最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第513號上 訴 人 山慶瀝青工業股份有限公司代 表 人 吳森炎訴訟代理人 黃國益 律師
林彥百 律師被 上訴 人 交通部公路總局第五區養護工程處代 表 人 陳松堂上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國106年9月5日高雄高等行政法院105年度訴字第553號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人參與被上訴人所辦理「阿里山工務段104年度瀝青路面零星修補（預估購熱拌料）」採購案（下稱系爭採購案），於民國104年2月3日由上訴人以新臺幣（下同）150萬元得標，嗣被上訴人發現上訴人負責人吳森炎為其養護課課長黃威龍之二姊夫，屬公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第3條第4款之關係人，惟上訴人於投標廠商聲明書項次十：「本廠商就本採購案，係屬公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條所稱之公職人員或其關係人……」欄位勾選「否」，被上訴人乃依據政府採購法第31條第2項、第50條第2項及第101條第1項第2款規定，於104年7月27日以五工機字第0000000000A號函（下稱原處分）撤銷決標、不發還押標金8萬元及通知將刊登政府採購公報。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以104年8月28日五工機字第1040056259號函駁回，上訴人仍未甘服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，亦遭申訴審議判斷駁回，乃向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠訴外人黃威龍業務職掌為道路養護與工程設計施工等有關事項，非以採購為主，依法務部97年11月10日法政決字第0971116704號函（下稱97年11月10日函釋）意旨，其非屬公職人員財產申報法定應申報財產之採購主管人員。又黃威龍係被上訴人養護課主管非採購主管，職等不高，無實質影響力決定得標與否，自非公職人員財產申報法第2條第1項規定之人員及利益衝突迴避法第2條稱之公職人員，況，養護課之職掌為機關內部文件，廠商無從得知公職人員及其職務異動訊息。另黃威龍於103年9月10日、103年10月10日簽呈載明光利營造股份有限公司（下稱光利公司）之負責人為二親等內姻親，而為迴避對象，被上訴人明知上訴人負責人與黃威龍之關係，卻未告知上訴人有違利益衝突迴避法之規定，仍令上訴人為投標，並通過審標，甚而將標案決標予上訴人，可見被上訴人亦無法明確釐清利益衝突迴避法之適用對象及範圍，原處分難謂適法。㈡黃威龍於99年2月1日擔任被上訴人新營工務段段長，即於99年2月25日申請自行迴避，於104年1月調任養護課課長，亦簽請遇有其二姊夫家族企業承攬案件時自行迴避，則黃威龍既於上訴人投標工程時皆簽請迴避，矧引利益衝突迴避法第1條、第5條之立法意旨，本件當無利益衝突迴避法所欲規範之目的。況黃威龍於104年1月30日已簽請迴避，系爭採購案於104年2月3日開標，就本案並無利益衝突。㈢吳森炎及黃芝甯（即黃威龍二姊）知悉光利公司變更負責人為吳森炎後，即不得投標或承攬被上訴人工程，焉有可能使光利公司經濟利益受限，足徵上訴人並無利益衝突迴避法所規範為關係人之主觀認知。㈣依經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文權利公約）第6條第1項及「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2、4條規定，並參照司法院釋字第716號解釋，上訴人之工作權、財產權亦為我國憲法保障之基本權利，苟已經由公告程序進行之採購，被上訴人亦有嚴格程序可資遵循，而黃威龍為避免執行職務予上訴人利益，亦簽請迴避，被上訴人亦無異議決標予上訴人，則應課予機關履行之義務，如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。㈤投標廠商聲明書所載與事實不符，依工程會98年5月15日工程企字第09800213000號函認定，並非違反政府採購法第50條第1項第3款、第4款偽造、變造文件之規定，此文件應解釋為外部文件，且投標廠商聲明書內容之勾選，係單位要求僅得認勾選正確或錯誤，尚非偽造、變造文件規範之範疇。政府採購法第31條第2項第1、2、3款，第101條第1項第1、2、4款，所載「偽造、變造文件」，亦同上開說明。被上訴人雖引工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函（下稱工程會94年1月20日函釋）為據，然系爭投標廠商聲明書非上訴人所製作，既不該當刑法上之偽造、變造構成要件，如何違反政府採購法？況依本院104年4月份第1次庭長法官聯席會議決議，工程會94年1月20日函釋是否依循行政程序法之相關規定，經刊登於政府公報而合法生效，尚非無疑。㈥刑法第213條至第215條均以「明知」為要件，亦即以直接故意為主觀構成要件，故縱認政府採購法第31條第2項第1款兼指登載不實之情形，亦應審酌投標廠商對於該事項之不實登載，是否出於直接故意。上訴人另因被指違反利益衝突迴避法，遭法務部裁處罰鍰14萬元，上訴人不服，循序提起行政訴訟，依臺灣臺北地方法院105年度簡字第183號行政訴訟判決之認定，上訴人係出於應注意、能注意而未注意之過失責任，故上訴人於招標文件關於利益衝突迴避法相關項次，勾選「否」，依上說明，自非蓄意登載不實，而係一時疏虞錯誤勾選，原處分顯然於法有違等語，求為判決申訴審議判斷及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠黃威龍自97年起即辦理公職人員財產申報，並自104年1月16日起擔任被上訴人所屬單位養護課課長，依「交通部公路總局各區養護工程處辦事細則」（下稱養工處辦事細則）第5條及「交通部公路總局各區養護工程處分層負責明細表」（下稱分層負責明細表）第6點規定，「工程考核」為養護課承辦之主要公務項目，故養護課課長之日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為主，確為公職人員財產申報法第2條第1項第12款之公職人員。上訴人負責人吳森炎、董事黃芝甯分別為黃威龍之二姊夫及二姊，依利益衝突迴避法第3條第4款規定，上訴人即為該法所指之關係人。復依利益衝突迴避法第9條規定，上訴人自不得與被上訴人或受被上訴人監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。㈡公職人員自行申請迴避，亦無從免除關係人不得與公職人員服務之機關為交易之規定，且黃威龍並非於上訴人投標工程之時期皆為迴避之簽請。另司法院釋字第716號解釋，並未認定利益衝突迴避法第9條規定違憲，且系爭採購案採公開招標公告上廠商資格僅「其他石油及煤製品製造業」、「其他行業（營業項目登記有相關之行業）」得參與投標，縱禁止上訴人參與交易競爭，亦不致造成少數壟斷現象。㈢依工程會98年1月23日工程企字第09700533210號函（下稱98年1月23日函
）修正投標廠商聲明書範本增列第十項，由廠商聲明其是否屬利益衝突迴避法第2條所稱公職人員及第3條所規範之關係人，涉及違反利益衝突迴避法第9條規定情形。被上訴人已將工程會98年1月23日函修正之「投標廠商聲明書範本」納為招標文件（投標須知第77條），上訴人自不得以不知法令為由，免除責任。㈣系爭採購案採公開招標，被上訴人僅能於系爭採購案開標當日，方知有哪幾家廠商參與投標，實無法事前告知上訴人不得投標。況被上訴人囿於個人資料保護法規定無從查得渠等之親屬關係，而無法為實質審查，端賴上訴人於個案中誠實聲明。黃威龍雖分別於99年2月25日、103年9月10日、103年10月10日、104年1月30日簽請迴避，然簽呈均未提及上訴人，被上訴人當然無從知悉上訴人為關係人。投標廠商聲明書既已列為招標文件，並由上訴人自行勾選聲明，係屬廠商以自己名義製作之文書，上訴人為不實之勾選行為，當屬偽造、變造文件之範疇。㈤上訴人既長期參與被上訴人辦理之採購案，應明知利益衝突迴避法第9條規定公職人員所禁止之關係人交易規定。上訴人負責人吳森炎、董事黃芝甯為第三人黃威龍之二姊夫及二姊，渠等對第三人黃威龍任職機關、職稱狀況等為何當足查知，原審105年度訴字第350號判決亦認定上訴人行為具有故意等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按利益衝突迴避法第9條規定係以公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為範圍，全面禁止公職人員或其關係人與之為買賣、租賃、承攬等交易行為，且不容許例外情形存在。經社文權利公約第6條第1項規定相當於憲法第15條規範工作權之具象說明，同公約第4條規定亦與憲法第23條規範意旨相當，司法院釋字第716號解釋既肯認利益衝突迴避法第9條規定之合憲性，則利益衝突迴避法第9條規定亦當屬經社文權利公約第4條規定所指國家得以法律對人民工作權利所為之限制。㈡被上訴人於104年2月3日辦理系爭採購案之開標程序時，上訴人係該案二家投標廠商之一，而時任上訴人負責人之吳森炎為被上訴人養護課課長黃威龍之二姊夫，二人為二親等姻親關係。依公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定、法務部所定「公職人員財產申報法第2條第1項第12款業務主管人員範圍標準」（下稱業務主管人員範圍標準）第19、20條規定、法務部97年11月10日函釋、養工處辦事細則第5條第1至3款規定及分層負責明細表有關養護課課長依分層負責規定授權核定事項，被上訴人之養護課有參與採購程序之擬定招標文件及後續工程履約管理事項，則該課課長職掌仍包含專責辦理採購業務，且黃威龍為被上訴人養護課課長，確屬於公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定負有財產申報義務之人。雖黃威龍於系爭採購案開標前，曾於104年1月30日擬簽呈申請迴避，然尚無因此卸免其依公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定所負之財產申報義務，是其仍屬利益衝突迴避法第2條規定所定義之公職人員，則依利益衝突迴避法第3條第4款規定，上訴人即為被上訴人所屬公職人員之關係人。㈢上訴人於系爭採購案104年2月3日開標當日，於投標必備文件之投標廠商聲明書項次十欄位勾選「否」，並蓋用上訴人大小印，且上訴人負責人吳森炎就系爭採購案確屬利益衝突迴避法第3條第4款規定之被上訴人所屬公職人員之關係人，則上訴人上開聲明書之勾選即與事實不符。上訴人負責人吳森炎既身為黃威龍之二姊夫，又知悉黃威龍任職於被上訴人處所，理應較其他人更容易探知黃威龍之職務內容，於參與被上訴人採購案件之前，理應注意向其小舅子黃威龍查詢其是否從事採購業務，是否已依公職人員財產申報法申報財產等事項，然其能注意，卻疏未注意上情而仍參與被上訴人所辦理之系爭採購案件，並於投標廠商聲明書第十項勾選「否」，實難辭有應注意能注意而不注意之過失責任，應認上訴人就投標必備文件之投標廠商聲明書填載不實，而該當政府採購法第31條第2項第1款、第50條第1項第3款、第101條第1項第2款所稱之偽造情事。從而，被上訴人依前揭規定及同法第50條第2項規定，以原處分作成撤銷決標、不發還押標金8萬元及通知將刊登政府採購公報之處分，尚屬適法之處置，上訴人主張於投標廠商聲明書第十項之填載錯誤，並非故意，不該當政府採購法所稱之偽造或變造，故被上訴人不得撤銷決標，且應返還上訴人押標金8萬元云云，洵屬無據，不應採取等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：㈠本件被上訴人之代表人原為陳嘉盈，嗣於107年1月15日改由
陳松堂擔任，玆經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡行政訴訟法第229條第2項規定：「下列各款行政訴訟事件，
除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：一、關於稅捐課徵事件涉訟，所核課之稅額在新臺幣40萬元以下者。二、因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者。三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣40萬元以下者。四、因不服行政機關所為告誡、警告、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類之輕微處分而涉訟者。五、關於內政部入出國及移民署（以下簡稱入出國及移民署）之行政收容事件涉訟，或合併請求損害賠償或其他財產上給付者。六、依法律之規定應適用簡易訴訟程序者。」已明定適用簡易訴訟程序之事件範圍，如不該當上開規定各款之要件，即應踐行通常訴訟程序。又適用上開規定第2項第3款，須以公法上財產關係之訴訟為要件，本件上訴人請求撤銷申訴審議判斷及原處分，而就原處分撤銷決標、不發還押標金8萬元及通知將刊登政府採購公報均有所爭執，惟機關依政府採購法第31條第2項、第50條第1項、第102條第3項規定撤銷決標、不發還押標金、刊登政府採購公報均為不利處分，是因原處分涉訟自非屬因公法上財產關係訴訟，且又不該當其他各款之要件，性質上應適用通常訴訟程序事件。上訴人主張：依行政訴訟法第229條第1項及第2項第3款，公法上財產關係之訴訟標的金額在40萬元以下者，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。原處分係不予發還上訴人押標金8萬元，是本件為公法上財產關係之訴訟，且其金額未逾40萬元，自應適用簡易訴訟程序，而應以被上訴人機關所在地之臺灣嘉義地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，原審遽行判決，有適用法規不當之違背法令云云，自非有據。
㈢為建立公職人員利益衝突迴避基本規範，89年7月12日公布
施行利益衝突迴避法，該法第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條第2款、第4款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」而公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……
十二、……採購業務等之主管人員；其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之……。」法務部依上開規定授權所訂定之「業務主管人員範圍標準」第19條規定：「本款所稱採購人員，指專責承辦採購業務之人員。」第20條規定：「本款所稱主管人員，指依機關編制所置並執行主管職務之主管及副主管人員。」又依「業務主管人員範圍標準」第19條規定之訂定理由載稱：「所稱專責承辦採購業務之人員，指日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理業務為主之股、課、科、室、組、處、中心或其他相當單位之人員。」且法務部97年11月10日函釋略以：「前開所稱採購主管人員，係指專責承辦採購業務之主管人員而言，亦即日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。……」。上開「業務主管人員範圍標準」第19、20條規定及法務部97年11月10日函釋內容，分屬授權命令及解釋性行政規則，且均未逾越母法（公職人員財產申報法第2條第1項第12款）授權之目的、內容及範圍，自得為被上訴人執法之依據。又參照政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」並觀諸政府採購法第2章至第6章，所稱採購含招標、決標、履約管理、驗收、爭議處理等程序，是公職人員財產申報法第2條第1項第12款所稱「採購業務之主管人員」，自包含日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。
㈣原判決已論明：被上訴人於104年2月3日辦理系爭採購案之
開標程序時，黃威龍為被上訴人之養護課課長，依養工處辦事細則第5條第1至3款規定及分層負責明細表有關養護課課長依分層負責規定授權核定事項，被上訴人之養護課確有參與採購程序之擬定招標文件及後續工程履約管理事項，依公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定、「業務主管人員範圍標準」第19、20條規定及法務部97年11月10日函釋，黃威龍之職掌即包含專責辦理採購業務，且黃威龍自97年間擔任被上訴人新營工務段副段長時起，即依公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定，以其為採購業務主管人員向被上訴人所屬政風處申報財產迄今，黃威龍自屬於公職人員財產申報法第2條第1項第12款、利益衝突迴避法第2條規定之公職人員。上訴人為系爭採購案之投標廠商，吳森炎時任上訴人之負責人，且為黃威龍之二姊夫，而屬二親等之姻親關係，依利益衝突迴避法第3條第4款規定，上訴人即為被上訴人所屬公職人員之關係人等情，核與卷附證據相符，且其認事用法，均無違誤。
㈤政府採購法第31條第2項第1款規定：「機關得於招標文件中
規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。……」第50條第1項第3款：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。……」第101條第1項第2款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。……」再參照政府採購法第1條明訂其立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，故前揭規定所稱「偽造、變造」之定義，應為合目的性之解釋，不僅刑法上偽造、變造之意義屬之，即廠商自行製作之投標文件反於真實者，亦屬之，以落實政府採購法對於廠商誠實投標、履約之要求。且上開法條文字之意義，本無待於主管機關釋示或法院判決闡釋，即應為當然之解釋，故工程會94年1月20日函釋「……本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法……」意旨，無非係在闡釋法律之原意，依司法院釋字第287號解釋，應自法律生效之日起即有其適用，而不以刊登政府公報為生效要件。原判決以：依工程會94年1月20日函釋及本院100年度判字第1782號、105年度判字第435號判決要旨，政府採購法所稱之偽造或變造，並不侷限於刑事法令定義之偽造或變造，尚包含有製作權人自行製作之文書虛偽不實者。上訴人於系爭採購案104年2月3日開標當日，於投標必備文件之投標廠商聲明書項次十：「本廠商就本採購案，係屬公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條所稱之公職人員或其關係人，涉及違反公職人員利益衝突迴避法第9條『公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為』。利益衝突迴避法第15條規定處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰」之欄位中勾選「否」乙節，為兩造所是認，且上訴人負責人吳森炎就系爭採購案確屬利益衝突迴避法第3條第4款規定之被上訴人所屬公職人員之關係人，則上訴人於投標廠商聲明書之勾選即與事實不符，應認上訴人就投標必備文件之投標廠商聲明書填載不實，而該當政府採購法第31條第2項第1款、第50條第1項第3款、第101條第1項第2款所稱之偽造情事等情，於法亦無不合。上訴人主張工程會94年1月20日函釋不論為法規命令或解釋性行政規則，均以刊登政府公報為生效要件，惟工程會94年1月20日函釋是否經刊登政府公報而生效，尚非無疑，原判決援引該函釋，據以認定政府採購法所稱偽造文件兼及登載不實，有適用法規不當之違法云云，洵不足採。
㈥按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處
罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。是基於「有責任始有處罰」之原則，行政罰亦當以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意或過失者，始予處罰。所謂「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。依原判決確定之事實，切結書中所檢附「廠商參與公共工程可能涉及之法律責任」，該資料第4點其他法規已列出利益衝突迴避法第3條、第2條及第9條等條文，俾使上訴人清楚應予迴避之關係人範圍，上訴人負責人吳森炎亦於檢察官偵查時供稱：伊只知黃威龍在被上訴人機關擔任工程師、考核工程師、段長等職務等語，則上訴人對於其負責人吳森炎與黃威龍間具有二親等親屬關係，而屬利益衝突迴避法第3條第4款之關係人乙事，尚難諉為不知。抑且，上訴人與其關係企業光利公司（負責人亦為吳森炎）自98年以來參與被上訴人採購案件總計54件，光利公司參與投標為47件採購案件，上訴人參與投標為7件採購案件，足見上訴人已長期參與機關採購案件，且利益衝突迴避法自89年7月12日公布施行迄今已10餘年，屬參與政府採購之重要事項，苟不知利益衝突迴避法規定詳情，於檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明，詎其竟仍於投標廠商聲明書項次十「本廠商就本採購案，係屬公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條所稱公職人員或其關係人……」勾選「否」，足見上訴人已預見其為利益衝突迴避法所稱之公職人員之關係人，惟仍於投標廠商聲明書為內容反於真實之勾選，並持以投標，顯具有預見以製作不實文件參加投標之行為違反禁止規範，且縱其發生亦不違背其本意之未必故意。原判決認定上訴人係「過失」為不實記載，雖有不當，惟與判決結果尚無影響，是原判決因認上訴人構成政府採購法第31條第2項第1款、第50條第1項第3款、第101條第1項第2款後段所定事由，被上訴人乃依同法第31條第2項、第50條第2項及第101條第1項規定作成不予發還押標金、撤銷決標，並將上訴人刊登政府採購公報之原處分，核無不合等情，於法尚屬無違。上訴意旨以：上訴人於招標文件關於利益衝突迴避法相關項次勾選「否」，並非蓄意登載不實，而係一時疏虞錯誤勾選，原判決亦認定上訴人係屬過失責任。然刑法第213條至第215條均以「明知」為要件，而以直接故意為主觀構成要件。縱認政府採購法所指「偽造文件」不以冒用文書製作人名義為限，兼指登載不實之情形，亦應審酌投標廠商對於該事項之不實登載，是否出於直接故意。原判決援引事實不同之本院101年度判字第172號判決意旨，資為政府採購法第31條第2項第1款之解釋依據，其適用法規即有不當云云，亦非可採。
㈦綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 6 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 9 月 6 日
書記官 劉 柏 君