最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第514號上 訴 人 羅澤霖
羅淑貞羅淑珍訴訟代理人 顏伯奇 律師上 訴 人 羅澤民（兼羅明正、羅明德、洪羅珠枝、羅明珠、
歐素珍、羅芝雅等6人之共同被選定人）訴訟代理人 林重仁 律師被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 張花冠上列當事人間地籍清理條例事件，上訴人對於中華民國106年5月25日高雄高等行政法院104年度訴字第403號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落嘉義縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等3筆土地（下稱系爭土地，其中436-8地號係於民國86年間由436-2地號逕為分割；又436-2、436-8地號土地登記簿登載之所有權人羅立，係64年1月30日新舊土地登記簿轉載時登錄錯誤，業經被上訴人以103年9月25日府地籍字第10301803961號公告更正為羅五），依光復初期土地總登記時登載所有權人為羅五，住所空白，屬地籍清理條例第32條所定「土地總登記時登記名義人住址不全」情形，前經被上訴人以99年8月11日府地籍字第0990134330號公告請權利人或利害關係人於1年內（99年9月1日至100年8月31日）檢具足資證明文件申請更正登記，因逾申請登記期間無人申請登記，被上訴人乃依地籍清理條例第11條等規定代為標售，復因二次標售均流標，被上訴人遂囑託登記為國有，並以103年4月21日府地籍字第10300756312號公告請權利人於登記完畢之日起10年內向被上訴人申請發給價金。嗣上訴人於103年7月1日依地籍清理條例第14條第3項及第15條第2項規定，檢具繼承系統表等文件向被上訴人申請發給系爭土地價金，經被上訴人以103年7月28日府地籍字第1030139444號函通知應依地籍清理條例施行細則第27條第1項第6款前段規定，於6個月內補正羅五曾設籍與該地號相同住址番地號碼之日據時期戶籍謄本，俾供審認是否確為同一權利人，以憑辦理價金核發事宜。
因上訴人逾補正期限仍未補正，被上訴人乃以104年2月16日府地籍字第1040031544號函（下稱原處分）駁回其申請。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：系爭土地之土地臺帳所載原登記名義人羅五其住址分別為西元1927年（昭和2年）9月29日住所：「（臺南州嘉義郡）嘉義街嘉義」，西元1930年（昭和5年）1月嘉義街升格為嘉義市，成為「（臺南州嘉義郡）嘉義市嘉義」。而羅五之日據時期戶籍謄本所載住址在西元1920年以後為「（臺南州嘉義郡）嘉義街嘉義」，在西元1930年（昭和五年）1月20日變更為「（臺南州嘉義郡）嘉義市嘉義」。可知系爭土地之土地臺帳地址與上訴人先祖羅五之地址相符，符合地籍清理條例施行細則第27條第1項第1款規定。又被上訴人未提出設籍嘉義市嘉義，除上訴人先祖羅五以外另有羅五存在之證據，主管機關不應拘泥於條文文義，而應參考其他相關文件加以判斷，若該地區並無其他同姓名之人曾設籍於該地號，即可認定權利人同一，申請人便無須補正。另地籍清理條例第15條第2項規定，並無限制檢附證明文件範圍，且依本院104年裁字第985號裁定及臺北高等行政法院103年度訴字第1494號判決意旨，被上訴人本可自行調查相關資料，證明「被繼承人與系爭土地登記名義人為同一人之事實」，並未限制地籍清理條例施行細則第27條所列之文件等語。為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應各給付羅澤霖、羅淑貞、羅淑珍等3人新臺幣（下同）946,556元（應繼分各15分之2）及自103年7月1日起至清償日為止按年息百分之5計算之利息；被上訴人應給付上訴人羅澤民（即選定當事人）4,259,496元及自103年7月1日起至清償日為止按年息百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：上訴人申領系爭土地價金，本負有協力義務應依規定檢附有關證明文件供被上訴人審認。上訴人申領系爭土地價金，除未能依地籍清理條例施行細則第27條第1項第6款規定提出與系爭土地日據時期地號相同番地號碼之戶籍謄本及日據時期登記濟證或光復後首次核發之原權利書狀等文件外，亦未有依同細則第28條或第29條規定檢附有關之證明文件。則被上訴人於證明文件闕如之情形下，無從審認登記簿所載之所有權人羅五即為上訴人之被繼承人羅五。又上訴人除僅提出被繼承人羅五之戶籍資料或主張調查嘉義縣、市姓名為羅五之戶籍資料，排除顯不符合者外，餘皆未能提出辦理土地權利繳驗憑證申報時，由土地整理處（地政機關）發給之收件收據或經蓋有「驗訖」發還印記之原繳驗權利憑證等所稱已完成繳驗憑證申報後應持有之證明文件。倘僅憑相同地域之戶籍資料而無再有其他可資確認土地權屬之佐證文件，即可據認土地權利之歸屬，實難謂正當公允。況系爭土地經被上訴人標售前置勘查發現業經他人占有使用多時，上訴人未曾將之排除，且於光復後至被上訴人代為標售前，亦不見上訴人申辦繼承登記，顯難遽稱系爭土地即為上訴人之被繼承人羅五所有等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠土地總登記時登記名義人姓名、名稱或住址記載不全或不符之土地，經依地籍清理條例第11條規定標售完成後，權利人依同條例第14條第3項或第15條第2項規定申請發給土地價金時，除應檢附地籍清理條例施行細則第13條規定文件外，仍應依該施行細則第27條規定檢附證明文件以憑辦理。㈡經查，系爭土地光復初期土地總登記時，土地登記簿登載「所有權人羅五，住址為空白」。而系爭土地日據時期土地臺帳登載「業主羅五，住所嘉義街（市）嘉義」；而上訴人先祖羅五日據時期戶籍謄本則記載「現住所嘉義西堡嘉義街土名南門外101番地」「本居嘉義西堡嘉義街土名南門外百四十六番地」等，故無從發生地籍清理條例施行細則第27條第1項第1款「日據時期土地臺帳所載原登記名義人之住址，與其日據時期戶籍謄本所載住址相符者」之情形，而應屬同條項第6款「土地登記簿未載明原登記名義人住址」情形，足堪認定，上訴人主張系爭土地應適用該施行細則第27條第1項第1款，並不足採。而依地籍清理條例施行細則第27條第4項準用同條第1項第6款規定，足見本件上訴人申請發給系爭土地價金，除應依地籍清理條例施行細則第13條規定填具申請書，檢附其先祖羅五曾設籍於系爭土地之日據時期戶籍謄本外，尚須檢附原登記名義人日據時期之登記濟證、光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證。本件因上訴人未能提出其被繼承人羅五曾設籍與系爭土地地號相同住址番地號碼之日據時期戶籍謄本，亦未檢附原登記名義人日據時期之登記濟證、光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證，被上訴人駁回其發給系爭土地價金之申請，核無不合。㈢上訴人申請發給系爭土地價金，除應依地籍清理條例施行細則第13條規定填具申請書檢附文件外，並應依前揭施行細則第27條第1項第6款規定檢附證明文件憑辦，換言之，不因戶政機關查詢區域內無同名同姓之人於該土地登記之番地號碼設籍，而免除上訴人檢附或提出地籍清理條例施行細則第27條第1項第6款規定之證明文件。故上訴人以系爭土地臺帳內容及日據時期戶籍謄本所載住址，據以主張其先祖羅五與系爭土地之土地臺帳業主羅五確為同一人，被上訴人應准其申請云云，自無可取等由，因將原決定及原處分均予維持，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應各給付上訴人羅澤霖、羅淑貞、羅淑珍等3人946,556元；應給付上訴人羅澤民（即選定當事人）4,259,496元，及均自103年7月1日起至清償日為止按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。
五、上訴人羅澤民之上訴意旨略謂：㈠系爭436-2、436-8地號土地係地政機關於64年1月30日新舊土地登記簿轉載時登錄錯誤，將所有權人「羅五」誤登為「羅立」，倘地政機關無上開錯誤，被上訴人於進行地籍清理條例第3條規定之公告時，依同條例第5條規定向相關機關查詢，自可得知系爭土地光復初期土地總登記時，「嘉義市嘉義」區域內姓名為「羅五」者，僅上訴人先祖1人，而將上開2筆土地所有權人之住址查明更正為上訴人先祖羅五住址。被上訴人捨此不為，反於發現前揭新舊土地登記簿轉載錯誤後，未加檢討，執意駁回上訴人之請求。㈡依地籍清理條例第15條第2項規定申請發給土地價金者，除需檢附證明文件以證明為系爭土地之權利人外，尚需提出合於地籍清理條例施行細則第27條所列之文件，否則即使為真正土地權利人亦無法行使權利，此等規定等同於剝奪土地所有權人之財產權，該施行細則第27條規定明顯增加地籍清理條例第15條第2項及該法施行細則第13條規定以外之限制，違反法律保留原則。㈢本件關鍵在於上訴人之先祖羅五與土地登記簿謄本登載之所有權人羅五是否為同一人，既然系爭土地登記名義人為羅五，除非光復初期辦理土地總登記前該地區有2位以上姓名為羅五、住址為嘉義市街嘉義之人存在，否則上訴人先祖羅五即為系爭土地所有權人。而檢附或提出地籍清理條例施行細則第27條第1項第6款規定之證明文件，應是上訴人無法證明上訴人之先祖羅五與系爭土地之登記名義人羅五係同一人時之補充，而非置明顯事實而不論，將形式上之文件視為必要條件，原審之認定顯違反經驗及論理法則。㈣系爭土地於光復初期僅上訴人之先祖羅福田、羅福原提出保證書及除戶謄本申報權利，然因未能提出合於規定之權利憑證，經主管機關退還申報，惟當時主管機關本應檢對土地臺帳記載內容並與申報書相互校核而予登記，而非事後照土地臺帳代填申報書而為登記。
故即令本件屬於「依土地臺帳代填申報書而為登記」，因事先有權利人提出申報，亦足以認定依土地臺帳代填申報書之所有權人羅五與上訴人之先祖羅五為同一人，是有關同一人之認定既無爭執空間，豈能因未能提出法律限制所無之地籍清理條例施行細則第27條規定之文件，而排斥上訴人之權利。
六、上訴人羅澤霖、羅淑貞、羅淑珍之上訴意旨略謂：㈠原判決僅就訴之聲明第1項撤銷原處分及訴願決定審酌，但未就訴之聲明第2項給付訴訟之請求為判斷，顯有不備理由之違法。㈡原判決認定地籍清理條例施行細則第13條及第27條規定乃內政部就地籍清理條例第14條第3項及第15條第2項規定「檢附證明文件」所為補充性之解釋，自可透過法院職權調查認定上訴人是否屬請領土地權利人。而原審已調取嘉義日治時期沿革表供兩造閱覽，既已職權調查上訴人是否為權利人，又未於理由認定上訴人是否為權利人，實有理由不備之違法。又依臺北高等行政法院103年度訴字第1494號判決及本院104年度裁字第985號裁定意旨，可知行政機關本可自行調查相關資料，證明「被繼承人與系爭土地登記名義人為同一人之事實」，並未限制地籍清理條例施行細則所列之文件，原判決就上訴人之被繼承人羅五與系爭土地登記名義人是否同一人，是否可由事實審法院職權調查部分，漏未審酌，有不備理由之違法。㈢系爭土地既非登記國有土地、無主土地，且已核發所有權狀，乃有權利人申報之案件，又上訴人之先祖羅福田、羅福原2人之繳驗憑證申報書亦編列成冊，且有區長出具保證書，均符合申報規定，可認系爭土地於35年總登記為羅五，乃依據繳驗申報書無訛。原判決就35年之系爭土地總登記資料乃依據羅五之子羅福田、羅福原2人之繳驗憑證申報書登載，可證明上訴人先祖羅五與系爭土地之所有人羅五為同一人之重要爭點，未予認定，有理由不備之違法。㈣原判決就上訴人先祖羅五之日據時代戶籍謄本住址載有「嘉義街（市）嘉義」，與系爭土地之土地臺帳地址相符，可證明上訴人先祖羅五與系爭土地之所有人羅五為同一人之重要爭點，未予認定，有判決不備及證據漏未調查之違法。且因上訴人先祖羅五之日據時代戶籍謄本住址載有「嘉義街（市）嘉義」，與系爭土地之土地臺帳地址相符，本件應適用地籍清理條例施行細則第27條第1項第1款規定，而非適用同條項第6款規定，即上訴人可適用地籍清理條例施行細則第27條第2項規定檢附切結書，而無須提出證明文件，原判決對此重要爭點漏未審酌，有不備理由及理由矛盾之違法等語。
七、本院查：
（一）按地籍清理條例第32條規定：「已登記之土地權利，除第17條至第26條及第33條規定之情形外，土地總登記時……登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」第11條第1項第1款：「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：
一、屆期無人申報或申請登記。」第15條規定：「（第1項）依第11條規定代為標售之土地，經2次標售而未完成標售者，由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記為國有。（第2項）前項登記為國有之土地，權利人自登記完畢之日起10年內，得檢附證明文件向直轄市或縣（市）主管機關申請發給土地價金；……。（第3項）前項權利人已死亡者，除第19條及第26條規定之土地外，得由部分繼承人於前項申請期限內按其應繼分申請發給土地價金。」次按地籍清理條例施行細則第13條第1項規定：「依本條例第14條第3項、第4項、第15條第2項、第3項申請發給土地價金者，除第18條、第22條、第23條、第27條至第30條及第31條之1另有規定外，應填具申請書，並檢附下列文件：
一、申請人身分證明文件。二、權利人已死亡者，應檢附載有被繼承人死亡記事之戶籍謄本、繼承人現在戶籍謄本及繼承系統表。三、權利書狀。四、其他經中央主管機關規定之證明文件。」第14條規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，應即審查，經審查應予補正者，通知申請人於六個月內補正。」第15條第3款規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，有下列各款情形之一者，應以書面駁回：……三、不能補正或屆期仍未補正。」第27條規定：「（第1項）土地總登記時登記名義人姓名、名稱或住址記載不全或不符之土地經依本條例第11條規定標售完成後，權利人依本條例第14條第3項規定申請發給土地價金時，除應檢附第13條規定文件外，原登記名義人姓名與戶籍謄本姓名相符，其住址有不符、不全或無記載之情事者，應檢附或由戶政機關提供合於下列各款情形之一文件：一、日據時期土地登記簿或土地臺帳所載原登記名義人之住址，與其日據時期戶籍謄本所載住址相符者。……六、土地登記簿未載明原登記名義人住址，其日據時期戶籍謄本所載住址之番地號碼與已標售土地之日據時期之地號相符時，經直轄市或縣（市）主管機關依戶政機關提供該鄉（鎮、市、區）與該登記名義人同姓名人之所有戶籍資料，審查無同名同姓之人於該土地登記之番地號碼設籍，且有原登記名義人日據時期之登記濟證、光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證者。……（第4項）前3項規定，於權利人依本條例第15條第2項規定申請發給土地價金者，準用之。」準此，土地總登記時登記名義人姓名、名稱或住址記載不全或不符之土地，未於申請登記期間內檢附證明文件，申報或申請更正登記，經2次標售而未完成標售者，應由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記為國有，該土地之權利人自登記完畢之日起10年內，得檢附證明文件向直轄市或縣（市）主管機關申請發給土地價金，如權利人已死亡，得由繼承人於申請期限內按其應繼分申請發給土地價金，申請時除應檢附地籍清理條例施行細則第13條第1項之文件外，尚應檢附該施行細則第27條規定之文件，以憑辦理；倘申請人未能提出必要之文件，經受理主管機關限期補正，屆期未補正時，依地籍清理條例施行細則第15條第3款之規定，主管機關應以書面駁回其申請。
（二）土地登記簿未載明原登記名義人住址者，權利人依地籍清理條例第15條第2項規定申請發給土地價金，地籍清理條例施行細則第27條第1項第6款規定，申請人除應檢附原登記名義人日據時期不動產登記完畢後，登記機關發給之登記濟證、光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證等產權憑證外，並應檢附其戶籍所載住址與已標售或登記為國有土地日據時期之地號相同之日據時期戶籍謄本，經主管機關確認無同名同姓之人於該土地登記之番地號碼設籍，確認申請人為該土地權利人後發給土地價金。查要求申請人提出上開產權憑證，與戶籍資料，係證明申請人為登記簿未載明原登記名義人住址土地之權利人所必要，故地籍清理條例施行細則第27條第1項第6款規定，其性質，核係執行該條例第15條第2項規定所為之技術性及細節性規定；且該施行細則第13條第1項，對於依該條例第15條第2項為申請者，已指明該申請另定有應檢附之文件。依上，難認地籍清理條例施行細則第27條第1項第6款規定，有增加地籍清理條例第15條第2項規定，及該施行細則第13條規定所無之限制，與法律保留原則尚無違背。
（三）原判決以系爭土地光復初期土地總登記時，土地登記簿登載「所有權人羅五，住址為空白」，系爭土地日據時期土地臺帳登載「業主羅五，住所嘉義街(市)嘉義」；而上訴人先祖羅五日據時期戶籍謄本則記載「現住所嘉義西堡嘉義街土名南門外101番地」「本居嘉義西堡嘉義街土名南門外百四十六番地」等，無從發生地籍清理條例施行細則第27條第1項第1款「日據時期土地臺帳所載原登記名義人之住址，與其日據時期戶籍謄本所載住址相符者」之情形，而應屬同條項第6款「土地登記簿未載明原登記名義人住址」情形。並以依地籍清理條例施行細則第27條第4項準用同條第1項第6款：「應檢附或由戶政機關提供合於下列各款情形之一文件：……六、土地登記簿未載明原登記名義人住址，其日據時期戶籍謄本所載住址之番地號碼與已標售土地之日據時期之地號相符時，經直轄市或縣（市）主管機關依戶政機關提供該鄉（鎮、市、區）與該登記名義人同姓名人之所有戶籍資料，審查無同名同姓之人於該土地登記之番地號碼設籍，且有原登記名義人日據時期之登記濟證、光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證者」之規定，認上訴人申請發給系爭土地價金，除應依地籍清理條例施行細則第13條規定填具申請書，檢附其先祖羅五曾設籍於系爭土地之日據時期戶籍謄本外，尚須檢附原登記名義人日據時期之登記濟證、光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證。以上訴人未能提出其被繼承人羅五曾設籍與系爭土地地號相同住址番地號碼之日據時期戶籍謄本，亦未檢附原登記名義人日據時期之登記濟證、光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證，認被上訴人以上訴人經命補正逾期未補正，而駁回其發給系爭土地價金之申請，於法無誤，揆諸前開規定及說明，尚無不合。至於臺北高等行政法院103年度訴字第1494號判決之所採之見解，僅係法院對於適用該案事實之意見，並無拘束他案之效力；況該判決意旨並未有認類此本件之情形，主管機關可自行調查相關資料，證明「被繼承人與系爭土地登記名義人為同一人之事實」之意思，尚難據該判決與本院104年度裁字第985號裁定意旨，作為上訴人有利之認定依據。
（四）再者，本件係因其依地籍清理條例第15條第2項申請發給系爭土地土地價金，經被上訴人依地籍清理條例施行細則第27條第1項第6款規定，定期命其補正，因上訴人逾其未補正，被上訴人以原處分駁回上訴人申請所生之爭訟。行政法院為司法審查時，係對於原處分是否合法為判斷，事實審為此判斷，須就被上訴人命補正之事項是否合法及上訴人有無依命為補正，依職權調查，加以認定。至於地籍清理條例第3條：「主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。二、公告下列事項：……」為該條例關於清理權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記所為之清查程序一般規定，對於該條例已另為規定之特殊情形，即無該條之適用。至於該條例第5條規定，則係以「以日據時期會社或組合名義登記」、「以神明會名義登記」及「土地總登記時或金門馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人姓名或住址記載不全或不符」情形，課直轄市或縣（市）主管機關於依第3條第1項第2款為公告公告應清理之土地前，有向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查明土地權利人或利害關係人者之義務。以本件上訴人申請系依地籍清理條例第14條第3項及第15條第2項規定，申請發給系爭土地價金，尚難執地籍清理條例第3條及第5條規定，作為本件爭訟有利之論述依據，上訴人關於此部分之主張，難認屬有據；亦難以原審未依職權調查上訴人之被繼承人與系爭土地登記名義人是否同一人，並於判決理由說明，而認有判決不備理由之違法。此外，本件申請無地籍清理條例施行細則第27條第1項第1款規定之適用，已經原判決於理由中詳為敘述，並無上訴人所指不備理由及理由矛盾情形。
（五）末按依地籍清理條例第15條第2項、第3項規定申請發給土地價金者，因須經直轄市或縣（市）主管機關審查無誤，公告3個月，期滿無人異議時，始依該土地第2次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自登記國有之日起儲存於保管款專戶之應收利息發給，是依該規定申請發給土地價金者，應先向主管機關請求作成核定其給付請求權之行政處分，不得逕行提起給付之訴。上訴人向被上訴人申請發給系爭土地價金，未經被上訴人作成核定其給付請求權之行政處分，即逕行請求被上訴人應各給付羅澤霖、羅淑貞、羅淑珍等3人946,556元及自103年7月1日起至清償日為止按年息百分之5計算之利息；被上訴人應給付上訴人羅澤民4,259,496元及自103年7月1日起至清償日為止按年息百分之5計算利息之一般給付訴訟，自為法所不許。
八、綜上所述，原判決認被上訴人以原處分否准上訴人之申請，訴願決定予以維持，均無違誤，認事用法，均無不合。對於上訴人於原審聲明2部分，原審未注意本件情形上訴人尚不得逕行提起一般給付訴訟，而於審理中為必要之闡明，固有未洽，然原判決以上訴人未依被上訴人所命為補正，原處分駁回上訴人之申請，並無違誤，爰以上訴人於原審聲明第2項提起金錢給付部分，為無理由，予以駁回，未有上訴人所指原判決未就原審訴之聲明第2項給付訴訟之請求為判斷之情形，且原判決係將上訴人在原審關於此部分之請求駁回，核其理由雖有未洽，惟其結果則無二致，仍應予維持。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，而指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，並求為如第一審聲明之判決，難認為有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 9 月 6 日
書記官 張 鈺 帛