最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第537號上 訴 人 方温照訴訟代理人 焦文城 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 許雅芬 律師上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國106年8月3日高雄高等行政法院106年度訴字第94號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人黃秀君所有坐落臺南市○市區○○段○○○○○段○0000○號及上訴人所○○○區○○○段（下稱○○○段）0000地號等2筆土地（下稱系爭土地）均屬農牧用地，前均由上訴人分別向被上訴人申請作農業設施「農作產銷設施-農業生產設施-網室-鋼骨造、外披覆透光網-農業生產用」、「農作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆-RC造、菱形網-隔離用」及「農作產銷設施-農業生產設施-網室-鋼鐵造、外披覆透光黑網-農業生產用」、「農作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆-RC造、菱形網-隔離用」之容許使用，用以種植高經濟價值水果芒果、樹葡萄等，經被上訴人分別核發民國102年10月9日府農務字第0000000000號及102年10月21日府農務字第0000000000號農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書）。嗣被上訴人104年8月13日派員赴現場辦理會勘時查知系爭土地之網室（下稱系爭網室）頂蓋為太陽能板而非屬網室材質、網室內僅用塑膠籃種植山蘇，設施構造及作物種類均與核定計畫內容未符，遂限期於104年12月31日前改善，歷經上訴人多次申請展延，經被上訴人同意展延至105年6月30日止。然被上訴人於105年7月28日派員複勘仍認系爭網室未依原核定計畫內容使用，違反依農業發展條例第8條之1第3項授權訂定之行為時申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第33條第1項規定，遂依同條第2項規定，以105年10月11日府農務字第0000000000號及第0000000000號函（下稱原處分）廢止系爭同意書。上訴人均不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠按審查辦法第33條僅規定依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，是人民就其所有之土地使用之權利與自由，縱受農地農用上之限制，但仍有在農用上之自由，如種植種類、何時施作等等。則105年7月28日勘查時，系爭土地雖非如核定計畫內容種植芒果、樹葡萄，惟此僅係上訴人基於市場、技術等考量之經營決定，而認系爭土地以種植山蘇為佳，並未違反上開規定為非農業使用；原處分僅稱上訴人並未依核定計畫內容種植芒果、樹葡萄，未審酌上訴人之農業經營判斷，及上開規定維護農地農業使用之立法目的，逕認上訴人未依計畫內容使用而廢止系爭同意書，應有違誤。且依憲法第23條限制人民之自由權，應為法律保留，惟以目前相關法制或農業設施容許使用之「法律」，並無限制耕作物種類之規定，乃原處分竟以「作物種類與核定計畫內容未符」云云，廢止系爭同意書，於法即有未合。縱有相關法令，亦以有必要性，方可以法律限制。原處分一再僅以「經營計畫」、「核定計畫」來限制人民自由是否合法？其計畫之效力範圍為何？是否有任何變動均屬違反經營計畫？如改種作物或暫時休耕，依主管機關見解均屬違反經營計畫而需廢止許可，實難信服。申言之，人民依農業專業經營判斷，選擇種植與經營計畫不同之作物，其並未變更原農業設施結構，亦未侵害維護農業經營之行政目的，實不應認定為與核定經營計畫內容不符，而需廢止容許使用之情形，原處分逕予廢止系爭同意書，顯有不當侵害人民憲法上自由權、工作權之情事。㈡系爭同意書內容均記載：「設施用途：農業生產用」等情，可知該同意書僅限制系爭土地及設施需做農業生產用，並無限制上訴人需栽種特定之作物，則105年7月28日系爭土地會勘紀錄稱上訴人栽種山蘇與核定計畫內容不符云云，已有違誤。實則上訴人係考量市場、技術等因素而於系爭土地種植山蘇，而山蘇以遮光栽培為必需、80%遮光栽培生育最佳，上訴人以太陽能板為頂蓋，且未阻隔其餘方位之光線，有益於山蘇之生長，實為配合系爭土地農業經營，有助於審查辦法推展維護農業經營之立法目的，原處分認設置太陽能板遮光、種植山蘇即與系爭同意書農業計畫不符，而廢止系爭同意書，顯係不當限制人民憲法上工作權、財產權及種植作物之自由，原處分及訴願決定實有違法，應予撤銷。原處分雖另稱系爭網室內擺放山蘇，似係表達上訴人有臨時擺放，而非持續種植山蘇之嫌。然上訴人確有於系爭土地持續種植山蘇之實，除以盆栽種植，亦有於土壤中種植，然土壤種植排水不易，而以盆栽種植之山蘇生長情形較佳，故原處分泛稱網室內僅擺放山蘇等語，顯與事實不符，上開會勘紀錄稱網室內擺放菜籃盛裝之山蘇，非慣行栽培方式云云，係置上訴人分別以土壤及盆栽二種方式種植於不論，僅記載盆栽部分，已有偏頗，更無視以盆栽方式種植生長較佳之實情，故原處分之根據顯無理由，並無可採。再者，上訴人係於網室搭建完成後，於其上附屬設置綠能設施，並未改變原搭建網室之建材及設置架構，且上訴人搭建之網室已依審查辦法合法取得系爭同意書，又於該農業設施附屬設置綠能設施，依審查辦法第28條免提出申請，則上開會勘紀錄稱該網室建造材質與審查辦法不符，顯有誤會，應係認系爭網室上另搭蓋太陽能板，原處分以上訴人依法所設之「附屬」綠能設施，認已變更原網室之結構，而有違反法令規定之情事，亦顯有不當。而依系爭土地之農業設施使用計畫書第2頁內容：「六、設施建造方式：鋼鐵結構及遮光黑網，鐵絲網圍牆」，可見上訴人於網室頂蓋上另搭蓋太陽能板，與遮光黑網同具遮光效果，系爭網室並未變更，應無上開會勘紀錄所稱違反系爭同意書核定內容之情事。又行為時審查辦法第13條第2項附表1所定網室申請基準或條件規定：「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」依文義解釋，網室應以「可透光之塑膠布」或「遮陰網」搭建，亦即遮陰網非以透光為要件，故上訴人於系爭網室上方另搭建太陽能板，並無違反上開網室之規定，上開會勘紀錄指稱上訴人有違審查辦法規定，及原處分遽認網室頂蓋不得設置太陽能板，顯有不當擴張解釋，侵害人民受憲法所保障自由之情形。㈢106年6月28日修正後審查辦法第13條附表1農作產銷設施「網室」係以「一、有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」等情，可知新法係增加舊法所無之限制而修法，則依修正前規定，網室應准予附屬設置綠能設施，應無疑問，上訴人於審查辦法修正前取得系爭同意書，並附屬設置綠能設施，經行政院經濟部能源局（下稱能源局）同意備案，自無違反修正前審查辦法有關網室之規範，原處分顯有違誤，應予撤銷。依行為時審查辦法第27條、第28條及第29條規定體系可知，行為時審查辦法第27條第2項係規範於農業用地「獨立」設置之綠能設施，此種綠能設施除第30條規定之情形外，依同辦法第29條規定，應與農業經營使用相結合；反觀審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依第4條規定提出申請，亦與第29條規定之規範對象不同，故附屬綠能設施自不受第29條「應與農業經營使用相結合」之限制。上訴人取得系爭同意書後，「附屬」設置綠能設施，依上開說明免提出申請，自無違反行為時審查辦法之情事。又被上訴人所引本院105年度裁字第1323號裁定，僅係單一個案，係屬另為增建貨櫃屋之違規情形，且非附屬綠能設施，已影響農地農用之行政目的，核與本件上訴人僅於系爭網室上方附屬設置綠能設施，而網室仍維持農業使用之情形有間。㈣上訴人係於102年依審查辦法取得系爭同意書，另經能源局核發同意於系爭土地設置太陽能光電發電設備之處分且迄未廢止，上訴人始與台灣電力股份有限公司簽訂太陽光電發電系統電能購售契約，並投入逾新臺幣6,590,800元裝設太陽能發電系統，上訴人皆屬合法使用系爭土地，實不得因其後搭建依法免提出申請之附屬綠能設施，而謂上訴人未合法使用系爭土地而有違法情形，原處分之認定侵害人民對合法取得系爭同意書之信賴，且未考量上訴人之信賴利益，遽以原處分廢止上訴人依法取得之系爭同意書，顯違行政程序法第8條信賴保護原則。蓋上訴人係響應政府發展綠能之政策，而投注大筆金錢建設，先後取得容許使用同意書、雜項建照之許可，則整體視之亦獲政府核准，豈能事後割裂，以市政府未准而予撤銷。且上訴人家庭之收入主要即倚賴系爭土地之山蘇種植、太陽能發電之收入，原處分及訴願決定將使上訴人上開大量資金之支出付之一炬，亦將對上訴人家庭之收入產生重大之影響，上訴人亦願配合申請變更經營計畫內容僅未獲准許，原處分機關及受理訴願機關未察即遽以原處分廢止系爭同意書，顯非對人民權益侵害最小之手段，違反行政程序法第7條所揭之比例原則等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠參照本院105年度裁字第1323號裁定，足徵農業設施之興建目的係「為順利遂行農業活動、確保收成」，於此目的下，農業用地作農業設施容許使用同意書方有核發之必要及可能。而若實際施作之工作物結構或使用方式，自始或事後不符合原本之容許條件時，原核發之容許使用同意書則將遭廢止。否則，該容許使用同意書可能遭私人利用，淪為用以變更土地農用現狀之工具，而失其控管之功能。就此高雄高等行政法院105年度訴字第532號判決及臺中高等行政法院105年度訴字第444號判決意旨亦認，於「農業設施屋頂附屬設置太陽能板，而未能輔助農業生產、使農業設施依經營計畫使用之情形」下，將生名實不符、喧賓奪主之失，不符農業設施「為順利遂行、確保收成」之興建目的，堪認違規。㈡農業用地作農業設施使用之申請人須依據申請容許使用時所擬定之經營計畫書為使用，主管機關實須就作物種類為監督，從而上訴人未依申請系爭同意書時檢附之經營計畫使用土地，被上訴人本得按審查辦法第33條第2項作成原處分。行為時審查辦法第33條第1項顯非僅規定農業設施不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，且更應依原核定之計畫內容使用。同條第2項規定，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可。按行政院農業委員會（下稱農委會）95年7月7日農企字第0950136679號函釋，所謂「未依計畫內容使用」即指未依申請容許使用時所擬定之經營計畫書各款內容使用而言。再按農委會95年7月13日農企字第0000000000號函、101年8月28日農企字第0000000000號函、104年8月25日農企字第0000000000號函及農企字第0000000000號函，顯見申請系爭同意書時檢附之經營計畫，洵屬主管機關判斷農業用地是否得作農業設施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否確實符合原核定計畫內容使用之判斷標準，況上訴人所提經營計畫中所載栽種作物之產量，本屬判斷是否有合理農業經營事實之重要基準。故作物種類顯屬經營計畫內之重要事項，亦屬直轄市主管機關需審查之經營計畫變更內容。從而系爭網室依核定計畫內容係種植芒果、樹葡萄，然會勘時其作物為山蘇，顯與原核定計畫內容未符，此節亦經上訴人於行政訴訟起訴暨停止執行聲請狀自承「臺南市政府農業局於105年7月28日現場勘查時，系爭土地雖非如核定計畫內容種植芒果、樹葡萄……」，且系爭同意書及經營計畫核定之網室構造種類分別為鋼骨造、外披覆透光網及鋼鐵造、外披覆透光黑網，然被上訴人105年7月28日現場勘查，系爭網室頂蓋為太陽能板，顯非前開同意書及計畫內容核定之構造種類，可證其未依核定計畫內容使用，故被上訴人依行為時審查辦法第33條第2項廢止系爭同意書，自屬有據。㈢按農委會農糧署（下稱農糧署）103年12月24日農糧企字第0000000000號函、104年10月05日農糧企字第0000000000號書函，洵徵依網室之特性，四周及頂部仍應以具一定透光性之材質披覆搭建，並主供農業直接生產及經營使用。故為維持網室之功能，本無可能於網室頂部搭建或額外增設太陽能板屋頂，否則將失其效用。是以，上訴人雖陳稱於系爭網室另搭蓋太陽能板，與遮光黑網同具遮光效果，網室部分並未變更云云，惟由105年7月28日複勘照片可知「系爭網室因額外加裝太陽能板屋頂，致頂部完全不透光，而有違網室四面頂部均應透光之特性」等情，一般農用材料之遮光黑網，通常仍具有一定之透光性，並非全不能透光，上訴人於系爭土地之經營計畫亦載明設施建造方式含「遮光黑網」、「透光網」，均屬具透光性者，始獲被上訴人同意，且唯使用「得用於微調光源之可透光遮光黑網、透光網」，方符上訴人系爭土地經營計畫書所載「生產高經濟價值水果」之農用需求。然據上開複勘照片與上訴人自行拍攝之照片以觀，顯徵系爭網室頂部完全不透光之太陽能板，與四周採用之遮光黑網顯具透光性之遮光效果不同，自不能等同視之。上訴人既係於系爭網室頂部另行搭設太陽能板屋頂，顯與網室之特性不符。次按農委會99年11月24日農企字第0000000000號函及100年3月22日農企字第0000000000號函，本件上訴人申請容許使用係於102年8月30日前辦理，當時審查辦法尚未增訂第8章綠能設施。故上訴人就附屬綠能設施之設置，仍應適用申請時（即102年10月9日修正前）之規定，應經主管機關同意辦理容許使用，其理昭然。復按農委會104年2月12日農企字第0000000000號通函，「農業設施屋頂附屬設置太陽能板」應以「確實結合農業經營使用」為設置前提，無論係於審查辦法102年10月9日修正前後，均須經行政審查。又農委會105年12月22日農企字第0000000000A號公告及附件「修正草案總說明及對照表」已將主管機關自修法前、後一貫之行政審認流程明文化，足徵審查辦法之綠能設施專章亟需檢討修正，始得明確重申該辦法第27條第2項之綠能設施需結合農業經營之規範，以落實農地農用原則。該草案亦就審查辦法第13條附表1農作產銷設施分類別規定作成修正，其中許可使用細目「網室」部分，在修正規定-申請基準或條件記載「二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」說明欄則載明「二、修正『網室』申請基準或條件，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、且多以錏管為支架結構，鑒其材料、結構特性並考量作物需光照、無附屬設置綠能設施之可行性，爰於許可使用細目『網室』申請基準或條件，增訂不得附屬設置綠能設施，俾符實際。」洵徵行政審認流程為必要，且依網室之使用特性，實無法結合農業經營而附屬綠能設施。綜上，上訴人就系爭網室之頂部改建，顯不符網室之使用性質，已逾越系爭同意書之核定內容。且依行政實務，於網室頂部裝設太陽能板本須經主管機關同意，或變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，供主管機關審認。本件系爭網室因額外加裝太陽能板屋頂，致頂部完全不透光，則顯已不符申請行為時審查辦法第13條第2項附表1所載之網室「申請基準或條件」。而按農委會預告修正申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法之內容，益徵行政審認流程洵屬必要；且依網室之使用特性，實無法「結合農業經營」而附屬綠能設施。由是以觀，上訴人於系爭網室頂部設置太陽能板顯悖於現行審查辦法第27條第2項之「綠能設施需結合農業經營」之要求，亦不符其經營計畫所載「生產高經濟價值水果」之產業需求。則系爭網室之屋頂綠能設施既未經行政審認，顯屬未依系爭同意書核定內容使用，被上訴人自得按行為時審查辦法第33條第2項作成原處分。㈣審查辦法雖於102年增訂第8章綠能設施，然應係為使經農委會公告之不利耕作地區農地、有地層下陷疑慮而不適合再耕作之「黃金廊道」區域農地、經行政院環境保護署公告之受汙染農地等，能受有效利用、重獲新生。至於本適於耕作之農地，於設置綠能設施時，則須使該綠能設施確實結合農業經營，且該綠能設施未影響動植物生長。而就「結合農業經營」之事實有無，本須仰賴主管機關勤加稽查，否則，則易生「假種田，真種電」、「申請設置農業設施之名，而行變更土地農用現狀之實」以牟取暴利之亂象。再者，被上訴人廢止系爭同意書係廢止上訴人於系爭土地上原經申請核准之農業設施容許使用許可，即該農業設施不再為合法使用，而非禁止上訴人於農業用地繼續作農業使用，獲取收益，且被上訴人於104年10月7日函請上訴人依核定計畫改善，至105年10月11日始廢止系爭同意書，期間已達1年以上，已充分給予上訴人限期改善之空間，符合行政程序法所定行政行為之原則。㈤另由國內新聞報導及研究文獻可知，太陽能板之製造原料中含有矽、鋁、鋅、銀、銅、鉛等重金屬成分，廢棄時如未妥善處理，亦將造成農地嚴重之環境污染等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠農地乃蘊養萬物，孕育生命之根基，為極珍貴資源，需要永續維護，而農地農用即為維繫農地及農業永續經營之命脈，故農業發展條例就農地之管制，不論農地使用、農地上之農舍、設備等設置，無一不是秉持農業使用及與農業經營不可分離為中心價值。主管機關據此訂定審查辦法，其對於農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序、其他應遵行事項不得作其他非農業使用所為相關規定，核均與農業發展條例所欲達成之農地農用及永續經營之意旨無違，自得適用。㈡上訴人於102年8月30日擬具設置「農作產銷設施-網室」生產高經濟水果芒果、樹葡萄之農業設施使用計畫書向被上訴人提出農業設施容許使用之申請，經被上訴人分別於102年10月9日及同年10月21日核發系爭同意書，同意上訴人於系爭土地設置農業設施「農作產銷設施-網室」生產其計畫之農作物，依被上訴人102年10月9日府農務字第0000000000號函及102年10月21日府農務字第0000000000號函說明二暨檢送之系爭同意書附註一載明「請依核定計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠及其他非農業使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可，並依法處理」等語。故被上訴人核發系爭同意書時已同時結合上訴人應依核定內容使用，不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之作為及不作為義務，並以之作為核准發給系爭同意書之前提要件，在申請人違反此作為或不作為義務時，被上訴人得廢止該授益處分，此授益處分應認為附負擔之行政處分，是以上訴人即有履行該負擔之義務。被上訴人104年8月13日派員赴現場勘查，系爭網室頂蓋為太陽能板而非屬網室材質、網室內僅用塑膠籃種植山蘇，設施構造及作物種類均與核定計畫內容未符，遂限期於104年12月31日前改善，歷經上訴人多次申請展延，經被上訴人同意展延至105年6月30日止。嗣被上訴人於105年7月28日派員複勘，系爭網室仍以太陽能板為頂蓋，且網室內擺放菜籃盛裝之山蘇，上訴人就該稽查現況亦未異議具結簽名。是系爭網室頂蓋均為不透光之太陽能板，顯與審查辦法就網室申請基準或條件，係指「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之要求不合。又上訴人擬具之農業設施使用計畫書於「六、設施建造方式」亦分別載明「鋼鐵結構及遮光黑網，鐵絲網圍牆」及「網室：鋼骨造、外批覆透光網、圍牆：RC+菱形網」，而不論遮光黑網或透光網，均以維持可讓陽光穿透滋養土地及作物為必要，然而本件現場設施僅以支撐架架設完全不透光之太陽能板屋頂，該設施既非使用可透光之塑膠布或遮陰網，亦非遮光黑網，尤其太陽能板不堪使用廢棄後相關模組重金屬對農地污染之衝擊，需要高度專業審慎處理，非一般農業設施黑網材質一般廢棄物可比，故此太陽能板發電屋頂，顯已超過系爭同意書核定容許使用農業設施之負載，不可能是系爭同意書允許之設施甚明，則上訴人悖於被上訴人核定之經營計畫，非常明確。又上訴人所提農業設施使用計畫書於「三、生產計畫」載明其申請容許使用係為「生產高經濟價值水果，芒果、樹葡萄等…3.繁殖：以扦接、嫁接或播種子。……5.年產量：約1.5公噸，並嘗試栽培其他水果……。6.產銷方式：成熟水果直接到零售市場銷售。…」等情，然觀諸105年7月28日之現場勘查照片，僅見屋頂下放置塑膠籃山蘇盆栽，未見芒果、樹葡萄等高經濟價值作物。則上訴人主張其家庭收入係倚靠改種山蘇收入云云，即難憑採。上訴人利用改變設施移作太陽能發電之售電收入才是其利益所在，方為事實。則上訴人利用設施之支撐架去架設太陽能屋頂發電設備，而未履行其取得系爭同意書所附之負擔，即被上訴人發給系爭同意書之前提係以上訴人履行依核定計畫設置並維持「供農業直接生產及經營之設施-農作產銷設施-網室」型態經營農業之負擔，可以認定。㈢102年10月9日修正發布之審查辦法（下稱102年審查辦法）始修正第3條增訂第7款綠能設施為農業設施之一種，102年審查辦法並增修第27條、第28條、第29條、第30條及104年8月12日修正審查辦法（下稱104年審查辦法）第30條規定，基上體系，再對照102年審查辦法第3條雖在原有「農作產銷設施」等外，新增「自然保育設施」及「綠能設施」，並於第2章至第8章具體化上開農業設施應遵行之規定。惟「綠能設施」既為農業設施之一，解釋上該「綠能設施」即應供農業經營而與農業經營不可分離，若非如此，縱名為「綠能設施」，即非審查辦法所允許之「農業設施」。此觀審查辦法於農業設施概念下之第8章「綠能設施」設有4個條文（第27-30條），規定除因不利於耕作或進入污染控制或整治階段等屬於「經濟部公告之嚴重地層下陷地區」「土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區」這些帶有應該休養生息或避免農耕污染等特殊目的之農地，特別規定可免與農業經營相結合而不用提出農業經營計畫書外（審查辦法第27條第2項第2款、第3款、第30條），其餘「綠能設施」不論是：⒈設置於農業用地（審查辦法第27條第2項第1款）；⒉「附屬設置於其他各類農業設施」（審查辦法第28條）；⒊「非附屬設置於農業設施」（審查辦法第29條），均以結合農業經營為必要，其目的即在於維繫其「農業設施」及其農用之本質。故所謂「綠能設施」結合農業經營，並非將二個完全無關的設施共同設置在同一農地上即可。換言之，雖名為「綠能設施」，但如僅是借助並綁定農地或其他種類農業設施之硬體，去架設分離於農業經營外而實質在於成就別一綠能產業，實已改變農業設施之本質，並非農業發展條例及審查辦法允許之農業設施甚明。審查辦法遵守農業發展條例農業用地農業使用之宗旨，規定「綠能設施」亦屬「農業設施」並以結合農業經營為必要，其規範邏輯明確，無讓人誤解之虞，除非濫用，不致產生農業、綠能設施皆合法，加起來卻違法之問題。因此，審查辦法第28條後段雖謂「該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請」，但對照同條前段「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施」之文義及審查辦法之附表內容，足見得附屬設置綠能設施之農業設施，為審查辦法第3條其他款「農業設施」，並各該設施縱然附屬設置「綠能設施」亦不得反客為主，改變原有農業設施之功能與性質。是以，審查辦法第28條所稱免依第4條規定提出申請之原因，在於因該「綠能設施」既是附屬設置於前揭農作產銷設施等「農業設施」而供各該農業設施經營農業使用，而各該「農業設施」已事先依第4條規定提出申請，則附屬設置於各該「農業設施」之「綠能設施」既僅為農業設施之配角，並未使該農業設施悖於原核定計畫內容，為簡政便民，從而無須重覆提出申請及加以審核。但如超出「附屬」角色而成為獨立之「綠能設施」，則其使用方式及必要性將使該農業設施與原核定計畫內容不符，則仍應擬具經營計畫，依其有無結合農業經營相結合，各自適用審查辦法第27條第1項第1款、第29條及第30條規定，接受主管機關審查，以確保農業發展條例揭示之農地農用原則，避免綠能設施之搭建影響土壤地力之環境永續。又網室農業設施在106年6月28日修正發布之審查辦法（下稱106年審查辦法）修正前，並未禁止附屬設置綠能設施，並無疑義，但僅限於「附屬設置」其他農業設施而有農業生產之事實，非謂可藉「附屬」之名設置代替原有設施之綠能設施。是106年審查辦法第13條附表一對於「農作產銷設施-網室」部分，載明「本細目設施不得附屬設置綠能設施」僅在重申該辦法對於結合農業經營而設置於農業用地或農業設施之綠能設施，始終採取應促進農業用地遂行農業生產之一貫立場，惟為解決外界之曲解，一再濫用網室設置綠能設施致失網室透光功能，故而斷然防堵，禁止網室附屬設置綠能設施，非謂在明文禁止前，即代表網室可以裝設太陽能發電設備屋頂。㈣再者，上訴人取得系爭同意書後，係洽能源公司利用網室之支撐架去架設太陽能板發電系統，並由能源公司代辦將該太陽能發電之電力出售給台灣電力股份有限公司南區營業處等事宜，能源公司上開太陽能架設及售電工程於103年12月12日請款確認完成任務，足認上訴人架設太陽能板之用途在於售電，此亦為上訴人所是認。則上訴人設置系爭太陽能屋頂發電系統為具有特定功能之獨立設備，非原核定應透光之網室農業設施甚明，上訴人一再主張其為網室農業設施之附屬設置，並無可採。至於上訴人於原審審理時雖提出照片主張其有舖蓋黑網種植山蘇，且並非只有室內盆栽，亦有直接種於土壤等語。惟上訴人是在太陽能屋頂上舖設黑網垂墜如簾，此種懸掛黑網方式祇是徒具形式，未改其太陽能屋頂設置，仍不符合系爭同意書核定之農業設施，況如前述，上訴人設置之太陽能板屋頂已是獨立之發電設備，原有農業設施已遭變質，其並非附屬設置於農業設施之綠能設施，故縱上訴人有於室內種植山蘇盆栽或於土壤種植，均不能改變上訴人已將獲准設置之設施移作他用，而未履行系爭同意書所附上訴人應維持原來容許條件之事實，自無從作為有利上訴人之認定，上訴人上開主張，亦無可取。上訴人未履行系爭同意書所課予應依核定容許使用內容使用農業設施，不得移作他用之負擔，且所生系爭同意書廢止之原因事實仍處於持續發生之狀態，則被上訴人認上訴人未依核定計畫內容使用，以原處分廢止系爭同意書之核定，並無違誤。㈤本件上訴人申請農業用地作農業設施之內容，本即為網室，生產計畫為芒果、樹葡萄栽種，並經被上訴人依其申請，核發系爭同意書容許上訴人於系爭土地設置「網室-有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之農業生產設施在案。則上訴人無須設置太陽能屋頂發電設備，早可依其申請及獲核定之經營計畫設置符合規定之網室農業設施，種植農作。故被上訴人核發系爭同意書，內容明確，並無使上訴人產生可以使用太陽能板屋頂取代原應為透光網室設施之期望。至於能源局乃受經濟部委任處理有關再生能源設備之認定、查驗、完工證明、廢止及其他相關業務，並僅依據上訴人太陽能板設置是否符合「再生能源發電設備設置管理辦法」之規定，況能源局102年12月24日能技字第00000000000號函給予上訴人申請再生能源發電設備同意備案已載明：「……四、本案注意事項……（三）本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，本局依本辦法（註：再生能源發電設備設置管理辦法）第12條規定辦理。……（六）本案申請同意備案資料如有本辦法第12條規定之情事者，本局得撤銷或廢止本同意備案。」另於103年5月7日能技字第00000000000號函就○○段0000地號土地上訴人申請再生能源發電設備同意備案之函文注意事項亦有「……（五）本案申請同意備案資料如有本辦法第12條規定之情事者，本局得撤銷或廢止本同意備案。……」之記載，復以105年12月19日能技字第10000000000號函致上訴人：「……六、有關本局旨揭認定文件廢止事宜，本局說明如下：……（二）故本案再生能源發電設備設置情形仍有違反其他法令之情況，本局得依本辦法第12條第2項第1款規定廢止上開再生能源發電設備認定文件……」等語。是能源局之同意備案函文已告知上訴人應注意農業設施之合法性，不致使上訴人產生其於原獲核准之農業設施搭蓋太陽能板為合法可行之信賴，再者上訴人尤應注意履行系爭同意書所賦予應維持依核定計畫內容使用及設置農業設施，不得移作非農業使用之負擔，上訴人卻不履行，反而逆向利用原設施設置售電專用之太陽能發電設備，而與農業經營無涉，上訴人實無值得保護之信賴。㈥被上訴人核發系爭同意書已明確敘明「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理」等語，已告知上訴人應履行之負擔。然上訴人卻未履行，擅自變更原獲核准設置之農業設施，且自104年8月13日被上訴人派員勘查現場後，履次通知上訴人改善並一再給予上訴人展延改善期限，迨至被上訴人於105年7月28日派員複勘，系爭太陽能板屋頂發電設施依然存在，未見原容許使用之農業設施（網室），該太陽能板設施既有其他用途而與農業經營無涉，當無法容任此種情形繼續存在，則被上訴人在命上訴人改善無著之情形下，認為如不廢止系爭同意書，將影響土壤地力之永續，實無法保護系爭土地之農用本質，核已權衡輕重，採取適當處分，並無濫用裁量權亦無違比例原則等語。
五、上訴意旨略謂：㈠由農業發展條例第1條規定可知，農業發展條例所欲達成之農業發展目的，非僅要求農地農用，而係追求農地之合理利用，並增進農民所得，提高農民生活水準，自非一味僵硬地以「農地農用」來限制農地之使用方式，而忽略增進農民所得及福利、提高農民生活水準之目的，故若農地之利用無礙農業之經營，能以合理利用之方式，達到增進農民所得、提高農民生活水準之目的，核與上開條文所揭示農業發展條例之立法精神並無任何牴觸，原判決未查上情，不當解釋農業發展條例第1條之涵義，預設立場以「農地農用」限縮農業發展條例之立法目的，並據以解釋審查辦法第28條認為所屬設置綠能設施，亦應受第27條、第29條之限制。其所為之認定，已有判決適用法令不當之違法。㈡依立法院第8屆第4會期第14次會議議案關係文書內容可知，審查辦法新增第28條規定之立法意旨，乃肯認實務上綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建之現行作法，由上開文字使用「現行作法」、「實務上」等語，而列於「修改說明欄」可見新增該條文係同意於農業設施上搭蓋太陽能板，且定義為「附屬綠能設施」，其法律效果為免依本辦法提出申請，而係依再生能源發展條例處理，條文及說明之文字明確，實不容為司法單位自行臆測而任意補充，此種「解釋方法」已違反說明欄所述依據行政單位已適用之作法及為此新增條文之意旨。本件上訴人以太陽能板綠能設施附屬設置於網室之屋頂即係合於上開說明之情形，故上訴人並無違反審查辦法之規定甚明。退步言之，審查辦法第28條為102年10月9日新增之條文，附表1則為舊法，依後法優先於前法，如認審查辦法第28條規定與附表1有發生牴觸之情形，亦應優先適用新法即審查辦法第28條規定，則上訴人於網室上方搭建太陽能板，應為現行實務肯認之作法並經審查辦法第28條規定明確規範，原判決逕以附表1內容稱上訴人於系爭網室上方架設太陽能板有違反審查辦法規定云云，自有違誤。又依○○○段0000地號土地農業設施使用計畫書第2頁內容：「六、設施建造方式：鋼鐵結構及遮光黑網，鐵絲網圍牆」，而經被上訴人核准等情，可見上訴人於網室頂蓋上另搭蓋太陽能板，與遮光黑網同具遮光效果，網室部分並未變更；而依○○段0000地號土地農業設施使用計畫書第2頁內容：「六、設施建造方式：網室鋼骨造，外披覆透光網」，而經被上訴人核准等情，可見上訴人以透光網為網室頂蓋（透光網可調整其透光程度，亦具遮光效果），其上另搭蓋太陽能板，網室部分並無變更，應無違反系爭同意書核定內容之情事。審查辦法第13條第2項附表1所定網室申請基準或條件規定：「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」則依文義解釋，網室應以「可透光之塑膠布」或「遮陰網」搭建，亦即遮陰網非以透光為要件，故本件上訴人於網室上方另搭建太陽能板，並無違反上開網室之規定（詳參上訴人原審106年7月13日所提行政訴訟辯論意旨狀）。另太陽能板為「附屬」綠能設施，可減少其他發電方式造成之汙染，無礙於農地永續之利用，至於太陽能板廢棄後之處置，應為嗣後如何妥善清運之問題，已另有相關環保法令之規範，實與太陽能板架設之合法與否無涉，原判決遽以太陽能板不堪使用後之廢棄處置，認定太陽能板之架設是否適法，且不當預設上訴人嗣後將造成重金屬對農地之汙染，顯有違誤。綜上，原判決未查審查辦法第28條為新增條文之說明，係肯認實務上綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建之現行作法之立法背景而新增此一條文，卻係以「可見（106年）修正前，網室可附屬設置綠能設施等語均屬於對於法令之誤解，而不可採」即拒絕適用或適用不當之結論，有判決適用審查辦法第28條不當之違法。且未於判決理由闡釋上開上訴人於原審提出之主張有何不可採之理由及論述，又不當以太陽能板廢棄之嗣後處置，認定太陽能板之架設合法性，而逕認上訴人於系爭網室上方搭建太陽能板違反審查辦法及系爭同意書云云，亦有判決不備理由之違誤。㈢農業發展條例第8條之1第3項立法意旨以觀，農委會訂定之審查辦法，不應規範農作物種類、生產量、種植時程、種植量等事項，否則即有逾越母法之虞，且審查辦法除規範農業設施興建種類、興建面積與高度外，對農作物種類等事項並未規範任何裁量基準，地方農業主管機關審查人民提出之經營計畫時，僅依審查辦法核定載有「興建之種類、興建面積與高度」之容許使用同意書，並非核定人民之經營計畫書，是以審查辦法第33條所稱「原核定經營計畫內容」，應指「容許使用同意書」而言，先予敘明。審查辦法第33條僅規定依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，則被上訴人所屬農業局於105年7月28日現場勘查時，系爭土地雖非如核定計畫內容種植芒果、樹葡萄，惟此僅係上訴人基於市場、技術等考量之經營決定，而認系爭土地以種植山蘇為佳，並未違反上開規定為非農業使用；原處分僅稱上訴人並未依核定計畫內容種植芒果、樹葡萄，未審酌上訴人之農業經營判斷，及上開規定維護農地農業使用之立法目的，逕認上訴人未依計畫內容使用而廢止系爭同意書，應有違誤。換言之，不論種植芒果、樹葡萄，抑或種植山蘇，均屬維持農地農用，並無變更計畫之情形，且依憲法第23條限制人民之自由權，應為法律保留，惟以目前相關法制或農業設施容許使用之「法律」，並無限制耕作物種類之規定，乃被上訴人竟以「作物種類與核定計畫內容未符」云云，廢止系爭同意書，原處分自非適法（詳參上訴人原審106年7月13日所提行政訴訟辯論意旨狀）。退萬步言，以事理、常識而論，臺灣係自由經濟市場，而作物之種類或因市場改變而價值變低，農民自需變更種植，乃屬當然，如認容許使用同意書係包含經營計畫之作物種類，則人民需變更作物種類即需以書面申請變更「經營計畫」，而政府需審查後核准是否同意（涉及侵害自由權），再出具新的同意書（且依辦法或函釋可能要函農改場或農試所），則審查應要半年以上，如何因應農民改種之需要，甚且農民申請變更後1個月市場有變，又要再申請，但舊的申請尚未審查，新的申請又來，甚成第1、2次申請尚未審查完竣，市場又變，試問此一農地要種什麼才不會違法。此種文義解釋，不問實務可行，誠屬窒礙難行，非法律所能採。綜上，原判決未查上情，逕以上訴人未依上訴人所提經營計畫書種植芒果、樹葡萄等作物，而於系爭網室栽種山蘇，而認定上訴人有違反系爭同意書或審查辦法之情事，顯有判決違反或不當適用審查辦法第33條之違法。㈣依立法院第8屆第4會期第14次會議議案關係文書內容可知，審查辦法新增第28條規定之立法意旨，乃肯認實務上綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建之現行作法（例如本件以太陽能板附屬設置於網室之屋頂即是），且為明確簡化程序，爰明定免依審查辦法第4條規定提出申請，此為修法前後，行政機關當時之作法，經立法肯認，故審查辦法第28條之立法目的，實為同意以附屬綠能設施設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建之實務現行作法，並無原判決所謂附屬綠能設施須與農業經營結合云云等情事，至為顯然。由審查辦法第27條、第28條及第29條規定體系可知，審查辦法第27條第2項係規範於農業用地「獨立」設置之綠能設施，此種綠能設施除有第30條規定之情形外，依第29條規定，應與農業經營使用相結合；反觀審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依第4條規定提出申請，亦與第29條規定之規範對象不同，故附屬綠能設施自不受第29條「應與農業經營使用相結合」之限制。訴訟代理人於原審準備程序及辯論時一再陳明上旨，並舉例指出「獨立」綠能設施或其他農業產銷設施係「直接」使用農地，故應與農業使用相結合；但「附屬」設置之綠能設施，係在直接設置於土地上之「農業產銷設施」上，於其上再附屬設置之設施，「未直接」使用土地甚明，故促進合理利用，不必與農業使用相結合。換言之，只要在「下」的（直接接觸土地的）農業產銷設施與農業使用相結合，已盡該筆農地的義務，在「上」的（附屬設置的、非直接使用土地的）綠能設施，是為了增加土地的利用價值，又可增進經濟，且為臺灣永續發展而推廣之綠能設施，何需與農業使用相結合呢？綜上，原判決未查上情，逸脫審查辦法第28條之立法理由，且未審酌立法機關新增審查辦法第28條規定，係肯認實務上行政機關之作法，而認定依審查辦法第28條附屬設置之綠能設施仍應與農業經營結合，並不當限縮附屬綠能設施之意涵（限於未改變原有農業設施之功能及性質，並不得有獨立之綠能產業目的等），增加法律規定所無之限制，侵害上訴人之自由權、工作權、財產權等憲法上權利，原判決顯有違背司法機關基於被動地位解釋、適用法律之性質，其判決自有不當解釋、適用審查辦法第28條規定之違法。㈤依106年審查辦法第13條附表一農作產銷設施「網室」係以「一、有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」等情，可知新法係增加舊法所無之限制而修法，則依修正前規定，網室應准予附屬設置綠能設施，應無疑問。上訴人於審查辦法修正前取得系爭同意書，並附屬設置綠能設施，經能源局同意備案，自無違反修正前審查辦法有關網室之規範，原判決任意解釋修正前審查辦法僅限於「附屬設置」其他農業設施而有農業生產之事實，非謂可藉「附屬」之名設置代替原有設施之綠能設施云云，係增加法律所無之限制，不當限制上訴人之權利，已逾法律解釋之範圍，原判決應有不當解釋、適用修正前審查辦法不當之違法。㈥102年12月11日能源局、被上訴人所屬農業局及經濟發展局主辦「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，其報告內容明確記載：「南台灣陽光充足、日照時間長，非常適合發展太陽光電應用。農民運用農業設施屋頂設置太陽光電，可以20年優惠固定費率全額售電……，亦可收農業設施遮陽之效果，有助於特定作物日照需求之調控。」並於報告內容重申審查辦法第28條之立法意旨（內容同上開立法院關係文書），可知被上訴人主辦說明活動，並表示於農業設施屋頂設置太陽能板，既可售電，亦可收農業設施遮陽之效果，有助於特定作物日照需求之調控（如山蘇以80%遮光栽培為佳），則被上訴人既主辦說明活動鼓勵人民於農業設施屋頂設置太陽能板，且表示太陽能板有助於特定作物之農業生長需求，何以嗣後以農業設施屋頂不得搭建太陽能板為由廢止容許使用？本件上訴人因信賴被上訴人主辦說明活動之推廣內容合法申請系爭同意書及能源局同意於系爭土地設置太陽能光電發電設備，爰與台灣電力股份有限公司簽訂契約，並裝設太陽能發電系統，惟被上訴人逕以網室不得搭建太陽能板而有違審查辦法云云廢止系爭同意書，並辯稱太陽能板設施無與農業經營結合而有違審查辦法云云，顯與信賴保護原則有違。原判決未查上情，遽認定上訴人應不致產生其於原獲核准之農業設施搭蓋太陽能板為合法可行之信賴，並認上訴人信賴不值得保護云云，顯有判決不備理由及不當適用行政法上信賴保護原則之違法。㈦上訴人因系爭同意書支出鉅額費用，縱認上訴人種植山蘇違反系爭同意書核定計畫內容，上訴人家庭之收入主要即倚賴系爭土地之山蘇種植、太陽能發電之收入，原處分及訴願決定將使上訴人大量資金之支出付之一炬，亦將對上訴人家庭之收入產生重大之影響，且上訴人有誠意配合申請變更經營計畫內容，衡情被上訴人應以輔導人民變更申請之手段，以遂行其行政目的，採取對上訴人之侵害顯較逕將系爭同意書廢止為小，惟被上訴人仍以原處分廢止系爭同意書，顯非對人民權益侵害最小之手段，違反行政程序法第7條所揭之比例原則。原判決未查上情，亦未說明被上訴人為何不得採取輔導上訴人變更或改善之較小侵害手段，而逕認被上訴人並無違背比例原則云云，原判決顯已有違背行政程序法第7條之違法等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審法院。
六、本院查：㈠農業發展條例第1條規定：「為確保農業永續發展，因應農
業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「本條例用辭定義如下：……八、農業企業機構：指從事農業生產或農業試驗研究之公司。……
十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。(二)供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。(三)農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。……」第8條之1規定：「（第1項）農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣（市）政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。……」㈡上訴人係於102年8月30日就系爭土地向被上訴人申請農業用
地作農業設施容許使用，經被上訴人分別於102年10月9日及同年10月21日核發系爭同意書，其準據法分別為98年3月16日修正發布（第3日生效）之審查辦法（下稱98年審查辦法）及102年10月9日修正發布（第3日生效）之審查辦法（102年審查辦法）。依98年審查辦法第5條、第6條、第12條，及102年審查辦法第4條、第5條、第12條，申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附相關文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出經營計畫，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。而申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明之事項包含生產計畫及設施建造方式等。又98年審查辦法第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、水產養殖設施。四、畜牧設施。五、休閒農業設施。」102年審查辦法第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、自然保育設施。四、水產養殖設施。五、畜牧設施。六、休閒農業設施。七、綠能設施。」（增加2種農業設施）98年及102年審查辦法第13條第1項均規定「農作產銷設施」包括「農業生產設施」、「其他農作產銷設施」，前者係指「供農業直接生產及經營之設施」，後者係指「供與農業經營使用有關之設施」；且其附表就網室之申請基準或條件，均規定為「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」。98年審查辦法第26條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」102年審查辦法第33條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」㈢原審依前揭理由，認上訴人有未依原核定計畫內容使用而違
反系爭同意書所附負擔情事，被上訴人以本件有未履行負擔及違反102年審查辦法第33條第1項規定情事，作成原處分廢止系爭容許使用同意書，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而將訴願決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。經核原判決認事用法均無不合，並已詳述其得心證之理由，且就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。
㈣上訴意旨雖再以前詞爭執，惟依前揭農業發展條例第3條第1
2款規定，所謂農業使用係指「農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用」；又依同條例第8條之1第2項規定，農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並受依同條例第3項授權訂定之審查辦法之規範。而依98年及102年審查辦法第3條、第13條第1項規定，農業設施包括「農作產銷設施」，其中「農業生產設施」係指「供農業直接生產及經營之設施」，「其他農作產銷設施」係指「供與農業經營使用有關之設施」，均需與農業生產或經營有關，尤其申請作「農業生產設施」使用者，更需屬於「供農業直接生產及經營之設施」，亦即設置農業設施的目的仍在作農業使用，此為法律明文所規定。上訴人既將系爭2筆土地（農牧用地），分別向被上訴人申請作農業設施「農作產銷設施-農業生產設施-網室-鋼骨造、外披覆透光網-農業生產用」、「農作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆-RC造、菱形網-隔離用」及「農作產銷設施-農業生產設施-網室-鋼鐵造、外披覆透光黑網-農業生產用」、「農作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆-RC造、菱形網-隔離用」之容許使用，經被上訴人分別依其申請內容核發系爭同意書在案，自有依其申請及核發意旨，維持系爭土地作「農業生產設施」或「其他農作產銷設施」使用之義務，即應使系爭土地（農地）維持作為農業使用（農用）之狀態，始符合農業發展條例第1條所揭櫫「確保農業永續發展」之意旨（最終目的），其餘立法目的「因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準」之達成，亦應以此法律明文規定之「農地農用」原則為基礎。原判決謂農地乃蘊養萬物，孕育生命之根基，為極珍貴資源，需要永續維護，而農地農用即為維繫農地及農業永續經營之命脈，故農業發展條例就農地之管制，不論農地使用、農地上之農舍、設備等設置，無一不是秉持農業使用及與農業經營不可分離為中心價值。主管機關據此訂定審查辦法，其對於農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項所為相關規定，核均與農業發展條例所欲達成之農地農用及永續經營之意旨無違，自得適用等語，誠屬的論。上訴意旨指摘原判決不當解釋農業發展條例第1條之涵義，預設立場以「農地農用」限縮農業發展條例之立法目的，並據以解釋審查辦法第28條，認為附屬設置綠能設施，亦應受第27條、第29條之限制，已有判決適用法令不當之違法云云，容有誤會。
㈤102年審查辦法雖然於第3條增訂第7款綠能設施為農業設施
之一種，並於第27條規定：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」及於第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」惟所謂「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施」，對照該審查辦法之附表內容，乃指綠能設施得「附屬設置」於該審查辦法第3條第7款以外其他各款所稱之「農業設施」，並非得反客為主，改變或取代原有農業設施之功能與性質。揆諸審查辦法於102年10月9日修正時，其附表同時修正，其中附表一「農作產銷設施分類別規定」關於「農業生產設施-網室」之申請基準或條件，既仍明定為「有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」，依其文義，該用以搭建網室之塑膠布或遮陰網，均須可透光，則如果於該網室頂蓋設置綠能設施（太陽能板）而使其喪失透光功能，該綠能設施（太陽能板）即取代原本網室的功能，已難謂「附屬」性質，自不符合102年審查辦法第28條之規定，亦牴觸前揭農業發展條例規定農地農用之意旨。迨106年6月28日修正審查辦法第13條附表一對於「農業生產設施-網室」之申請基準或條件，增訂「本細目設施不得附屬設置綠能設施」僅在重申該辦法對於結合農業使用而設置於農業用地或農業設施之綠能設施，始終採取維護農地農用之一貫立場，惟為杜絕外界之曲解，一再濫用網室設置綠能設施致失網室透光功能，故予明文禁止網室附屬設置綠能設施，非謂在明文禁止前，網室可以裝置太陽能發電設備屋頂。徵諸系爭同意書亦分別載明系爭網室「外披覆透光網」或「外披覆透光黑網」。上訴意旨主張其於系爭網室上方搭建太陽能板，應為現行實務肯認之作法，符合102年審查辦法第28條增訂意旨；又依系爭土地農業設施使用計畫書第2頁內容，於系爭網室頂蓋上另搭蓋太陽能板，與遮光黑網同具遮光效果，或以透光網為網室頂蓋，可調整其透光程度，亦具遮光效果，其上另搭蓋太陽能板，網室部分並無變更，應無違反系爭同意書核定內容；審查辦法第13條附表一所定網室申請基準或條件，應以「可透光之塑膠布」或「遮陰網」搭建，亦即遮陰網非以透光為要件，故於系爭網室上方另搭建太陽能板，並無違反上開網室之規定云云，核屬斷章取義或曲解文義，不足採憑。
㈥至於能源局、被上訴人所屬農業局及經濟發展局於102年12
月11日主辦「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之宣導重點係在於「溫室」附屬設置綠能設施，並無推廣「網室」裝置太陽能發電設備屋頂之情形，此有上訴狀所附該研討會文宣品可稽。蓋溫室設施本即分為採自然光源與採完全人工光源者，與網室設施之使用特性（縱為遮光網亦可被太陽光穿透）顯有不同，此觀102年審查辦法第13條附表一關於「農業生產設施-溫室及植物環控栽培設施」細目之「申請基準或條件」規定「一、溫室應以透光材質搭建，並得配置溫度控制及換氣裝置，採完全人工光源栽培者，得採不透光材質興建。二、本項設施應配置植物栽培區，並得配置溫濕度控制設施區、生產作業區、農業資材區、集貨運銷處理區、管理區等附屬設施所需空間。三、植物栽培區樓地板面積應達總樓地板面積百分之五十以上」，及106年6月28日修正同上細目之「申請基準或條件」為「一、溫室應以透光材質搭建，並得配置溫度控制及換氣裝置。採完全人工光源栽培者，得採不透光材質興建，應配置溫濕環境控制、人工光源、植床或栽培床、養液或栽培介質調配等相關設備。二、本項設施應配置植物栽培區，並得配置溫濕度控制設施區、生產作業區、農業資材區、集貨運銷處理區、管理區等附屬設施所需空間。三、植物栽培區樓地板面積應達總樓地板面積百分之五十以上。四、本細目設施附屬設置綠能設施，不得超過屋頂面積百分之四十」自明。上訴意旨主張其因信賴被上訴人主辦說明活動之推廣內容，合法申請能源局同意於系爭土地設置太陽能光電發電設備，爰與台灣電力股份有限公司簽訂契約，並裝設太陽能發電系統，惟被上訴人逕以網室不得搭建太陽能板，而廢止系爭同意書，有違信賴保護原則云云，亦有誤會。此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或係以其對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由，均無足採。
㈦綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由
或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
書記官 楊 子 鋒