上訴人對既有林木之生長維護成本，仍會以實地現狀為準，應該不會有所改變，此時難謂有「信賴利益」可言。若上訴人主張其對既有林木之「每年」維護投入費用（因為造林獎勵金係按年計算），會因每年造林獎勵金之多寡，而有差異，或者其原本對土地可以更好之利用方式（機會成本概念），即應由其對此「變態事實」負擔舉證責任，但上訴人對此一無主張，無從信其有「因信賴表現而生之信賴利益」存在。
⑶是以原判決認本案無信賴保護原則之適用，其判斷結論
自屬無誤（不過理由形成尚有斟酌餘地），上訴人此部分之上訴主張，於法亦難謂為有據。
㈢總結前述，原判決之認事用法及其判斷結論尚屬無誤，上訴
意旨指摘原判決違背法令云云，均非有據，其上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 林 樹 埔法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
書記官 陳 建 邦