最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第523號上 訴 人 彰化縣北斗鎮公所代 表 人 楊麗香訴訟代理人 魏平政 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 侯志翔 律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國107年1月18日臺中高等行政法院106年度訴更一字第8號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣彰化縣八卦山文化協會於民國103年11月4日提報北斗鎮遠東戲院（下稱北斗遠東戲院）為歷史建築，被上訴人於104年2月6日辦理北斗遠東戲院是否具有文化資產保存價值現勘，經現勘委員認為該建物形式具有歷史建築之潛力，建議提送文化資產審議委員會討論，被上訴人遂於104年3月17日召開104年度第1次有形文化資產審議委員會，審議決議列冊追蹤。復因北斗遠東戲院所有權人於104年6月23日及104年6月30日以歷史建築提報表及古蹟提報表向被上訴人申請登錄或指定北斗遠東戲院為彰化縣歷史建築或縣定古蹟，被上訴人旋於104年7月9日邀集文化資產審議委員及上訴人（北斗遠東戲院坐落土地之所有權人）至現場進行勘查，並於同日召開104年度第2次有形文化資產審議委員會，本次會議決議：
「同意指定『北斗遠東戲院』為縣定古蹟。」被上訴人遂依上開會議決議，於104年9月30日以府授文資字第1040319240號公告（下稱原處分）指定「北斗遠東戲院」為縣定古蹟。上訴人不服，提起訴願，經文化部以105年2月18日文規字第1053005629號訴願決定駁回，上訴人仍不服，提起行政訴訟。經原審法院105年度訴字第136號判決駁回，遂提起上訴。
經本院以106年度判字第201號判決將該判決廢棄發回原審法院更為審理，嗣經原判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人雖以104年9月30日府授文資字第1040319240號公告（即原處分）將北斗遠東戲院指定為古蹟，復於公告中對「古蹟及其所定著土地之範圍」記載：「一、古蹟指定範圍：建築本體及附屬設施所定著之土地。二、古蹟所定著土地○○○鎮○○段○○○○號（下稱系爭土地），約1,397平方公尺。」然則，被上訴人就「古蹟指定範圍」之文意，實有不明確而令人難辨之處，蓋若由一般中文語法理解「建築物本體及附屬設施所定著之土地」之意義，應認為「建築物本體及附屬設施所定著」應屬於「修飾語」，而其所修飾之對象則係「土地」一詞，故應認本件古蹟指定之範圍應為「土地」，方符合中文之語法；否則，若主管機關欲指定「建築物本體及附屬設施」作為古蹟，應以「建築物本體及附屬設施，以及其所附著之土地」或直接指明「建築物本體及附屬設施」等用語，方合於我國一般國民對於中文語法之理解，據此，原處分顯與行政行為應具明確性之原則有違。（二）依原審法院現場履勘完製作之履勘筆錄及照片即可發現，北斗遠東戲院現況確實荒廢甚久，不僅建物本身因年久失修而老舊不堪，且處處可見業已生鏽、剝落之天花板、雨遮，四周更由違章建築環繞，其上覆蓋之鐵皮屋頂亦係火災後重建者，誠無將之指定為古蹟予以保存之必要。且北斗鎮多數居民亦認北斗遠東戲院現況早已嚴重破損，將之指定為古蹟根本無任何實益，反有礙在地經濟發展、都市計畫推展。又本件北斗遠東戲院係於民國45年底，方興建完成者，則依建築基地法定空地分割辦法第5條第2項及第7條第1項、土地登記規則第79條第3項規定可知，係屬建築法修正「前」建造完成之建築基地，僅需依照土地登記規則提供相關資料，即得依法辦理土地分割，被上訴人一再以建築法修正「後」，方產生之建蔽率、法定空地計算等問題，辯稱系爭土地無法辦理分割云云，自屬無據。另經彰化縣北斗地政事務所實地測量，北斗遠東戲院坐落土地之面積約計為886平方公尺，惟其亦僅占系爭土地總面積1,397平方公尺之63％，其餘尚有511平方公尺係由違章建築、空地、小攤位占據，然被上訴人卻將系爭土地全部皆納入古蹟指定範圍，則該等依法應予以拆除之違章建築、小攤位等，上訴人是否亦應將依文化資產保存法予以保存，甚或修復而不得拆除？由此可見，被上訴人所為之古蹟指定公告，確實存有瑕疵，並已嚴重侵害上訴人之所有權等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）系爭土地並未分割，北斗遠東戲院之建物係坐落單一地號之土地上，被上訴人僅將坐落之土地公告，並非將周邊不同地號之土地一併公告。系爭土地之面積為1,397平方公尺，北斗遠東戲院本體建築建物使用土地面積為885.96平方公尺，古蹟使用土地面積達63％，原處分將其餘空地511.04平方公尺一併公告，作為預留古蹟活化、再利用之規劃空間，以達行為時文化資產保存法第30條（105年修正後為第34條）所定考量古蹟交通動線出入空間及周邊環境景觀協調性之立法目的，與本院104年度判字第39號判決案例事實相較，不僅將古蹟本體以外之範圍一併指定，土地部分更甚而將定著之土地全部公告，而公告土地面積超過古蹟本體面積17倍，北斗遠東戲院僅將單一建物指定及所坐落之單筆土地一併公告，不含周邊相鄰土地，經文化資產審議委員會充分考量古蹟保存之必要性，應未逾越比例原則。
（二）北斗遠東戲院是全臺唯一有公股的戲院舊建築，具有重要意義，北斗是歷史古鎮，原有的三級古蹟奠安宮已遭拆除，如果連老戲院也拆，北斗人的文化歷史及共同記憶等同消失殆盡。80年代電影業沒落之後，臺灣已有很多的舊戲院幾乎全部被拆除，北斗遠東戲院保存良好，指定北斗遠東戲院為縣定古蹟，是保存臺灣電影文化重要的一部分。是北斗遠東戲院本身即具有古蹟價值（見其他指定理由），至於將北斗遠東戲院建造前已拆除之「梅亭」及「鵲館」敘明於指定理由，係在強調北斗遠東戲院之舊址具有與地方人文發展脈絡之重要意義，益增北斗遠東戲院之歷史性，且不妨礙於將來北斗遠東戲院活化再利用規劃時，將此土地利用之歷史脈絡呈現。是原處分經由文化資產學者專家委員過半數之出席，出席委員三分之二決議，就北斗遠東戲院「歷史文化藝術價值」、「各時代表現地方營造技術流派特色者」、「具稀少性、不易再現者」、「具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者」、「具其他古蹟價值者」等面向充分討論審議並敘明指定之理由及法令依據，符合行政程序法第96條規定之程式，被上訴人依據審議委員會之決議而為古蹟指定之公告，應無違法。（三）北斗遠東戲院坐落系爭土地之位置及範圍，已占據大部分土地，未坐落之範圍形成一個不規則ㄇ字型之畸零地（見彰化縣北斗地政事務所106年9月11日複丈成果圖所繪示意圖），縱然上訴人辦理土地分割，即將系爭土地分割成古蹟坐落土地（即A部分）與ㄇ字型畸零地（即B部分）兩筆土地，依上訴人所主張被上訴人只公告A部分坐落範圍，將形成只有該口字型畸零地面臨馬路，古蹟（入口面向光復路）卻未臨路，古蹟坐落之A部分土地成為袋地之疑義，此必阻礙系爭古蹟出入動線，與文化資產保存法第34條規定規範意旨相齟齬，依本件個案現況，古蹟坐落土地公告範圍，既不適合僅公告古蹟投影面積之土地，則被上訴人審議委員會將系爭土地全部公告，以確保古蹟出入動線及完整性，並未逾越必要程度，應與比例原則無違等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）北斗遠東戲院由彰化縣八卦山文化協會於103年11月4日提報為歷史建築，被上訴人於104年2月6日辦理文化資產保存價值現場查勘，經現場勘查委員認為該建物形式具有文化資產價值，建議提送文化資產審議委員會討論，104年3月17日被上訴人召開104年度第1次有形文化資產審議委員會，審議決議列冊追蹤。而於104年6月23日及同年6月30日北斗遠東戲院合夥人之一吳長祥之繼承人吳景徽，分別以歷史建築提報表及古蹟提報表向被上訴人申請登錄或指定「北斗遠東戲院」為彰化縣歷史建築或縣定古蹟，被上訴人於104年7月9日邀集文化資產審議委員及上訴人至現場進行勘查，並於同日召開104年度第2次有形文化資產審議委員會，會議決議：「同意指定『北斗遠東戲院』為縣定古蹟。」被上訴人依上開會議決議，於104年9月30日以原處分公告指定「北斗遠東戲院」為縣定古蹟，被上訴人審議程序於法並無違誤。（二）有關古蹟指定審查程序之發動，原則上是由主管機關依職權主動為之，當事人之申請僅是促其發動原因之一。文化資產保存法第14條第4項規定僅係促請主管機關發動古蹟指定審查程序，並不排除主管機關依職權主動為之，此有行政院文化建設委員會（按已改制為文化部）95年3月10日文中二字第0951103362號函釋意旨可資參照。且文化資產保存法第14條第4項僅規定建物所有人「得」申請指定古蹟，而主管機關受理該申請「應」依法定程序審查，並非限制主管機關本於職權主動開啟古蹟審查程序。古蹟指定審查程序之發動，主管機關依職權本得自行為之，自不限於建造物所有人申請而已。訴外人吳景徽雖非北斗遠東戲院之合夥人，然北斗遠東戲院既已生退夥解散之效力，訴外人吳景徽仍有請求結算合夥財產及出資返還、利益分配之權利。是訴外人吳景徽對於北斗遠東戲院之合夥財產，仍有法律上之利害關係，被上訴人於古蹟審議程序時邀其到場陳述意見，並非無據。依文化資產保存法第12條規定，主管機關調查提具古蹟價值建造物之內容及範圍，列冊追蹤，此所謂列冊追蹤，其法律性質為事實行為，對外並不發生法律效果，故無需對外辦理公告。對於認為有文化資產價值之標的，主管機關仍得本於職權發動審議程序。是古蹟指定之申請人縱非建物所有人，主管機關本於行政權主體地位及行政程序之發動，亦得提案審議，訴外人吳景徽是否為北斗遠東戲院所有權人，於本件古蹟指定之處分不生影響。況古蹟指定之基準，古蹟指定及廢止審查辦法第2條定有明文，只要符合指定基準之一者，依法得指定為古蹟，並無規定需得建造物所有人同意之要件，此亦有行政院文化建設委員會95年6月23日文中二字第0952052990號函釋意旨可參。準此，尚不因建物所有人不同意指定為古蹟，而對於古蹟指定程序及效力，有所影響。（三）而文化資產保存法第3條第1款（按105年修正後之文化資產保存法為第3條第1款第1目）所規定之「古蹟」係屬不確定法律概念，得否指定為古蹟之文化資產，顯屬於高度專業範疇，依規定應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。被上訴人既依規定由專家組成審議委員會基於專業判斷，決議將北斗遠東戲院指定為古蹟，並對於北斗遠東戲院具古蹟指定之價值，於被上訴人原處分中，就「歷史文化藝術價值」、「重要歷史事件或人物之關係」、「各時代表現地方營造技術流派特色者」、「具稀少性、不易再現者」、「具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者」、「具其他古蹟價值者」等各面向，敘明指定之理由及法令依據，符合行政程序法第96條規定之程式，被上訴人依據審議委員會決議而為古蹟指定之處分，並無違誤。上訴人以申請人吳景徽並非建物所有人及上訴人並不同意北斗遠東戲院指定為古蹟，原古蹟指定之原處分即屬違法之主張，尚屬無據，而非可採。（四）本件系爭北斗遠東戲院所使用之系爭土地並未分割，古蹟建物係坐落單一地號之土地上，被上訴人僅將坐落之土地公告，並非將周邊不同地號之土地一併公告。系爭土地之面積為1,397平方公尺，北斗遠東戲院本體建築建物使用土地面積為886平方公尺（鐵皮屋簷面積為26平方公尺），此亦經原審會同兩造及彰化縣北斗地政事務所人員現場勘驗及囑託彰化縣北斗地政事務所複丈測量，此有勘驗筆錄、現場略圖、現場照片、彰化縣北斗地政事務所106年9月15日北地二字第1060005012號函及土地複丈成果圖附卷可稽，該古蹟使用土地面積達63.42％，原處分將其餘空地511平方公尺一併公告，作為預留古蹟活化、再利用之規劃空間，以達行為時文化資產保存法第30條所定考量古蹟交通動線出入空間及周邊環境景觀協調性之立法目的，本件北斗遠東戲院僅將單一建物指定及所坐落之單筆土地一併公告，不含周邊相鄰土地，經文化資產審議委員會充分考量古蹟保存之必要性，自無逾越比例原則之情事。再倘建物所坐落土地之面積與基地之面積懸殊，全部土地均列入公告，恐逾越上開考量因素之必要程度而有違比例原則外，應要求分割土地劃分保存之地號，否則即以坐落之土地地號為公告範圍。由於審議當時建物坐落之面積並未分割為單獨地號，所坐落之土地上又已經有系爭被指定之建物，該土地將來就算要申請建築也會受到套繪之限制，故將坐落土地一併公告，對於建物所有人並未增加額外之限制，倘僅以建物投影面積公告，無異任由歷史建築旁可隨意興建阻礙通道，對歷史建物作為古蹟之視覺景觀及文化資產價值，均所有減損，削弱保存意義。從而由文化資產保存法第30條規定可知，公告土地範圍之效果並非禁止原所有人之土地利用，該古蹟所坐落外之其餘土地仍可為通常之使用，僅其利用必須經文化資產審議機制確認，力求與古蹟調和。另依據行為時文化資產保存法第33條規定（105年修正後為第39條），經公告古蹟範圍之土地一併適用容積獎勵措施，得依「古蹟土地容積移轉辦法」申請容積移轉，可視為對土地所有權人之補償措施，立法者已充分考慮人民對公益之特別犧牲與財產權之調和，將土地所有權人之影響程度降至最低。是本件原處分對於古蹟坐落土地公告範圍並無違反比例原則或濫用裁量之情事。（五）行為時文化資產保存法第3條第1款規定之「古蹟」係屬不確定法律概念，屬於高度屬人性及專業性之判斷餘地，而上開古蹟指定基準第1至5項僅為類型化需要所定之標準，古蹟價值並不限此類型化之基準，且該5項基準並不需要全部符合，此見第6項規定「具其他古蹟價值者」即明，只要有具其他古蹟價值之判斷依據並敘明理由，即符合指定古蹟之條件。查北斗遠東戲院為有公股的戲院舊建築，具有重要意義，而北斗亦是歷史古鎮，原有的三級古蹟奠安宮已遭拆除，系爭北斗遠東戲院保存良好，指定北斗遠東戲院為縣定古蹟，是保存臺灣電影文化重要的一部分。是北斗遠東戲院本身即具有古蹟價值，至於將北斗遠東戲院建造前已拆除之「梅亭」及「鵲館」敘明於指定理由，僅係在強調北斗遠東戲院之舊址具有與地方人文發展脈絡之重要意義，益增北斗遠東戲院之歷史性，且不妨礙於將來北斗遠東戲院活化再利用規劃時，將此土地利用之歷史脈絡呈現。況古蹟指定及廢止審查辦法既係依文化資產保存法授權訂定，則為達成文化資產保存法之立法目的，古蹟指定及廢止審查辦法所定之古蹟指定基準，應解為只要具備其中1項或幾項，即具有指定之資格（本院102年度判字第319號判決意旨參照）。本件該地段土地使用之歷史脈絡並非唯一指定之理由，換言之，縱未強調其舊址之地方人文發展關係，亦不會減損北斗遠東戲院之古蹟價值。本件原處分經由文化資產學者專家委員過半數之出席，出席委員三分之二決議，就系爭北斗遠東戲院「歷史文化藝術價值」、「各時代表現地方營造技術流派特色者」、「具稀少性、不易再現者」、「具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者」、「具其他古蹟價值者」等面向充分討論審議並敘明指定之理由及法令依據，被上訴人依據審議委員會之決議而為古蹟指定之公告，並無違誤。上訴人雖提出反對北斗遠東戲院被指定為古蹟連署書一份，反對北斗遠東戲院被指定為古蹟，然古蹟指定之決議，乃審議委員會專業之判斷餘地，不以建物所有權人同意為必要。（六）至於系爭古蹟所坐落之系爭土地得否辦理分割部分，依被上訴人106年10月20日府地測字第1060354803號函復意旨，系爭建物係未辦保存登記之建物，則系爭建物似應先辦理建物保存登記始得申請土地分割。而系爭北斗遠東戲院所坐落系爭土地之位置及範圍，已占有土地面積達63.42％，即為大部分土地，已詳如前述，未坐落之範圍形成一個不規則ㄇ字型之畸零地，有106年9月11日彰化縣北斗地政事務所土地複丈成果圖在卷可參，縱上訴人辦理土地分割，即將系爭土地分割成古蹟坐落土地（即A部分）與ㄇ字型畸零地（即B部分）兩筆土地，依上訴人所主張被上訴人只公告A部分坐落範圍，將形成只有該ㄇ字型畸零地面臨馬路，古蹟（入口面向光復路）即未能臨路，古蹟坐落之A部分土地成為袋地之疑義，此將必阻礙系爭古蹟出入動線，與行為時文化資產保存法第30條規定所規範意旨相違背，而本件現況，古蹟坐落土地公告範圍，既不適合僅公告古蹟投影面積之土地，則被上訴人審議委員會將系爭土地全部公告，以確保古蹟出入動線及完整性，並未逾越必要程度，原處分並無不明確或不特定、有使上訴人無法理解之情事，亦無違行政處分明確性之要求等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）被上訴人率將系爭土地全部公告指定為古蹟，使上訴人所有系爭土地除受修正後文化資產保存法第34條限制外，更受修正後文化資產保存法第32條事前通知方得移轉及其餘相關法令之限制，是系爭土地全部範圍內之建物、工作物及土地等，皆受古蹟指定效果之限制、影響，致上訴人進行營建工程、管理、維護等行為前，皆需經主管機關審核後方得為之，其處分確已違反比例原則，並屬恣意，且已逾越其裁量權。另系爭土地全部納入古蹟指定範圍，亦將原應予拆除之違章建築、小攤位等，上訴人均需依法予以保存、修護，甚至不得拆除，是被上訴人所為之古蹟指定公告，確實存在瑕疵，並已嚴重侵害上訴人之所有權。（二）依照古蹟指定及廢止審查辦法第2條及第6條規定，古蹟之指定除年代久遠此一要件外，尚須符合重要部分仍屬完整之要件。北斗遠東戲院早年已因火災之故，戲院本體業已荒置數十年，原有屋頂衍樑內裝等皆已損毀殆盡，現有外觀樣貌並無任何特別之處，且所謂之「梅亭」「鵲館」僅係許姓家族之私人建築，並無出現任何歷史知名人物，且已不復存在，原址甚至即為現在北斗遠東戲院「現址」，是被上訴人一再援引業已不存在之建物，甚至根本無據之理由，以為本件古蹟指定之理由，自屬無稽。且原處分書第3點提及北斗遠東戲院具備50年代建築樣式典範與特徵云云，然洗石子建築於彰化縣北斗鎮甚為常見，誠無以此點將系爭北斗遠東戲院指定為古蹟之必要，且系爭北斗遠東戲院係於44年底興建至45年3月間完成，如此短時間內究竟有何特殊建築技術流派、工藝需將其指定為古蹟予以保存，亦有待被上訴人進一步具體說明。（三）依被上訴人106年10月20日府地測字第1060354803號函復意旨、建築基地法定空地分割辦法第5條第2項、第7條第1項及土地登記規則第79條第3項、第4項規範意旨可發現，北斗遠東戲院係於實施建築管理前便已興建之建物，故其坐落之系爭土地確屬得援引稅籍證明或政府機關測繪地圖辦理分割之土地，然原判決未予進一步查證，即認定北斗遠東戲院須辦理保存登記後始得辦理分割云云，自屬無據，更明顯違反前揭建築基地法定空地分割辦法及土地登記規則。參照文化部101年8月9日文資局蹟字第10130066891號、102年6月14日文授資局蹟字第10230047942號函釋（下稱文化部函釋）可知，古蹟所坐落之土地確實可以依法辦理分割，若被上訴人於指定北斗遠東戲院為古蹟時，將其指定範圍特定於針對北斗遠東戲院本體，則上訴人可基於所有權人身分，依照土地登記規則將該筆土地逕予分割，則該筆土地上其餘空地、違章建築佔地範圍，皆得由上訴人自由使用，然被上訴人一再辯稱因法定空地、建蔽率、套繪問題，或甚至需完成保存登記始得分割云云，即將上訴人所有系爭「整筆」土地，全部納入古蹟指定範圍，實已違反行政程序法第7條、第9條及古蹟指定及廢止審查辦法第5條之規範，原判決疏未注意此情，率爾作出不利上訴人之認定，自屬判決違背法令等語。
六、本院按：（一）行為時文化資產保存法（即105年7月27日修正公布前）第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」第4條第1項規定：「（第1項）前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會，按於101年5月20日改制為文化部）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。（第2項）前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第9條規定：「（第1項）主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。（第2項）前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服，得依法提請訴願及行政訴訟。」第12條規定：「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」第14條規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。（第2項）古蹟滅失、減損或增加其價值時，應報中央主管機關核准後，始得解除其指定或變更其類別。（第3項）前2項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第4項）建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」第28條規定：「古蹟及其所定著土地所有權移轉前，應事先通知主管機關；其屬私有者，除繼承者外，主管機關有依同樣條件優先購買之權。」第30條規定：「營建工程及其他開發行為，不得破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道；工程或開發行為進行中，發見具古蹟價值之建造物時，應即停止工程或開發行為之進行，並報主管機關處理。」行為時文化資產保存法第14條第3項授權訂定之古蹟指定及廢止審查辦法第2條規定：「（第1項）古蹟之指定，依下列基準為之：一、具歷史、文化、藝術價值。二、重要歷史事件或人物之關係。三、各時代表現地方營造技術流派特色者。四、具稀少性，不易再現者。
五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。六、具其他古蹟價值者。（第2項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」第3條規定：「（第1項）古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。
二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。（第2項）於作成前項第2款指定處分前，得召開公聽會或說明會。」第4條規定：「（第1項）主管機關對審議指定之古蹟，應辦理公告。（第2項）前項公告，應載明下列事項：一、名稱、種類、位置或地址。二、古蹟及其所定著土地之範圍。三、指定理由及其法令依據。四、公告日期及文號。（第3項）第1項公告，應揭示於主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」第5條規定：「（第1項）古蹟指定公告後，應由該主管機關填具古蹟清冊，載明下列事項，附圖片電子檔，函報中央主管機關備查：一、名稱、種類、位置或地址。二、古蹟及所定著土地之範圍。三、指定理由及其法令依據。四、公告日期及文號。五、古蹟及其所定著土地之所有人、使用人或或管理人之基本資料。六、古蹟之創建年代、歷史沿革。七、古蹟之現狀、特徵、使用情形。八、土地使用分區或編訂使用類別、附近景觀及使用狀況。九、其他相關事項。（第2項）前項所定圖說，應繪製於地藉圖上，並標明下列事項：一、古蹟之範圍界線及其使用配置。
二、古蹟所定著土地界線。三、附近街廓名稱與位置。四、圖面之比例尺。」（二）原判決已敘明：本件北斗遠東戲院所使用之系爭土地並未分割，古蹟建物係坐落單一地號之土地上，被上訴人僅將坐落之土地公告，並非將周邊不同地號之土地一併公告。系爭土地之面積為1,397平方公尺，北斗遠東戲院本體建築建物使用土地面積為886平方公尺（鐵皮屋簷面積為26平方公尺），此亦經原審會同兩造及彰化縣北斗地政事務所人員現場勘驗及囑託彰化縣北斗地政事務所複丈測量屬實，該古蹟使用土地面積達63.42％，原處分將其餘空地511平方公尺一併公告，作為預留古蹟活化、再利用之規劃空間，以達行為時文化資產保存法第30條所定考量古蹟交通動線出入空間及周邊環境景觀協調性之立法目的，本件北斗遠東戲院僅將單一建物指定及所坐落之單筆土地一併公告，不含周邊相鄰土地，經文化資產審議委員會充分考量古蹟保存之必要性，自無逾越比例原則之情事。再倘建物所坐落土地之面積與基地之面積懸殊，全部土地均列入公告，恐逾越上開考量因素之必要程度而有違比例原則，應要求分割土地劃分保存之地號外，否則即以坐落之土地地號為公告範圍，被上訴人將建物所坐落土地一併公告並未增加額外之限制，倘僅以建物投影面積公告，無異任由歷史建築旁可隨意興建阻礙通道，對歷史建物作為古蹟之視覺景觀及文化資產價值，均所有減損，削弱保存意義。由行為時文化資產保存法第30條規定可知，公告土地範圍之效果並非禁止原所有人之土地利用，該古蹟所坐落外之其餘土地仍可為通常之使用，僅其利用必須經文化資產審議機制確認，力求與古蹟調和。另依據行為時文化資產保存法第33條、第35條規定，經公告古蹟範圍之土地一併適用容積獎勵措施，得依「古蹟土地容積移轉辦法」申請容積移轉，可視為對土地所有權人之補償措施，立法者已充分考慮人民對公益之特別犧牲與財產權之調和，將土地所有權人之影響程度降至最低。是本件原處分對於古蹟坐落土地公告範圍並無違反比例原則或濫用裁量之情事等語，業已充分考量系爭縣定古蹟之指定並未違反比例原則及裁量不得濫用原則，經核並無違誤。上訴意旨主張被上訴人率將系爭土地全部公告指定為古蹟，使上訴人所有系爭土地除受行為時文化資產保存法第30條限制外，更受行為時文化資產保存法第28條事前通知方得移轉及其餘相關法令之限制，是系爭土地全部範圍內之建物、工作物及土地等，皆受古蹟指定效果之限制、影響，致上訴人進行營建工程、管理、維護等行為前，皆需經主管機關審核後方得為之，其處分確已違反比例原則，並屬恣意，且已逾越其裁量權云云，核屬對於行為時文化資產保存法第28條、第30條規定之誤解，尚無足採。（三）原判決已論明：行為時文化資產保存法第3條第1款規定之「古蹟」係屬不確定法律概念，屬於高度屬人性及專業性之判斷餘地，而古蹟指定基準第1至5項僅為類型化需要所定之標準，古蹟價值並不限此類型化之基準，且該5項基準並不需要全部符合，此觀第6項規定「具其他古蹟價值者」即明，只要有具其他古蹟價值之判斷依據並敘明理由，即符合指定古蹟之條件。查北斗遠東戲院為有公股的戲院舊建築，具有重要意義，而北斗亦是歷史古鎮，原有的三級古蹟奠安宮已遭拆除，北斗遠東戲院保存良好，指定北斗遠東戲院為縣定古蹟，是保存臺灣電影文化重要的一部分，北斗遠東戲院本身即具有古蹟價值，至於將北斗遠東戲院建造前已拆除之「梅亭」及「鵲館」敘明於指定理由，僅係在強調北斗遠東戲院之舊址具有與地方人文發展脈絡之重要意義，益增北斗遠東戲院之歷史性，且不妨礙於將來北斗遠東戲院活化再利用規劃時，將此土地利用之歷史脈絡呈現。為達成文化資產保存法之立法目的，古蹟指定及廢止審查辦法所定之古蹟指定基準，應解為只要具備其中1項或幾項，即具有指定之資格。本件該地段土地使用之歷史脈絡並非唯一指定之理由，換言之，縱未強調其舊址之地方人文發展關係，亦不會減損北斗遠東戲院之古蹟價值。本件原處分經由文化資產學者專家委員過半數之出席，出席委員三分之二決議，就系爭北斗遠東戲院「歷史文化藝術價值」、「各時代表現地方營造技術流派特色者」、「具稀少性、不易再現者」、「具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者」、「具其他古蹟價值者」等面向充分討論審議並敘明指定之理由及法令依據，被上訴人依據審議委員會之決議而為古蹟指定之公告，並無違誤。上訴人雖提出反對北斗遠東戲院被指定為古蹟連署書一份，反對北斗遠東戲院被指定為古蹟。然古蹟指定之決議，乃審議委員會專業之判斷餘地，不以建物所有權人同意為必要等語，原判決業已詳述系爭縣定古蹟之指定係依行為時文化資產保存法第3條第1款、古蹟指定及廢止審查辦法第2條規定，並經被上訴人文化資產審議委員會之專業審議，已充分考量古蹟保存之必要性，經核並無違誤。上訴意旨主張依照古蹟指定及廢止審查辦法第2條及第6條規定，古蹟之指定除年代久遠此一要件外，尚須符合重要部分仍屬完整之要件。北斗遠東戲院早年已因火災之故，戲院本體業已荒置數十年，原有屋頂衍樑內裝等皆已損毀殆盡，現有外觀樣貌並無任何特別之處，且所謂之「梅亭」「鵲館」僅係許姓家族之私人建築，並無出現任何歷史知名人物，且已不復存在，被上訴人一再援引業已不存在之建物，以為本件古蹟指定之理由，自屬無稽云云，核屬對於行為時文化資產保存法第3條第1款、古蹟指定及廢止審查辦法第2條規定之誤解，自無可採。（四）原判決已指明：查北斗遠東戲院所坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地之位置及範圍，已占有土地面積達63.42％（如包括屋簷面積，則為
65.28％），即為大部分土地，未坐落之範圍形成一個不規則ㄇ字型之畸零地，有106年9月11日彰化縣北斗地政事務所土地複丈成果圖在卷可參，縱上訴人辦理土地分割，將系爭土地分割成古蹟坐落土地（即A部分）與ㄇ字型畸零地（即B部分）兩筆土地，依上訴人所主張被上訴人只公告A部分坐落範圍，將形成只有該ㄇ字型畸零地面臨馬路，古蹟（入口面向光復路）即未能臨路，古蹟坐落之A部分土地成為袋地之疑義，此將必阻礙系爭古蹟出入動線，與行為時文化資產保存法第30條規定所規範意旨相違背，而本件現況，古蹟坐落土地公告範圍，既不適合僅公告古蹟投影面積之土地，則被上訴人將系爭土地全部公告為縣定古蹟，以確保古蹟出入動線及完整性，並未逾越必要程度，亦無違行政處分明確性之要求等語，業已具體指明系爭土地不宜分割之理由，經核並無違誤。況本件之癥結在於系爭土地之現況及古蹟坐落系爭土地之位置，無論從古蹟再利用腹地之規劃、交通出入空間、相鄰建築與古蹟之協調性予以整體考量，均不適宜分割，如予以分割將不利古蹟之保存，則縱上訴人得依被上訴人106年10月20日府地測字第1060354803號函檢附土地登記規則第79條第2項、第3項所列文件辦理分割，對於本件縣定古蹟之指定亦不生影響。至於系爭土地上之違章建築，並不在系爭古蹟之指定範圍，上訴人本可自行處理，無須經被上訴人之同意。上訴意旨主張依建築基地法定空地分割辦法第5條第2項、第7條第1項及土地登記規則第79條第3項、第4項規範意旨可發現，北斗遠東戲院係於實施建築管理前便已興建之建物，故其坐落之系爭土地確屬得援引稅籍證明或政府機關測繪地圖辦理分割之土地，然原判決未予進一步查證，即認定北斗遠東戲院須辦理保存登記後始得辦理分割，自屬無據。參照文化部之函釋可知，古蹟所坐落之土地確實可以依法辦理分割，若被上訴人於指定北斗遠東戲院為古蹟時，將其指定範圍特定於針對北斗遠東戲院本體，則上訴人可基於所有權人身分，依照土地登記規則將該筆土地逕予分割，則該筆土地上其餘空地、違章建築佔地範圍，皆得由上訴人自由使用，然被上訴人一再辯稱因法定空地、建蔽率、套繪問題，或甚至需完成保存登記始得分割，即將上訴人所有系爭「整筆」土地全部納入古蹟指定範圍，實已違反行政程序法第7條、第9條及古蹟指定及廢止審查辦法第5條之規範云云，揆之以上說明，核屬無據。（五）綜上所述，上訴人並未提出具有專業學術依據之具體理由，動搖本件專業審查之可信度與正確性。原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，其認事用法，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 9 月 6 日
書記官 伍 榮 陞