最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第533號上 訴 人 國防部政治作戰局代 表 人 聞振國訴訟代理人 陳君漢律師
陳玫瑰律師李昱葳律師被 上訴 人 內政部營建署代 表 人 吳欣修訴訟代理人 謝家健律師上列當事人間公法上財產請求事件，上訴人對於中華民國106年10月12日臺北高等行政法院106年度訴字第266號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人國防部前與訴外人何肇喜於民國86年12月22日就臺北市忠勇、雨後眷村新建工程（下稱系爭工程）簽訂委託設計、監造契約各1份（下稱設計契約、監造契約），訴外人韓興興為連帶保證人。上訴人（前身為國防部總政治作戰部）經行政院核定後於88年8月簽訂「國防部總政治作戰部委託內政部營建署辦理國軍老舊眷村改建臺北市忠勇、雨後眷村新建工程專案管理協議書」（下稱系爭協議書），將系爭工程之專案管理部分委由被上訴人管理；被上訴人於89年8月23日簽訂承攬契約，將系爭工程發包予訴外人慈強營造股份有限公司（下稱慈強公司）。嗣何肇喜於91年1月29日註銷建築師開業登記，另與訴外人黃俊達合夥成立聯成聯合建築師事務所（下稱聯成事務所），該事務所於92年1月8日與國防部簽訂「忠勇雨後新村新建工程委託設計監造契約協議書」（下稱設計監造協議書），約定自91年1月31日起，由其承受上開設計、監造契約之一切權義關係，且由何肇喜、韓興興負連帶保證責任。上訴人則於97年1月1日起承受國防部就設計、監造契約之權利義務。詎慈強公司因系爭工程之試樁失敗，經停工、檢討、重試，仍無法成功，乃於90年12月9日通知被上訴人終止契約，並訴請被上訴人給付工程款及返還履約保證金。被上訴人於91年5月23日再簽訂承攬契約，將系爭工程未完工部分發包予訴外人國記營造股份有限公司（下稱國記公司）。上訴人認系爭工程試樁失敗而停工，實因何肇喜未盡善良管理人之注意義務所致，乃提起民事訴訟，訴請聯成事務所與何肇喜、韓興興連帶賠償上訴人所受損害，並通知被上訴人參加訴訟。案經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）97年度重訴字第604號、臺灣高等法院（下稱高院）100年度重上字第110號判決認定上訴人因停工所受損害共新臺幣（下同）117,032,978元，然參加人（即被上訴人）亦有未盡專業實質審查義務及督導之責，此過失為上訴人受有上開損害或損害擴大之共同原因，被上訴人為上訴人之債務履行輔助人，即視同上訴人之與有過失，斟酌過失程度後，認為上訴人應負擔50％之過失比例，將上訴人之請求超過58,516,489元本息部分予以駁回，並經最高法院以104年度台上字第1423號判決維持確定（下合稱系爭民事案件）。上訴人乃依系爭協議書就上開民事判決酌減之58,516,489元部分，訴請被上訴人賠償，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人委託被上訴人代辦工程管理，在權責劃分約定中，代辦採購僅為其應辦事項之一部分，實質係為上訴人提供營建專案管理之服務，上訴人給付之管理費，係以工程結算金額之固定比例計算，非單純給付辦理該事項期間之行政成本，亦證系爭協議非單純代辦採購或行政上互助。況即使係行政協助，亦不能免除被上訴人負擔管理事務之注意義務。被上訴人亦主張工程管理費係其辦理工程管理業務時所能支用之範圍與項目，並非適用「洽辦機關與代辦機關間關於管理費用之支給標準」；另依「機關洽請代辦工程採購執行要點」第11點規定，亦足認上訴人所給付之專案管理費為服務費，而非工程管理費。依行政程序法第149條規定，本件兩造之權利義務，應準用民法關於委任規定。㈡被上訴人既因上訴人之委任而就系爭工程有實質審查之權限，而慈強公司因系爭工程之基礎工程採基樁設計卻試樁失敗無法繼續施作，被上訴人即應盡善良管理人之注意義務，對於何肇喜提出之變更設計案為實質審查，然其審查時卻未斟酌臺灣省土木技師公會對於何肇喜提出之變更設計所為之保留意見，自難認其已踐行專業之實質審查程序及已善盡其督導何肇喜之職責。㈢上訴人於系爭民事案件所主張受損之金額，為被上訴人所不爭執，且歷經系爭民事案件判決確定，於該案件中上訴人未獲勝訴之58,516,489元部分，即為被上訴人未盡善良管理人之注意義務致與有過失之範圍。被上訴人雖非系爭民事案件之訴訟當事人，惟其已依法參加該訴訟之進行，依民事訴訟法第63條第1項規定，被上訴人不能再就系爭民事案件所為之認定及判決結果為相反主張。㈣上訴人係於系爭民事案件確認被上訴人確有過失，始知悉其於履行委託專案管理契約有疏失存在。兩造均未對高院100年度重上字第110號判決提出上訴，則對於被上訴人有疏失乙節，亦無爭議，故上訴人訴請賠償給付之請求權時效，應自該判決103年9月24日宣判起算，上訴人於106年2月23日提出本件訴訟，自未逾行政程序法第131條所訂5年時效。況上訴人於97年8月27日臺北地院審理時，即已請求該院對被上訴人為訴訟之告知，被上訴人亦於97年11月3日參加訴訟，依民法第129條第2項第4款規定，該告知訴訟與起訴有同一中斷時效之效力，且依民法第137條規定，5年時效於判決確定後重行起算，上訴人提出本件訴訟，自未逾5年時效。㈤系爭工程雖委由何肇喜辦理設計與監造，然其乃基於設計與監造契約而為，並非代上訴人執行系爭協議書之契約義務；與上訴人依系爭協議書將原本屬上訴人依契約應審查或監督何肇喜之契約履行，委由被上訴人監督、管理者不同。上訴人係以被上訴人未盡善良管理人之注意義務，實質審查何肇喜之變更設計案，致上訴人受有損害而請求被上訴人賠償，與何肇喜依約應負擔之損害賠償責任無涉。何肇喜對於上訴人應負之賠償責任，業經法院判決確定，自不許被上訴人再以與有過失法則，脫免其責等語，求為命「被上訴人應給付上訴人58,516,489元暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按周年利率5％計算之利息」之判決。
三、被上訴人則以：㈠本件係政府採購法第40條所定之代辦採購，其性質屬行政程序法第19條之行政機關互助關係，不具私法上委任或公法上契約關係。被上訴人係基於互助關係協助上訴人，基於行政一體性，上訴人並無向被上訴人主張權利之公法上請求權。㈡被上訴人係於88年8月始訂立系爭協議書，就何肇喜於87年４月提出之地質鑽探計畫及鑽探方式並無法為任何審查。且兩造曾於90年7月26日修正專案管理協議之部分條文及權責區分表，刪除被上訴人審查「設計規劃定案」之責，且註明「因本項已由本部核定在委託之前，該署不需再審」，足徵被上訴人並無審查義務。而系爭工程於慈強公司試樁失敗後，即要求建築師檢討查明並評估提出解決辦法，經召開檢討會議後，獲得「依建築師所提之書面報告及其與會人員現場表示試樁做1支即可，並請承包商依據建築師所提供之資料（最新之地質資料）以原設計工法施做試樁…」結論，何肇喜再補提臺灣省土木技師公會結構外審審查通過之佐證資料，表示依原設計之反循環工法施作新增T4試樁可行，並提出專業廠商同豐營造之回覆函表示可以改良式反循環式工法施作，並提出責任檢討報告，稱試樁不合格係鑽探報告中地質構造分析由專業技師負責，並稱原反循環式工法經技師公會審竣，且如變更為全套管工法，價差頗巨，且屬新增項目新增單價需辦理議價，故為考量節省經費，依原工法施作增做T4試樁辦理變更設計，並經上訴人核定在案。兩造簽訂代辦協議書權責區分表之責任，並不能逾越建築師依建築法執行專業業務之權責，有關T4試樁之施作工法認定，建築師未違反契約及建築法等相關規定，且有臺灣省（原判決第13頁第4、5行誤載為臺北市）土木技師公會結構外審簽證可行之佐證，被上訴人已盡相當注意義務，且鑒於無實際不可行之證據，如貿然以新增項目議價方式變更全套管工法增加巨額工程款，亦不符上訴人利益及需求，被上訴人已善盡善良管理人義務，並無與有過失之情形。系爭工程係因何肇喜之設計、監造不當，致慈強公司終止契約而重新發包致產生價差，何肇喜係由國防部委託，且為專業建築師，故該設計及監造之責任，乃何肇喜基於與上訴人委任關係之義務，被上訴人僅輔佐上訴人為其代辦管理之事務，並非受委任為設計、監造之受任人，故該設計、監造之過失，應由何肇喜負全部之責。又被上訴人係基於協助、互助之意思，彙整建築師及臺灣省土木技師專業之意見，經上訴人自行審酌後予以核定，其係以終局核定之實質採購機關之立場而決定委辦工程之事務，故如涉及定作人過失之問題，上訴人自應就此負終局之全部責任。另最高法院104年度台上字第1423號判決，並未論及被上訴人之歸責問題，且被上訴人係以參加人身分參加訴訟，並非民事訴訟之訴訟標的法律關係之當事人，亦非當事人之一造，自不生既判力是否拘束之問題，亦無爭點效適用之餘地。㈢系爭協議書約定之專案管理費，係指辦理工程所需之各項管理費，並非委任事務之服務報酬，被上訴人就系爭協議固有依管理費之約定請求之權利，惟其管理費並非基於委任關係之服務報酬甚明。況被上訴人除於慈強公司承攬時，曾請求國防部總政治作戰局（即上訴人前身）給付專案管理費613,164元但未獲給付外，迄今上訴人並未給付分文管理費。㈣本院102年11月第1次庭長法官聯席會議決議（下稱本院102年決議）係因追繳押標金時，其構成要件事實多緣於廠商一方未經顯現者而言，該決議所闡示之情形與本件顯不相同，自無從援引。系爭民事案件於臺北地院99年12月8日為一審判決時，即已於理由敍明被上訴人與有過失，而予酌減該案被告之賠償責任，斯時上訴人已知悉其可主張之權利並得以請求，縱自該判決送達後起算，上訴人之起訴顯已逾5年之請求權時效。況本院102年決議所指合理可期待之請求權行使時間，並非以該事由經法院判決確定時始得起算。又消滅時效固因告知訴訟而中斷，但依民法第135條之規定，若於訴訟終結後，6個月內不起訴，視為不中斷。被上訴人因受告知而參加之民事案件，有關兩造間部分業於103年9月24日即判決確定，系爭民事案件亦於104年7月30日經最高法院判決而確定，則上訴人至遲應於105年1月30日前提起本件訴訟，其遲至106年2月23日始起訴請求，已逾6個月期間，其時效自應視為不中斷，仍應回溯自97年8月7日告知訴訟時起算。則上訴人之請求權已罹於5年之時效而消滅等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠上訴人係依國防部組織法第6條第1款所成立之次級單位，其業務內容之一為國軍老舊眷村改建、軍眷服務與眷村文化保存政策之規劃、督導及執行，係劃由上訴人內部單位軍眷服務處所掌。上訴人前身國防部總政治作戰部於88年8月與被上訴人訂立系爭協議書，係因工程專業不足而依循政府採購法第40條第1項規定意旨，將前述「國軍老舊眷村改建」職務，洽由被上訴人為之，稽之系爭協議書第17條「乙方（即被上訴人）受委託辦理之事項需遵照政府採購法等相關規定辦理」之約定可明。再徵諸系爭協議書第6條之㈡乙方辦理事項，包括審查規劃設計、工程設計圖說等書件、辦理工程招標、核定承包商施工計畫書、監工、驗收、審查工程估驗計價及建築師酬金、督導承商及建築師申領建造執照等事項，核其內容即屬上訴人履行其辦理眷村改建工程之職責，所應辦理之招商施作工程及相關監督業務。而被上訴人與國防部訂定系爭協議書後，即以業主身分先後與承攬人慈強公司、國記公司訂定系爭工程之承攬契約，足認被上訴人係依政府採購法施行細則第42條第1項第3款及第5款規定，以自己名義為上訴人辦理工程招標事宜。綜合系爭協議書意旨、約定內容及事後執行情形以觀，系爭協議書之目的係將原屬上訴人執行老舊眷村改建之公部門任務，經由合意方式委由被上訴人執行，使被上訴人取得此公法上任務。參之民法第528條規定，上訴人主張系爭協議書屬具有委任性質之行政契約，核屬有據。至行政程序法第19條規定所指之協助，係指機關具有該條第2項事由而不能獨立完成職務時，請求其他機關提供其職權上合法之臨時性、局部性、輔助性的協助。本件上訴人係循政府採購法第40條規定意旨訂立系爭協議書，將屬於其任務之眷村改建工程，委由具有專業能力之被上訴人辦理，自非提供臨時性、局部性、輔助性協助之行政互助可比。㈡上訴人因何肇喜之過失而發生之損害，已於97年4月18日提起損害賠償之民事訴訟，經臺北地院以97年度重訴字第604號受理，並依民事訴訟法第65條規定為訴訟之告知，被上訴人於97年8月29日受訴訟告知而於同年11月3日參加訴訟。則本件請求權時效，依民法第129條第1項第3款及第2項第4款規定，自97年8月29日被上訴人受訴訟告知起中斷進行。惟系爭民事案件之
一、二審判決，均認定被上訴人於該事件中與有過失50％，致上訴人僅獲得半數賠償，且兩造對於該敗訴部分均未上訴而確定（僅何肇喜、聯成事務所就上訴人勝訴部分不服，經最高法院於104年7月30日以104年度台上字第1423號判決駁回）。而上訴人遲至106年2月23日始本於行政契約關係訴請被上訴人賠償，距最高法院104年7月30日為上開判決之日起算，已逾6個月之期間，依民法第135條規定，其時效自此視為不中斷，則本件請求權消滅時效之計算，即應依民法第128條前段規定，自請求權可行使時起算。㈢民法第128條所謂請求權可行使時起算，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，與請求權人主觀上何時知悉其可行使無關。本院102年決議係針對採購案得標廠商發生影響採購公正之行為，往往為廠商所隱護，難期機關可即時行使追繳權，因認追繳押標金之請求權時效應自可合理期待機關得為行使時起算；本件係上訴人本於公法契約所生之請求權，兩造為系爭協議書之訂約雙方，始終經驗履約過程之相關事務，包括試樁失敗後於90年6月27日及7月9日所召開之檢討會；何肇喜建築師事務所90年8月27日（90）忠雨字第018號函復被上訴人北工處表示繼續援用反循環工法為適當；被上訴人以90年8月8日營署北字第411656號函認定「本案經原設計單位重新檢討，並經臺灣省土木技師公會審查通過，應屬可行」等，上訴人均派員出席會議或收受公文副本，是其就被上訴人發生過失之過程均可得知悉，難謂被上訴人有何隱護；況上訴人為國家部門，擁有強大之政府組織及職能，其本於職權盡力探究責任歸屬，並非難事，是本件請求權行使之事務本質與本院決議所指情事顯不相同，有關時效期間之起算應同於一般民事請求權之標準，自請求權之行使於客觀上無法律上之障礙時起算。㈣上訴人請求被上訴人賠償者，分別屬於1.支付停工延宕期間所增之原眷戶房租補助費15,773,031元。2.工程重新發包所增價差100,059,235元。3.依工程結算金額之1.2％給付被上訴人專案管理費所增之1,200,711元。上訴人上開各筆支付時點不同，最早為原眷戶蔣純武等200人領取房租補償費，依國防部91年9月10日祥祉字第9699令說明二記載「補助費將於91年10月1日前逕撥領款人帳戶」，足認該債權成立於91年10月1日；另系爭工程於94年6月1日驗收，足認其他損失至遲也在該日驗收後陸續因支付而發生，則上訴人請求權早已可得行使。縱從寬以上訴人於系爭民事案件為訴訟告知，表現其向被上訴人請求意思之時點為97年8月27日，計算公法上請求權之5年時效期間，於102年8月27日即告屆滿，上訴人於106年2月23日提起本件訴訟時，依行政程序法第131條第1項及第2項規定，其請求權業已消滅。上訴人主張依民法第137條第2項規定，請求權因起訴而中斷之時效，自受確定判決時，重行起算云云，惟此規定係關於債權人向債務人以起訴方式行使請求權之情形，與本件時效中斷事項係上訴人以被上訴人將因其敗訴而有法律上之利害關係為由，將系爭民事案件訴訟告知於被上訴人之情形，尚有不同。上開重行計算請求權時效之規定，於本件尚無適用之餘地，上訴人主張，顯有誤會，難以成立。㈤綜上所述，上訴人起訴距其請求權可得行使時起已逾5年，其損害賠償請求權業已罹於時效而消滅，上訴人依兩造間之行政契約關係準用民法第554條之規定，求為判命被上訴人給付如其聲明，即屬乏據等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠行政程序法第131條固規定公法上請求權時效為5年，然公法與私法本質上有相當之差異，在討論公法上請求權時效時，應思考其與民法上請求權之差異，尤其公法上權利義務關係具有一定之公益性，是其請求權可行使之認定，應解為自可合理期待權利人為請求時起算，方屬合理。上訴人因工程專業程度不足，而依政府採購法第40條第1項規定，將應進行之國軍老舊眷村改建職務，洽由具有專業能力之被上訴人為之，故倘被上訴人未盡其善良管理人注意義務，執行其依約應盡之義務，因其涉及工程專業，若非其他有權機關為明確之認定，自難期待上訴人有能力認知已得向被上訴人請求賠償。㈡上訴人既將系爭工程委由被上訴人進行專案管理，即信任其專業能力，無可能於訴訟中任意指摘被上訴人執行契約有疏失，甚且於民事訴訟程序中，亦認為被上訴人並無疏失，自難期待上訴人已可行使損害賠償請求權。而高院100年度重上字第110號於103年9月23日判決時，仍以被上訴人有疏失為由，認定上訴人應負與有過失之責，而兩造對於上訴人於該判決敗訴之部分，均未提出上訴，此時被上訴人因其疏失造成上訴人之損害，始行確定，方可合理期待上訴人訴請被上訴人賠償損害，故請求公法上財產給付之請求權時效，應自103年9月23日宣判時起算，則上訴人之請求權即未罹於時效。原判決未斟酌兩造於民事案件中之攻防主張，率爾認定上訴人之請求權早已可行使，其適用法規顯有不當等語。
六、本院查：㈠被上訴人之代表人原為許文龍，107年1月16日、3月1日分別
改由王榮進、吳欣修擔任，玆各據彼等擔任新任代表人時具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。
㈡經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：
1.按行政程序法第131條第1項及第2項規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」上述行政程序法第131條僅規定公法上請求權之時效期間及完成之效果，對於其他有關時效起算、中斷、不完成等事項，則付之闕如，故有關此部分事項之爭議判斷，依同法第149條規定，應準用民法相關規定。次按，民法第544條規定：「受任人因處理委任事務有過失，或因逾越權限之行為所生之損害，對於委任人應負賠償之責。」。
2.經查，上訴人於97年1月1日起承受國防部前與何肇喜於86年12月22日就系爭工程簽訂設計契約及監造契約，上訴人於88年8月簽訂系爭協議書，將系爭工程之專案管理部分委由被上訴人管理。被上訴人於89年8月23日將系爭工程發包予慈強公司，然該公司於90年12月9日通知被上訴人終止契約，被上訴人再於91年5月23日將系爭工程未完工部分發包予國記公司。上訴人認系爭工程2次發包所生損失，係因何肇喜未盡善良管理人之注意義務所致，而提起民事訴訟，訴請相關義務人連帶賠償損害，並通知被上訴人參加訴訟。案經臺北地院97年度重訴字第604號、高院100年度重上字第110號審理後，認定上訴人所受損害共117,032,978元，然被上訴人未盡專業實質審查義務及督導之責，與有過失50％，而其為上訴人之債務履行輔助人，視同上訴人與有過失，故將上訴人之請求超過58,516,489元本息部分予以駁回確定等情，為原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。
3.原判決已依系爭協議書簽立之背景事實及內容與法律依據，論明系爭協議書屬委任性質之行政契約，而非被上訴人所稱之臨時性、局部性、輔助性之行政互助關係，與法並無不合。原判決又依民法第128條及第129條等規定，及系爭民事案件之進行情形與被上訴人受告知訴訟及各審為判決之時點，上訴人之公法上請求權之起、迄點與中斷並事後視為不中斷等事由，明確論述其認定上訴人之公法上請求權已罹於時效消滅，及其認定之依據與得心證之理由，亦核無不合。上訴意旨主張其無工程之專業能力，無足期待能及時對被上訴人行使公法上請求權，應以高院為判決時起算請求權時效云云，核屬其主觀歧異之法律見解，自無足採。又因公法及私法請求權本質不同，故一旦時效屆滿後，公法上請求權採權利消滅說，無待債務人之抗辯，權利即告消滅；而私法上請求權採抗辯說，若債務人不為時效抗辯，權利並非當然消滅。然法律既未就有關時效起算、中斷、不完成等事項，於公私法請求權為不同規定，則於雙方有爭議時，法院依相關規定為認定，乃屬法院行使事實認定職權之範疇，上訴意旨主張本件應自高院103年9月23日宣判時起算請求權時效等語，亦非有理。
4.綜上，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
書記官 莊 俊 亨