最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第643號上 訴 人即原審原告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 林克銘訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師葉伊馨 律師上 訴 人即原審被告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 張訓嘉 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，兩造對於中華民國106年6月28日高雄高等行政法院105年度訴字第541號判決，對其不利部分，分別提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分命上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司應繳納費用部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。
上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司上訴駁回。
駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由中國石油化學工業開發股份有限公司負擔。
理 由
一、本件上訴人即原審被告臺南市政府（下稱原審被告）之代表人，由賴清德變更為李孟諺，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件的經過：
㈠、上訴人即原審原告中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱原審原告）安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與原審原告於72年4月1日合併後消滅，原審原告為存續公司，嗣經原審被告所屬環境保護局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，原審被告依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區○○街0段421號；地號：臺南市○○區○○段○○○號）公告為土壤污染控制場址，再於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街0段421號；地號：臺南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址。其後，原審被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，以93年3月19日環署土字第0930020257號公告（下稱93年3月19日公告）原審原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請原審被告依土污法辦理後續事宜。
㈡、嗣原審被告辦理「102年度中石化（台鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」（下稱102年工作計畫），委託中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）執行該計畫，由土壤及地下水污染整治基金（下稱整治基金）代為支應總計新臺幣（下同）6,327萬582元之費用。原審被告認為，102年工作計畫是為減輕污染危害或避免污染擴大，為依現行土污法第15條規定所採取之應變必要措施，乃依同法第43條第1項規定，以105年5月26日府環土字第1050498726號函，命原審原告於105年7月20日前繳納計6,327萬582元（下稱原處分）。原審原告不服，循序提起本件行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）105年度訴字第541號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分關於原審原告應繳納費用超過484萬5,870元部分，並駁回原審原告其餘之訴。兩造各對其不利部分不服，各自提起本件上訴。
三、原審原告主張略以：
㈠、由土污法第43條第1項規定、環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函可知，得命污染行為人繳納費用之範圍，係以列舉方式，僅同法第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項、第24條第3項費用，不同於美國超級基金法之立法方式，如非該條文所列舉之費用，不得命污染行為人繳納。原審被告委託中興公司執行102年工作計畫，並未依行政程序法第16條辦理公權力委託，而係以該公司為行政助手地位自行辦理，該計畫委辦費之工作項目及內容，與主管機關為審查監督整治計畫、健康風險評估及驗證所生費用，同屬土污法第12條第13項範疇，充其量僅得依同法第28條第3項申請整治基金支應，均不得依第43條第1項命污染行為人負擔。原審被告主張得依美國超級基金及責任機制，命原審原告負擔，洵屬無據。
㈡、依土污法第15條第1項採取之應變必要措施，應依場址實際狀況，得直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的者為限；而不論是文義解釋或體系解釋，限於控制場址或整治場址，僅此範圍所生費用方得依同法第43條第1項命污染行為人負擔，否則違反法律保留原則。若場址僅係有污染之虞，應先依同法第12條第1項進行查證，查證認定後，經列為控制場址或整治場址者，方有第15條規定之適用。102年工作計畫之工項，均非可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的，或只是就已執行之整治計畫工項，進行查證、稽核及驗證之間接手段，或周界環境品質無污染情事存在，或屬原審被告之一般行政任務，或非位於經劃定之整治場址及控制場址，或無法證明魚塭底泥受污染，且原審原告已於102年工作計畫自102年2月21日至104年9月20日執行期間之103年2月11日完成魚塭收購，沒有採取應變措施的必要，或與減輕污染危害或避免污染擴大之目的無關聯性，或性質屬土污法第12條第13項事項，或無關污染整治，均不符合土污法第15條第1項規定，102年工作計畫委辦費、業務費，均非土污法第15條第1項規定之費用，不得命原審原告負擔。此外，原審被告未舉證102年工作計畫執行期間，有何特殊情況，須採取應變必要措施，亦未說明部分該計畫支出之費用與土污法第15條之關聯性及必要性，況依該計畫期末報告可知，執行期間並無特殊狀況而有採取應變措施之必要。又102年工作計畫工作項目五，與100年工作計畫工作項目四，內容不同，應分別認定是否符合土污法第15條第1項第8款規定等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、原審被告則略以：
㈠、法院審理整治費用求償事件，在解釋相關法律規定時，應依據污染者負責原則、污染者付費原則及額外支出原則。系爭場址為全國污染面積最大、污染情形最為嚴重之土壤污染場址，其污染持續向外擴散，對附近居民身體健康造成嚴重危害，政府已因此支出10幾億元對附近居民進行醫療照護及社會救助，對此重大危害情形自有進行各項應變措施必要，包括對整治工作須作細部監工、管理及查核，以確保整治工作每日施工均依整治施工計畫完成，原審被告依整治場址之實際狀況，執行102年工作計畫，性質為土污法第15條第1項第8款之應變必要措施。若無本件嚴重土壤污染事件發生，原審被告無必要以國民繳納稅費進行污染整治工作之查核、監工及管理，因此所生之委辦費、業務費，屬土污法第15條規定支出之費用，與減輕污染危害及避免污染擴大具關聯性及必要性，此等措施與同法第12條第13項學者專家之協助審查監督有別，原審被告依土污法第43條第1項規定，命原審原告負擔，於法有據。又我國土污法濫觴於美國CERCLA（綜合環境應變補償及責任法），美國法院通說見解向來認定主管機關之監督費用亦屬應變必要費用，有其參考價值，則本件原審被告因監督、驗證污染場址之費用，當得命污染行為人之原審原告負擔。
㈡、主管機關為減輕污染危害或防止污染擴大，採取之應變必要措施範圍，應依實際污染狀況及需要而定，依本院103年度判字第707號判決意旨、102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議，不以直接減輕污染危害或避免污染擴大為限，亦不以控制場址或整治場址範圍內為限。原審被告針對系爭場址周界所為之周界環境品質之監測、周邊停養魚塭之採樣檢測等措施，均係為減輕污染危害或防止污染擴大所為，所生費用自得依土污法第43條規定命原審原告繳納。至本件停養魚塭存有污染，且該污染源自原審原告系爭污染場址，經原審法院102年度訴字第147號判決、本院104年度判字第242號判決確認。原審被告執行102年工作計畫，針對停養魚塭進行魚塭底泥及魚體採樣檢測，有助於掌握系爭污染場址周邊停養魚塭之污染情形及後續處理對策研擬，實有助於減輕污染危害及避免污染擴大，且具關聯性及必要性，自屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施等語資為抗辯，聲明求為判決駁回原審原告之訴。
五、原判決撤銷訴願決定及原處分關於原審原告應繳納費用超過484萬5,870元部分，並駁回原審原告其餘之訴，係以：
㈠、系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，臺碱公司為污染行為人而負整治義務，並於與原審原告合併後消滅，原審原告為存續公司，概括承受臺碱公司之權利義務，繼受該公司之公法責任，負有整治義務。嗣原審原告提送整治計畫，於98年5月經核定後實施，復提出污染整治變更計畫，於101年7月經核定在案。
㈡、限期命污染行為人繳納所支出之費用，乃國家課予人民公法上金錢給付義務，屬於對人民基本權利之限制，須符合法律保留原則，應以土污法第43條所定範圍為限，並非由整治基金代為支應之費用，概應由污染行為人（含繼受責任人）負擔。而因整治場址支出之相關費用，得否命污染行為人繳納，應視費用性質，費用性質應依工作計畫之實際工作項目及內容定之。土污法第28條明定整治基金的用途，而同法第43條第1項明定對污染行為人之求償範圍，依該等規定，得申請由整治基金代為支應費用之範圍較廣，而得命污染行為人繳納支出費用之範圍較狹，二者並不一致，是得由整治基金代為支應之費用，不必然得命污染行為人繳納。對照此二規定，土污法第7條第1項查證，第12條第1項查證及評估，第12條第13項邀集專家學者審查及監督，第14條第1項污染調查及評估計畫之核定，第22條第1項整治計畫核定，第24條第5項舉行公聽會，第28條第3項第2-12款之求償及涉訟、人事及行政管理、執行管制、查證及稽核、國際環保工作、品質監測及執行成效之稽核、污染整治、健康風險評估及管理、整治技術研究及推廣、發展及獎勵、預防工作之補助、其他經核准有關整治之費用等，性質上屬行政查證及稽核費用，為本於行使行政權之行政監督稽核費用，雖為土污法第28條第1項由整治基金支出之範疇，然非同法第43條第1項所定得命繳納範圍。至同法第14條第3項須為報請中央主管機關評定處理等級前之調查及評估費用、第15條第1項須為減輕污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況採取之應變必要措施所支出之費用，始得命污染行為人負擔。依土污法立法歷程，係以列舉方式劃定污染行為人費用負擔範圍，如非列舉範圍之費用，不得命污染行為人負擔。
㈢、委辦之102年工作計畫之工作，分污染整治相關計畫審查及監督查核、污染整治監督驗證、整治施工期間之周界環境品質監測、場址周邊停養魚塭污染調查、緊急應變措施及陳情案件處理、行政管理及人力支援等六大項（下依序稱第1、2、3、4、5、6項），除第5項「緊急應變措施及陳情案件處理」與緊急應變措施有關外，其中，第1-3項工作係就原審原告提出經審查通過之污染整治變更計畫工程所為之行政查證、稽核及驗證，為行政監督權之行使，與緊急應變措施無關，乃係土污法第28條第3項第7款「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核」、第12條第13項「直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」之涵攝範圍，又無證據證明有何採取此措施以減輕污染危害或避免污染擴大之必要，此3部分所生費用，縱依土污法第28條第1項得由整治基金支應，仍不得依土污法第43條第1項規定命原審原告繳納；而依第6項「行政管理及人力支援」所載工作內容，部分所列費用，亦非因緊急應變措施所支出，此部分亦與緊急應變措施無關。至第4項「場址周邊停養魚塭污染調查」部分，依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議「命污染行為人繳納費用時，不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法本意」之意旨，系爭整治場址周邊停養魚塭緊鄰整治場址，其戴奧辛及汞污染危害經調查評估確認係由系爭整治場址造成，102年工作計畫針對停養魚塭進行魚塭底泥及魚體採樣檢測，係為停養魚塭污染情形再進行評估，以研擬管理對策，性質屬原審被告就緩衝區停養魚塭，為減輕污染危害或防止污染擴大，依實際污染狀況及需要，所採取應變必要措施，此部分支出之費用，自得依土污法第43條第1項規定，命原審原告繳納，此部分費用為411萬5,100元（000000＋113850＋0000000＋302500＋220000＋412500＋0000000＝0000000），含管理費10％及營業稅5％計473萬2,365元；另第5項「緊急應變措施及陳情案件處理」部分，因安順廠海水池底泥遭受戴奧辛及汞污染，已公告為污染管制區，禁止民眾捕撈或垂釣水中生物體，以避免對人體健康造成危害，為加強管制，於海水池周邊設置計21面告示牌，係依實際狀況有採取之必要，符合土污法第15條第1項第4款「豎立告示標誌」規定，此部分所生費用98,700元，含管理費10％及營業稅5％計11萬3,505元，原審被告命原審原告繳納，應屬有據。依上，除第4、5項合計484萬5,870元（0000000＋113505＝0000000）外，其餘均不得命原審原告繳納。
㈣、原審被告之行政事務費，如人事費（加班值班費）160,000元、差旅費47,620元、業務費（一般事務費）454,725元、出席或審查費569,689元等計123萬2,034元，或核屬土污法第28條第3項第3款之人事費用，雖得由整治基金代為支應，惟不得依土污法第43條第1項命原審原告負擔，或性質與土污法第15條第1項之應變必要措施無關，或與土污法第15條第1項減輕污染危害或避免污染擴大之目的無關或無直接關聯性，或屬土污法第12條第13項規定之範疇，非第43條第1項列舉範圍，或與本件102年工作計畫無關，均不得依土污法第43條第1項命原審原告負擔。此外，不同年度之工作計畫，實際狀況不同，各別費用是否合致命繳納要件，應各別審認等為據。
六、上訴理由部分：
㈠、原審原告略以：
⑴、原判決認為非控制及整治場址範圍之102年工作計畫第4、5
項工作所生費用，為土污法第15條第1項第4、8款費用，應由原審原告負擔，有判決不適用憲法第23條法律保留原則，不當適用土污法第15條第1項、第43條第1項規定之違誤。土污法第43條為侵害人民財產權之法律，其構成要件為同法第15條，無論依文義解釋及體系解釋，土污法第15條第1項適用範圍，應以控制及整治場址為限，於此範圍外所採取之措施，非該條所稱之應變必要措施，所生費用不得依同法第43條第1項命污染行為人負擔，否則違反法律保留原則。
⑵、關於102年工作計畫第4項工作：
①、停養魚塭區並非位於控制或整治場址，就此魚塭進行之底泥
、魚體採樣及分析措施，非屬土污法第15條第1項第8款所稱應變必要措施，依法律保留原則，所生費用不得依第43條第1項命原審原告負擔，又土污法第15條第1項第8款應變必要措施，限於直接之措施，就魚塭進行採樣分析，非足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大，原判決認依土污法第15條第1項、第43條第1項規定，得命原審原告負擔，均有如上之違誤。
②、況本件原審被告完成魚塭採樣分析時點為102年7月15日，其
以101年7月4日府環水字第1010443793號函，要求原審原告研議購回系爭魚塭，回填合格土，再以102年3月20日府環水字第0000000000A號函積極要求原審原告廣採居民期望，購回系爭魚塭並回填成為陸域。然採樣分析與要求購回魚塭，係二個獨立且不相干之措施，於此節原判決認定事實未憑證據，有判決適用證據法則不當之違誤。又既已研議購回魚塭，即無再於102年7月15日進行魚塭採樣分析之必要，原判決即有不適用行政程序法第7條、不當適用土污法第15條第1項第8款及第43條第1項之違誤。另原判決對依何等實際情況，有採取採樣分析之必要，未具體說明，亦有判決理由不備之違法。
⑶、關於102年工作計畫第5項工作：
海水貯水池僅為污染管制區，非控制及整治場址，在海水貯水池周界設置告示牌之措施，原判決認為符合土污法第15條第1項第4款規定，所生費用依同法第43條第1項應由原審原告負擔，亦有如上之違誤。另依所設置告示牌「敬告！禁止捕魚。本處已公告為污染管制區，請民眾勿毀損圍籬，並嚴禁進入海水貯水池垂釣、捕撈、販售水產品。罰則，處50萬元以下罰鍰」之內容，部分告示內容，於先前年度之工作計畫已充分設置，無重複設置必要，或無待增設告示牌教示，本為原審被告之行政任務，非土污法第15條第1項第4款之應變必要措施，原判決認命原審原告負擔，違反比例原則等語。
㈡、原審被告略以：
⑴、原判決認為102年工作計畫第1-3項之費用，不得命污染行為
人繳納，有判決不當適用土污法第12、28條規定、不適用第
15、43條規定，及判決不備理由之違背法令：
①、原判決認定102年工作計畫第1-3項，屬土污法第28條第3項
第7款、第12條第13項涵攝範圍，不得依同法第43條第1項命污染行為人繳納，惟土污法對得求償之費用，並非鉅細靡遺逐一列舉，並沒有規定凡屬第28條第3項第7款、第12條第13項所支出費用均非得求償之費用，第15條第1項第8款所謂其他應變必要措施，應屬主管機關裁量判斷之餘地。又第28條第3項第7款所謂「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核」指上級機關對下級機關對尚未發現或確認之污染進行查證及執行成效之查核，與已經公告污染整治場址所採取之應變必要措施不同。
②、可否依第43條第1項求償，與該等項目是否同時為第28條第1
、3項整治基金支出項目，二者間無必然關聯性，原判決誤解該等規定規範內涵，不當限縮第43條之適用。有時符合第28條第3項各款項目，亦可能同時符合第43條第1項可求償之項目，如第15條第1項第2款調查地下水污染情形，同時符合第28條第3項第1款情形；主管機關依第15條第1項第6款疏散人民時，同時符合第28條第3項第1、3、4款規定。縱102年工作計畫第1-3項工作項目屬第28條第3項第7款或第12條第13項項目，倘同時屬第15條第1項第8款減輕污染或避免污染擴大之應變必要措施，仍得依第43條第1項規定求償，原判決不予採納，亦未敘明心證理由。
③、102年工作計畫，主要係就系爭整治場址之整治工作，委託
中興公司作細部的監督管理與查核，為土污法第15條第1項第8款所規定之應變必要措施，確保原審原告的整治工作是否依施工計畫完成、施工期間系爭污染場址是否造成污染危害或污染擴散、驗證施工成效以避免周遭環境受二次污染，有助於減輕污染危害或避免污染擴散，屬具關聯性與必要性之應變必要措施。102年工作計畫第1-3項工作等同公共工程之監造工作，如102年工作計畫第2項之「整治施工期間採樣監督驗證」、「整治後之查核驗證」，第3項之「整治施工期間環境品質監測」，包括地下水、放流水檢測與空氣品質監測，無逕予排除之理，另102年工作計畫中執行計畫之人事費用，為執行計畫所必要，應與經原判決肯認之第4、5項得命繳納費用一併觀察，原判決全數刪除，亦有理由不備及矛盾之違誤，又對於102年工作計畫第6項為何非屬第15條第1項第8款應變必要措施，為何無關污染危害之減輕與擴大，未具理由說明，容有判決理由不備之違誤。
⑵、原判決撤銷原審被告因執行102年工作計畫所生人事、業務
費用，有違反證據法則、理由不備、不當適用土污法第12、28條、不適用第15、43條之違背法令：
①、102年工作計畫為土污法第15條應變必要措施，原審被告執
行該計畫，自須以相當人力支應，所生人事、業務費用，如加班值班費、差旅費，工地安全帽、口罩、防護眼鏡、電話費、網路費、誤餐費、影印裝訂費、文具用品費、墨水匣、簡報用電池、專用資料夾、碳粉、冷氣維修費、彩色印表機租賃費、影印紙費、訴願案委託專業法律服務費等一般事務費，及出席或審查費等，均屬該措施之一部分。
②、原判決未審認原審被告所提證據，有認定事實違反證據法則
之違誤；又認為部分費用屬第28條第3項第3款，部分屬於第12條第13項，且無直接關聯，不得依第43條第1項命原審原告負擔，法律邏輯錯誤，未說明不採及認為無關聯及必要之理由，有不當適用第12、13、28條、不適用第15、43條，及理由不備之違誤。且原判決既肯認102年工作計畫第4、5項工作，屬土污法第15條之應變必要措施，所生費用得依第43條命原審原告負擔，泛以無直接關聯而撤銷必須展開之102年工作計畫廠商評選程序邀集委員及專家學者所生出席費、交通費等，亦有判決理由矛盾、不備理由、不適當及不當適用土污法第15、43條規定等語。
七、本院按：
㈠、土污法第7條第5項、第14條、第15條，依序就防治措施（旨在查證作業程序中，各級主管機關應命污染行為人等採取緊急必要措施）、調查評估措施（旨在各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響）、管制措施（旨在所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況所需，採取應變必要措施）等不同程序，分別規定應採取之行政措施，其規範目的自有不同，故於具體個案，自應審酌行政機關究係在何程序採取何行政措施，據以判斷該行政措施是否符合該法條之規範目的。又依土污法所採取之各種行政措施，其支出費用得否依同法第28條第3項由整治基金補助支應，或得否依同法第43條第1項規定命污染行為人繳納，不完全相同。土污法第43條第1項規定，主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用之要件，固限於依同法第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，具有「明示其一，排斥其他」的規範意旨；得申請由整治基金代為支應之費用則較廣，計有同法第28條第3項規定之12款用途，其中第1款尚包括上開主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用之情形。然由於同法第15條第1項規定之應變必要措施，除例示7款具體類型外，尚有第8款「其他應變必要措施」之概括規定，故同法第28條第3項規定整治基金之各種用途，除明顯不該當第43條第1項列舉規定要件者外，其餘用途之具體情形如同時符合第15條第1項規定之應變必要措施，自得依第43條第1項規定，限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納。
㈡、土污法第15條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。豎立告示標誌或設置圍籬。會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。疏散居民或管制人員活動。移除或清理污染物。其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」第43條第1項規定：「依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之2分之1。」第53條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人……適用之。」又依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」據此，主管機關依土污法第15條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所採取之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，惟依該規定採取之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址之實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而實施，依此所支出之費用，必須與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，方與行政程序法第7條之比例原則相符，至主管機關所採取應變必要措施之種類、內容及範圍等，應受比例原則之限制，自屬當然。原審原告上訴意旨關於土污法第15條、第43條之適用範圍應限於控制場址及整治場址，僅此範圍所生之應變必要措施費用，方得命污染行為人負擔，原判決擴張適用範圍，違反法律保留原則並不當適用法規之指摘，核屬其歧異之法律見解，自無可採。
㈢、原判決就原審原告安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，經原審被告所屬環保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，原審被告於91年4月11日公告鹽田段668地號土地為土壤污染控制場址，復於92年12月1日公告修正，將○○○區○○○○號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署以93年3月19日公告○○○區○○○○號道路東側草叢區為整治場址，污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準，臺碱公司為污染行為人，原審原告既與臺碱公司合併，合併後臺碱公司消滅，原審原告為存續公司，概括承受臺碱公司依土污法等相關規定所應負污染行為人之義務等情，已論述綦詳，核無不合。而原審被告依土污法第43條第1項規定，命原審原告繳納6,327萬582元，係以原審被告依土污法辦理102年工作計畫支出該筆費用，包括委託中興公司辦理該計畫之委辦費（含管理及營業稅）計6,203萬8,548元，及原審被告之行政事務費計123萬2,034元，合計6,327萬582元。經查：
⑴、關於駁回原審原告之上訴部分（即原處分命繳納費用484萬5,870元部分）：
①、102年工作計畫分六大項，即污染整治相關計畫審查及監
督查核、污染整治監督驗證、整治施工期間之周界環境品質監測、場址周邊停養魚塭污染調查、緊急應變措施及陳情案件處理、行政管理及人力支援等，其中第4項，針對停養魚塭進行魚塭底泥及魚體採樣檢測，包括魚塭表層底泥採樣分析，共55組，分析項目為戴奧辛及汞，魚塭魚體採樣分析，共55組，分析項目為戴奧辛、甲基汞及總汞，此部分費用含管理費、營業稅計473萬2,365元（000000＋113850＋0000000＋302500＋220000＋412500＋0000000＝0000000，0000000×1.15％＝0000000）；另第5項中之設置告示牌，係於海水池周邊設置計21面告示牌，此部分費用含管理費、營業稅計11萬3,505元（98700×1.15％＝113505）等情，為原審確認之事實，核與卷內證據資料相符。
②、原判決就魚塭底泥採樣分析及魚體採樣檢測部分，已論明：
「停養魚塭緊鄰系爭整治場址，其戴奧辛及汞污染危害經調查評估確認係由系爭場址造成，緩衝區魚塭底泥所檢驗之戴奧辛及汞污染，會被食入魚體內，且魚體內戴奧辛及汞濃度，與其所生長之魚塭戴奧辛及汞濃度、其生長在內之時間等因素有關，一旦人類食用受污染魚類，將使戴奧辛及汞累積於人體，造成危害。前揭停養魚塭雖非在系爭整治場址內，原審被告另行作一次整體性採樣檢驗，係對停養魚塭之污染情形再進行評估，以研擬管理對策，性質屬為減輕污染危害或防止污染擴大，依實際污染狀況及需要，所採取之應變必要措施，有其必要性，不因原審原告收購部分停養魚塭回填合格土，減少魚塭數量而有不同」等語；就告示牌之設置，亦論明：「海水貯水池屬於嚴禁捕撈或垂釣水產品之區域，故須製作海水貯水池之禁止捕魚告示牌，以避免民眾誤入管制區或觸法捕捉水產品，依實際狀況有採取應變措施之必要，且符合土污法第15條第1項第4款豎立告示標誌規定」等情綦詳，依上開規定及說明，就此計484萬5,870元費用部分，原審被告命原審原告繳納，並無不合。原審原告上訴意旨，以非控制及整治場址範圍、非土污法第15條第1項所稱之應變必要措施，指摘原判決違反法律保留原則、比例原則、判決不適用行政程序法第7條、不當適用土污法第15條第1項、第43條第1項規定、判決理由不備等違誤，均無可採。
⑵、關於廢棄發回部分（即原判決就原處分命繳納費用5,842萬4,712元予以撤銷部分）：
①、原判決以102年工作計畫中第1-3項工作內容，係就原審原告
101年7月經審查通過之污染整治變更計畫工程所為之行政查證、稽核及驗證，乃行政監督權行使，為土污法第28條第3項第7款「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核」、第12條第13項「直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」規定之涵攝範圍，即不可依同法第43條第1項規定命污染行為人繳納，未就該第1-3項之各工作內容，逐一檢視審認是否合致土污法第15條第1項規定之應變必要措施要件，泛以無證據證明係應變必要措施；另就102年工作計畫第6項工作部分，僅以非因緊急應變措施所支出，無涉緊急應變措施，認為不得命污染行為人繳納，未說明該等工作內容是否合致土污法第15條第1項規定之應變必要措施要件，同有判決不適用土污法第15條第1項規定、判決理由不備之違背法令。
②、至於原審被告所稱之行政事務費123萬2,034元，這部分包括
加班值班費計16萬元、差旅費計4萬7,620元、一般事務費計45萬4,725元（含誤餐費，工地安全防護用具之工地安全帽、口罩、呼吸防護活性碳口罩、電話費、網路費、文具用品、冷氣維修費、防護眼鏡、電池、印表機租賃費用、影印紙、印刷裝訂費、資料夾、委託專案法律服務費、碳粉）、出席或審查費計56萬9,689元等（見原審卷一第66-75頁）。而原判決認為此等行政事務費，不得命原審原告繳納，無非係認為各細項費用，或屬土污法第28條第3項第3款、第12條第13項範疇，即非第43條第1項之列舉範圍；或泛稱與應變必要措施無關；或認為102年工作計畫是監督管理及查核整治計畫，原審被告支出之行政事務費即與「減輕污染危害或避免污染擴大」無必然關係，或泛稱與土污法第15條第1項之減輕污染危害或避免污染擴大目的，無必然直接關聯性等語。惟原審被告支出上開行政事務費之相關行政措施，係附隨102年工作計畫之執行，應依整體計畫為一體性觀察，102年工作計畫各項工作的執行，部分合致土污法第15條第1項要件，已如前述，其中有無核屬有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」規範目的之應變必要措施，原判決未予釐清說明，即有判決不備理由之違誤。
八、綜上，原判決維持原處分命原審原告繳納484萬5,870元部分，並無違誤，原審原告之上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至原判決撤銷原處分命原審原告繳納5,842萬4,712元部分，既有如上所述違背法令之處，且影響裁判之結果，原審被告之上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，爰將此部分原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。又102年工作計畫分污染整治相關計畫審查及監督查核、污染整治監督驗證、整治施工期間之周界環境品質監測、場址周邊停養魚塭污染調查、緊急應變措施及陳情案件處理、行政管理及人力支援等6項，則依該計畫定稿之期末報告，關於計畫執行經費之支出明細表（見期末報告定稿版第17-19頁）對應之前開6項工作之支出明細為何？又期末報告定稿版之支出明細表中，「基本工作」與「其他直接費用」，是否全然與「污染整治監督驗證」、「環境品質監測及停養魚塭污染調查」（含陳情事件處理）、「緊急應變措施」無涉，攸關對於各項工作內容之支出費用認定，原審法院於經發回而重為事實審理時，宜一併注意，附此敘明。
九、結論，本件原審原告之上訴為無理由，原審被告之上訴為有理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 31 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蕭 惠 芳法官 高 愈 杰法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 10 月 31 日
書記官 莊 子 誼