最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第645號上 訴 人（原審被告）
屏東縣潮州鎮公所代 表 人 洪明江訴訟代理人 劉思龍 律師上 訴 人（原審參加人）
李正順訴訟代理人 柳聰賢 律師被 上訴 人（原審原告）
陳堅民陳家鴻陳柏甫陳柏青陳顯裕共 同訴訟代理人 劉豐州 律師
白友桂 律師上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國107年1月11日高雄高等行政法院105年度訴更一字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人屏東縣潮州鎮公所（下稱潮州鎮公所）為清理屏東縣潮州地政事務所檢送未依有關法令清理祭祀公業之系統初步清查清冊內數十筆土地及建物，於民國98年6月25日以潮鎮民字第0980009063號公告辦理祭祀公業申報。被上訴人陳堅民、陳家鴻、陳顯裕及陳○○（陳○○於000年0月00日死亡，其繼承人陳柏甫、陳柏青於104年12月2日具狀聲明承受訴訟）以其為清冊中所示坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）登記「所有權人：『公號：福德祠』」之祭祀公業派下全員，並共同推舉被上訴人陳顯裕為申報人，於100年3月10日檢附祭祀公業條例第8條規定之相關文件向上訴人潮州鎮公所申報祭祀公業「公號：福德祠」並申請核發派下全員證明書，經被上訴人陳顯裕多次補正相關文件資料後，上訴人潮州鎮公所以100年6月9日潮鎮民字第1000008304號、100年6月22日潮鎮民字第1000009192號予以公告。公告期間，屏東縣潮州鎮泗林里公共造產委員會（下稱泗林里公共造產委員會）管理人即上訴人李正順（即原審參加人，下稱參加人）以100年6月23日申請書向上訴人潮州鎮公所提出異議，經上訴人潮州鎮公所於100年8月1日函轉異議書予被上訴人陳顯裕，被上訴人陳顯裕於100年8月30日提出申復書，參加人李正順即於100年10月5日以泗林里公共造產委員會法定代理人身分為該委員會向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）提起確認被上訴人就系爭土地之所有權不存在之民事訴訟，經屏東地院101年度重訴字第2號判決駁回其訴，並於101年10月9日確定。被上訴人陳顯裕乃於101年10月19日依祭祀公業條例第13條規定向上訴人潮州鎮公所申請核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，經上訴人潮州鎮公所以101年12月27日潮鎮民字第0000000000號函（下稱原處分）復略以：「俟各級法院均判決後，再行依確定判決辦理。」被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定：「訴願駁回。潮州鎮公所101年12月27日潮鎮民字第0000000000號函之行政處分（按即原處分）違法。」被上訴人對訴願駁回部分仍不服，遂提起行政訴訟。案經原審法院以102年度訴字第319號判決（下稱原判決）將訴願決定主文第1項及原處分均撤銷，並命上訴人潮州鎮公所對於被上訴人101年10月19日申請核發祭祀公業『公號：福德祠』派下全員證明書事件，應依其法律見解作成決定，並駁回被上訴人其餘之訴。被上訴人及上訴人潮州鎮公所均不服，提起上訴，經本院104年度判字第754號判決（下稱發回判決）將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。案經原審法院審理結果，以105年度訴更一字第1號判決（下稱更審判決）將訴願決定主文第1項及原處分均撤銷，並命上訴人潮州鎮公所應就被上訴人101年10月19日申請案，作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分。上訴人潮州鎮公所及參加人李正順均表不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：(一)被上訴人起訴聲明不服之範圍，並未包括訴願決定主文第2項，即原處分違法部分，該部分已確定而非本件審理範圍。原處分違法既已確定，又無訴願決定理由所稱核發派下全員證明書將對社會公益造成重大損害之情形，上訴人潮州鎮公所自應作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分。蓋本件祭祀公業成立於日據時代之前，被上訴人已經提出祭祀公業條例第8條規定所須之全部文件，並經上訴人潮州鎮公所審酌後予以公告，至於原始規約及派下全員戶籍謄本，依同條例第4條、第8條第1項第7款及第2項規定得免附。(二)依祭祀公業條例第10條第1項規定，公所受理祭祀公業之申報後，僅得就申請人所提文件是否具備相關規定之形式要件進行書面審查，亦即審查祭祀公業條例第8條規定之管理人或其派下所推舉之代表身分證明與申請公告應檢附文件是否具齊，程式是否相符而已，此外並無實質審查之權限。本件訴願決定稱上訴人潮州鎮公所未實際查證系爭土地是否確實存有受祭祀公業所奉祀享祀之人之疏漏云云，顯已逾越法律授權之審查範圍，其以此為由否准核發派下全員證明書，自非適法。(三)縱採實質審查，本件「公號：福德祠」確實為被上訴人先祖陳登縣（陳奎）及陳登城為紀念陳興能公所設立之祭祀公業，被上訴人為派下，且「公號：福德祠」並非神明會：⒈系爭土地上根本沒有廟宇存在，唯一土地公廟在茄苳樹下，僅約半坪左右，根據泗林里公共造產委員會帳冊，參加人李正順主張之土地公廟所供奉之福德正神乃97年間始為金身開光，亦即97年之前，系爭土地上根本沒有供奉土地公，之前民眾祭拜的是茄苳樹而非土地公廟，直到97年以後才有土地公廟的存在。然依本件土地日據時代之台帳可知，公號福德祠在日據時代即已存在，如何得用97年以後才有之土地公廟，用以證明至少在日據時代即已存在之公號福德祠乃神明會。⒉屏東縣政府早於97年6月26日即發文公告清理以神明會名義登記或者以神明會以外名義登記而具有神明會性質之土地及建物，經清查符合者，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人，依規定提出申報，在被上訴人申報公號福德祠為祭祀公業前，根本無人申報神明會，若果真本件公號福德祠乃神明會，參加人李正順早已提出信徒名冊加以證明，參加人李正順至今均未提出任何信徒名冊，足證其空言主張，並不足採。⒊參加人李正順所述公號福德祠乃神明會，係由歷任里長擔任管理人，與事實不符。況若如參加人李正順所述公號福德祠乃神明會，系爭土地乃廟產，係由歷任里長擔任公號福德祠管理人，為何35年總登記時，並非登記當時之里長簡南胡為管理人，而係由陳家二房之陳心宰擔任申報人？又為何管理人並非隨里長變更而變更，而僅有許春福、鄭略備、李新川以及參加人李正順登記為管理人？顯見參加人李正順說法與事實不符。(四)上訴人潮州鎮公所及參加人李正順雖以被上訴人之家族已為陳興能之父陳朝棟成立祭祀公業，同一家族不可能有多個祭祀公業，主張「公號：福德祠」並非為陳興能公設立之祭祀公業云云，惟其主張並無法律依據。且事實上，同一家族為不同先人設立不同祭祀公業，所在多有且為法律所許，被上訴人業提出原證62號等新北市中和游氏家族所設立之多個祭祀公業為證，自不得以被上訴人家族中有以其他先人為享祀者之祭祀公業，即否定「公號：福德祠」為紀念陳興能公而設立之祭祀公業等語，求為判決撤銷訴願決定主文第1項及原處分；並判命上訴人潮州鎮公所對於被上訴人101年10月19日依祭祀公業條例第13條規定核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之申請，應依法作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分。
三、上訴人潮州鎮公所則以：(一)依祭祀公業條例第11條及第13條規定，必須期滿時「無人異議」或「異議人收到申復書未提起訴訟時」即無實體權利歸屬爭議時始可發給。(二)屏東地院101年度重訴字第2號民事確定判決係以該案由泗林里公共造產委員會名義提起訴訟，難認有即受確認判決之法律上利益為由，程序上駁回該委員會起訴。該案並未認定系爭土地為祭祀公業所有，亦未確認本件被上訴人即系爭土地之祭祀公業派下員等實體事項。故屏東地院101年度重訴字第2號係以程序為由駁回泗林里公共造產委員會請求之確定判決，實與祭祀公業條例第13條所規定之確定判決迥然不同，故上訴人潮州鎮公所未准被上訴人之申請，於法有據。(三)內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函雖規定核發派下全員證明書，然查，上開行政函釋並非中央法規標準法所規定之法規命令，本無拘束法院及上訴人潮州鎮公所之效力，況依該函釋內容「受理機關仍可一方面核發派下全員證明，一方面函復異議人向法院起訴」等語觀之，並非強制規定「應」予以核發，上訴人潮州鎮公所就此種情形下是否核發派下全員證明，自有審查權限。況被上訴人於99年11月申請書尚由6名派下員提出申請，100年3月時卻僅剩4人，足證究竟祭祀公業何時設立、是否存在、派下員若干，均有疑義。事實顯示，此等事項皆已產生爭議，上訴人潮州鎮公所主張應待司法機關判決確定實體權利歸屬，始可核發，應屬合法。(四)上訴人潮州鎮公所除曾就系爭土地是否屬祭祀公業及有關派下員證明等審查程序，實際上有進行形式審查及部分實質審查，因無法形成確信被上訴人具有系爭土地派下員資格之證明，上訴人潮州鎮公所已盡到行政機關之審查義務，並無違法。：⒈按祭祀公業條例第8條第1項第3款雖有規定「三、不動產清冊及其證明文件」，但所謂不動產之「證明文件」為何，究係需所有權狀正本或僅須土地登記謄本，抑或尚需其他「足以證明申報人為土地所有權人」等權利證明文件等，該法並未詳予規定，尚難期待上訴人潮州鎮公所基層承辦人員要求申報人提出謄本以外之其他具體書面證明文件始符規定，上訴○○○鎮○○○○○段確實僅作形式審查而進行公告作業。⒉因為上訴人潮州鎮公所之承辦人員發現，被上訴人前曾參與另一祭祀公業派下員證明之申請，才會發函要求補正申請人屬該派下員之佐證資料，表示上訴人潮州鎮公所亦曾經對本案之申請進行部分之實質審查，故上訴人潮州鎮公所受理申請過程曾進行有關祭祀公業合理關聯性之審查。審酌祭祀公業條例之立法目的、臺灣民間祭祀公業習慣、相關實務判決等，上訴人潮州鎮公所審酌被上訴人所提出之相關證明文件，並無法使上訴人潮州鎮公所產生准予核發證明之心證。蓋透過祭祀公業條例所定有關祭祀公業派下員申報之程序，實質上會對人民之土地所有權產生變動之重大影響，故行政機關除形式上審查書面文件是否相符外，就其與祭祀公業之合理關聯性，亦應有一定審查權限，否則，倘文件資料顯然矛盾而行政機關仍核發相關證明，非但無法達到上開條例清理土地之目的，反將徒增日後爭議。⒊況被上訴人雖以系爭土地首任管理人為其祖先陳名倫，主張「公號：福德祠」為陳名倫之父陳登縣(即陳奎)及叔父陳登城為感念祖先陳興能所設立之祭祀公業云云。惟依卷附相關系爭土地登記資料所示，系爭土地首任管理人固為陳名倫(36年5月6日登記)，然之後歷次管理人均為泗林里里長，依次為里長許春福(45年10月29日登記)、里長鄭備略(73年5月1日登記)、里長李新川(83年10月29日登記)及參加人李正順(92年4月30日)，形式上顯與一般民間習慣祭祀公業派下管理人之選任方式扞格，故應無法以被上訴人祖先陳名倫曾任「公號：福德祠」管理人乙節，即認系爭土地具有祭祀祖先性質與事實之祭祀公業不動產，上訴人潮州鎮公所公所據此否准被上訴人派下員證明書之申請，亦有所據。⒋系爭土地之登記所有權人為「公號：福德祠」，從未經地政機關辦理變更登記，應具有絕對效力，上訴人潮州鎮公所自然無從僅憑被上訴人之有限申請資料，作為核發派下員證明書之依據。⒌本件綜合相關卷證資料，審酌系爭土地之歷任管理人均為泗林里里長，且被上訴人陳顯裕申報之派下全員系統表，與陳名倫同一輩分之兄弟或堂兄弟，除能提出陳名倫之戶籍資料外，均付之闕如，亦無設立人「陳登縣」、「陳登城」及享祀人「陳興能」之戶籍資料；實際上亦無資料可資證明，陳名倫戶籍謄本記載之父親「陳奎」如何與「陳登縣」相連結？訴外人陳家鴻復於99年間就另案出面申報「陳奎祭祀公業」，則何以本件「公號：福德祠」之設立人係「陳登縣」而不使用本名「陳奎」？又「公號：福德祠」倘若為祭祀公業，現存派下員人數又少，惟被上訴人等人於99年11月間及100年3月10日提出之派下子孫及派下員名冊竟有不同等情，自無核發之適法理由。⒍上訴人潮州鎮公所當初受理本件審核時，有發現另一個經過核准的陳家祭祀公業，承辦人員才會質疑派下怎麼會有二個祭祀公業，顯然不合常理，故在一開始有人異議的時候就去核對，發現上面有一個公共造產委員會，管理人為里長，亦與一般祭祀公業管理人為本姓子弟之情形不同，況前後任的里長對此都有不同的主張，有認為不是祭祀公業，也有認為是陳家祭祀公業，或主張係神明會者，而被上訴人自始至終均未提出相關文件，如祭祀公業原始規約以實其說，且實際上運作者係公共造產委員會，不管是造林或是造產，均非神明會之性質，故也無法確定係神明會，準此，本件祭祀公業及神明會均無法提出相關確認文件以茲證明其主張，上訴人潮州鎮公所由形式上無法直接認定為祭祀公業，故無法核准被上訴人申請，自屬適法。(五)再者，系爭土地既屬保安林地，即與社會公益有關，系爭土地其中高達3.85公頃曾經出租於屏東縣政府供作苗圃使用迄至93年底租約期滿，此亦即與公益有關。又系爭土地之歷次之管理人均係以里長擔任泗林里造林或公共造產委員會之主任委員之身分辦理變更登記，而非以一般居於私人地位或身分辦理變更登記，泗林里公共造產委員會雖非直接由縣(市)或鄉(鎮、市)興辦，仍為潮州鎮以內之編組即泗林里辦理之事業。對照上述該委員會之組織章程，其收取之租金有資助里政，促進教育，興建里內公益事業，圖謀地方福利之用途，其結餘款歸該委會員自行運用，雖與目前法制有關公共造產法規成立之公共造產組織之結餘款應繳交公庫者不同，但與特定私人資產而不具公益性質顯有不同，仍具公益性質。另系爭土地於日據時代曾列為國土保安林，且其後經潮州鎮泗林里造林委員會、泗林里公共造產委員會管理使用，更由里長擔任系爭土地之管理者，使用收益均歸當地里民，已行之有年，由此足徵系爭土地與一般財產權係由特定人享有而自由使用顯然不同，以具公益性質及公共利益。倘上訴人潮州鎮公所任意撤銷原處分並作成核發祭祀公業之證明書，系爭土地即可任由被上訴人自由處分，甚至移轉予第三人，勢必對泗林里不特定人多數里民利益造成衝擊，影響公益甚鉅!(六)系爭土地在日治時代即以業主「公業福德祠」管理人陳名倫或「公號福德祠」管理人陳名倫登記於卷附相關土地登記簿，並於36年間完成土地總登記，其後管理人並隨泗林里里長之更迭，而完成歷次管理人之變更。可見系爭土地所有權人，自日治時代登記之始迄今，均為業主「公業福德祠」或「公號福德祠」，在日治時期應屬實質上屬於具有公共造產性質之習慣法人，於36年完成土地總登記以後，系爭土地之業主即所有權人仍為「公號福德祠」，性質上仍具有公共造產性質，管理人之歷次變更登記才會一直由泗林里里長擔任，且經由地政機關審理後完成變更登記迄今。被上訴人雖辯以公號福德祠名下除系爭土地，其他土地當時都是以名義變更方式移轉給其中一名派下員「陳福種」云云，惟此種名義變更之方式，係將土地由從公同共有轉為分別共有，應非僅限於祭祀公業所獨有的制度，且日據時期只要意思表示就可以發生物權變動的效力，不能僅以日據時期土地名義之變更即認定為祭祀公業，況授權名義為「福德祠」，一般而言「福德祠」應該是土地公的名號，亦難憑此認定為祭拜祖先，被上訴人所辯應無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、參加人李正順則主張：(一)被上訴人100年3月10日申報祭祀公業之文件虛偽不實或欠缺，並未提出陳登城、陳登縣設立以陳興能為享祀人之祭祀公業之鬮分書或合約書，以證明其有置祭田、出資設立祭祀公業之事實；未提出祭祀公業之「規約」，也未提出陳興能、陳登城、陳登縣規範祭祀公業、派下員之鬮分字或合約字；未提出系爭土地係陳登城、陳登縣買受或出資設為祭田之買賣契約或日據時代土地登記台帳，也未能提出土地所有權狀以佐證；未提出陳興能、陳登城、陳登縣、陳名正、陳名二、陳名三、陳名傳、陳名七、陳名位、陳名倫（即繼承系統表上陳名倫之兄弟及祖先）之日據時代戶籍謄本，以證明其間之親屬關係，以致出現戶籍資料上之斷層，無法從被上訴人所提出之戶籍謄本證明被上訴人即為陳興能之派下子孫之事實；亦未舉證證明其有定期祭祀之事實；不僅沒有祠堂，且祖先全部在潮州鎮公所北勢里第二公墓納骨塔，被上訴人從未提出日據時代迄今有在祠堂祭祀之相片。(二)且依地籍清理條例第3條及泗林里公共造產委員會組織章程第15條規定，本件應依地籍清理條例之規定嚴格把關，不能放任一個地方鎮長以一己之私，圖利被上訴人。系爭土地自明治42年即編入為「泗林一帶耕地之灌溉用水水源涵養」之保安林地，係水源地、國土保安林，且係潮州地區唯一綠地，長期以來作為公益使用，依土地法第24條第1項、森林法第22條第2款規定，自應依行政訴訟法第198條規定判決駁回被上訴人之訴等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）依祭祀公業條例第6條、第8條、第10條第1項、第11條、第12條、第13條第1項及第20條規定可知，祭祀公業本質上為私人權利及財產之歸屬問題，主管機關依上開條例辦理祭祀公業不動產清理案件，於受理祭祀公業之申報時，應就申請人所提文件是否符合祭祀公業條例第8條規定之要件為書面審查，其有不符者，應通知申報人於30日內補正，如已符合規定，即應辦理公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，公告期滿若無人提出異議，則核發派下全員證明書，該證明書並無確定私權之效力；若祭祀公業派下現員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告期間內以書面向公所提出，由公所將異議書轉知申報人，由申報人提出申復書，異議人仍有異議者，應向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，公所應依法院確定判決辦理。又「祭祀公業公告徵求異議期限屆滿後，尚未核發祭祀公業派下全員證明前，如有人提出異議書或接到異議人訴請法院訴訟之證明者，受理機關仍可一方面核發派下全員證明，一方面函復異議人向法院起訴，若所發祭祀公業派下全員證明與將來法院確定判決有出入部分，再行依法院確定判決辦理。」亦經內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋在案。（二）經查，上訴人潮州鎮公所為清理潮州地政事務所檢送之系統初步清查清冊（未依有關法令清理祭祀公業）內數十筆土地及建物，以98年6月25日潮鎮民字第0980009063號公告辦理祭祀公業申報（公告期間98年7月1日至98年9月30日，申報期間：98年7月1日至101年6月30日）。本件被上訴人陳顯裕於100年3月10日提出祭祀公業「公號：福德祠」之申報，並依祭祀公業條例第8條之規定填具申請書，檢附相關資料，經上訴人潮州鎮公所以100年6月9日潮鎮民字第1000008304號及100年6月20日潮鎮民字第1000009192號公告。
次查，前開公告期間，泗林里公共造產委員會管理人即參加人李正順於100年6月23日提出異議，經上訴人潮州鎮公所於100年8月1日函轉異議書予被上訴人陳顯裕，被上訴人陳顯裕嗣於100年8月30日提出申復書，參加人李正順即於100年10月5日以「泗林里公共造產委員會」法定代理人身分為該委員會向屏東地院提起確認被上訴人就系爭土地之所有權不存在之訴，經屏東地院101年度重訴字第2號民事判決以該案由泗林里公共造產委員會名義提起訴訟，難認有即受確認判決之法律上利益為由，駁回該委員會之訴，並於101年10月9日確定在案。準此，參加人李正順以泗林里公共造產委員會法定代理人身分為該委員會向屏東地院提起確認被上訴人就系爭土地之所有權不存在之訴，既經屏東地院101年度重訴字第2號民事判決予以駁回，並於101年10月9日確定，則被上訴人陳顯裕於101年10月19日向上訴人潮州鎮公所申請核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，依前開祭祀公業條例第13條第1項規定，上訴人潮州鎮公所即應依該確定判決核發派下全員證明書。上訴人潮州鎮公所主張屏東地院101年度重訴字第2號確定判決並未認定系爭土地為祭祀公業所有，亦未確認本件被上訴人即祭祀公業派下員等實體事項，故該確定判決實與祭祀公業條例第13條所規定之確定判決迥然不同，故上訴人潮州鎮公所未准被上訴人之申請，於法有據云云，並不足採。蓋本件被上訴人申請案，若無人異議或異議人未向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴者，依祭祀公業條例第13條前段規定，上訴人潮州鎮公所即應核發派下全員證明書，依舉輕明重之法理，異議人向法院提起確認不動產所有權之訴既經判決駁回確定，公所當更無不核發派下全員證明書之理。再者，參加人李正順雖另於101年9月25日以「公號：福德祠」名義向屏東地院提起確認被上訴人派下權及不動產所有權不存在之訴，經屏東地院以101年度重訴字第85號受理（嗣其訴訟代理人於105年5月20日具狀撤回該訴，經該案上訴人潮州鎮公所、本件被上訴人等5人於105年5月27日同意撤回等情，業經原審法院向屏東地院調取該案卷宗閱明屬實），惟依祭祀公業條例第20條規定及內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋意旨，上訴人潮州鎮公所仍應依被上訴人之申請核發派下全員證明書，若所核發祭祀公業派下全員證明與將來法院確定判決有出入部分，再行依法院確定判決辦理。然本件上訴人潮州鎮公所卻以「俟各級法院均判決後，再行依確定判決辦理」為由，以原處分駁回被上訴人之申請，於法即有不合。（三）訴願決定主文第2項雖確認原處分違法，然主文第1項依訴願法第83條規定為情況決定而駁回被上訴人所提課予義務訴願。
按訴願法第83條第1項規定之情況決定既須具備「原處分或決定之撤銷或變更，於公益有重大損害」及「原處分之撤銷或變更顯與公益相違背」之要件，則本件所應審究者為訴願決定認為撤銷原處分對於公益有重大損害，及其經公、私益衡量結果，認為私益之保障明顯劣於公益而須以犧牲法治維護公益所為之涵攝，是否適法？經查：⒈系爭土地（日據時期地號為四林870番地，光復後重測前為四林段870地號，重測後編為林後段520地號）依據潮州地政事務所104年5月7日屏潮地一字第10430390800號函檢送日據時期地籍圖資料答覆原審法院略以：「林後段520地號（重測前四林段870地號）土地現為八大森林樂園用地，又參照日據時期地籍圖資料，臺糖舊（廢）鐵道似無經過該筆土地範圍內。」復經原審法院會同兩造及潮州地政事務所赴現場勘驗結果，確認臺糖運輸貨物鐵道用地並未通過系爭土地，故訴願決定認定系爭土地於日據時期作鐵路用地乙節已有違誤。⒉次查，系爭土地目前登記所有權人雖為「公號：福德祠，管理人：李正順」，惟係由泗林里公共造產委員會管理使用，該委員會固曾將其中3.85公頃出租予屏東縣政府作苗圃使用，惟嗣因屏東縣政府另開闢公有地餉潭林業苗圃，故於93年12月31日租約期滿後不再續租，此部分土地之後則由福榮育樂有限公司接手承租，並將之整併於該公司自72年間向泗林里公共造產委員會所承租之系爭土地之其他部分土地，而將原苗圃地作為該公司於系爭土地經營之八大森林樂園之停車空間，此經原審法院勘驗現場明確，製有勘驗筆錄，復經證人即福榮育樂有限公司董事長曾秋良於原審法院審理時證述明確，此外，並有屏東縣政府71年9月18日71屏府農林字第96364號函(附苗圃合約書)、77年9月23日77屏府農林字第108708號函(附苗圃合約書)、屏東縣政府94年1月4日屏府農林字第0940005733號函附卷為憑。是系爭土地現並無供苗圃使用之事實，應堪認定。訴願決定認定系爭土地供苗圃使用，亦與事實不合。⒊又系爭土地於民國前3年經公告編入水源涵養保安林，作為泗林一帶耕地之灌溉用水水源涵養，固有保安林登記簿及土地登記簿謄本記載系爭土地為一般農業用地，地目，使用地類別為國有保安土地等附卷可稽。惟查，森林可為國有、公有或私有，換言之，私人可為森林之所有權人，此觀森林法第7條及第12條規定自明。次依森林法第22條、第24條、第30條、區域計畫法第15條及其施行細則第13條第1項第16款、非都市土地使用管制規則第3條、第6條附表一等規定，可知保安林之使用係受森林法之管制，而保安林如經法定程序編入國土保安用地者，其復受區域計畫法等規定之使用管制。惟無論何者，均祇是對所有權行使之限制，與所有權歸何人所有無涉。換言之，是類土地所有權屬單獨所有、共有、公有、私有，其所受森林法及區域計畫法之管制並無不同。因此系爭土地縱於民國前3年作為水源涵養保安林地，迄至目前編定為國土保安林地，均不會因所有權之變動而異其使用管制。再者，系爭土地既未供大眾運輸鐵路或苗圃使用，而是出租予訴外人福榮育樂有限公司經營八大森林樂園，故系爭土地究屬被上訴人所稱之祭祀公業或參加人李正順所稱之神明會或泗林里公共造產委員會所有，其應受上開法規限制使用之情形既無分軒輊，受影響者充其量祇是福榮育樂有限公司之承租權，及應由何者收取租金之私益而已，故本件縱使撤銷上訴人潮州鎮公所否准核發祭祀公業派下全員證明書予被上訴人之原處分，其結果應無公益受損害或與公益相違背可言。訴願決定以系爭土地現由泗林里公共造產委員會使用，如核發祭祀公業派下全員證明書予被上訴人，將會失共同所有及公共利用之現況而影響公益甚鉅云云，要無可採。⒋公共造產乃縣（市）及鄉（鎮、市）經營的一種公營事業，乃拓展地方自治事業，充裕自治財源，加速經濟建設，促進地方繁榮之方法。故如非依照地方制度法第3條、47年修正公布之臺灣省各縣市暨鄉鎮（市）公共造產實施辦法第4條、第5條、62年公布施行之臺灣省公共造產實施辦法第1條、第3條、第5條、內政部於89年8月25日發布公共造產獎助及管理辦法第1條、第2條、第3條、第4條、第5條及第10條等規定，由縣（市）、鄉（鎮、市）興辦者，縱其名稱為公共造產，即非上開規定所稱具有充裕地方自治財源之公共造產甚明。況即便是上開規定所稱之公共造產，然其目的既在拓展自治財源，縱其營運所得是供地方自治團體使用，亦難謂必然與公益有關。猶如國營或公營事業，除非其營運項目是攸關人民生存所必需，例如水、電等事業，此或可謂與公益極甚關聯，否則如祇是為增加國家或機關財源而興辦事業，可能反而其營利性質大於民生政策導向，即難謂必與公益有關，而公共造產既是事業之經營，道理相同。⒌查，泗林里公共造產委員會固有一定之辦公場所，設有管理人，並以系爭土地為該委員會帶來使用收益，而有一定之財產。然泗林里公共造產委員會並非直接由縣（市）或鄉（鎮、市）興辦，充其量祇為潮州鎮以內之編組即泗林里辦理之事業。參以泗林里公共造產委員會自72年起迄今係將系爭土地出租予福榮育樂有限公司經營八大森林樂區，經營項目包括住宿、餐廳、遊樂機械、花園、動物區等，業經證人即福榮育樂有限公司董事長曾秋良到庭證述明確，足見泗林里公共造產委員會對系爭土地實係以出租為其營運內涵，對照該委員會之組織章程，雖知其收取之租金固有資助里政，促進教育，興建里內公益事業，圖謀地方福利之用途，惟其結餘款仍歸該委會員自行運用，此並有該委員會現金簿可參，顯與依有關公共造產法規成立之公共造產組織之結餘款應繳交公庫者不同。是以泗林里公共造產委員會並非依前引法規成立之公共造產甚明，此復經證人即屏東縣政府民政處自治科科員施啟東於原審法院審理時證稱略以屏東縣本身沒有經營公共造產，而潮州鎮經營的公共造產項目為游泳池、行道樹、作物及養殖事業，均不在系爭土地上，系爭土地目前是由福榮育樂有限公司承租經營八大森林樂園，均非屏東縣及潮州鎮之公共造產等語屬實；另屏東縣政府前於72年10月26日屏府民事字第108060號函亦採相同見解。從而綜上各情，堪認泗林里公共造產委員會充其量僅是一個以造福地方為宗旨而成立之團體，其名稱雖冠有「公共造產」四字，但既非依前引法規成立之屬於屏東縣或潮州鎮直接興辦之公共造產，要難以其名稱雷同，即謂其為前引法規所稱之公共造產，洵堪認定。⒍再者，系爭土地是登記於「公號：福德祠」名下，屬私有財產，而泗林里公共造產委員會又非「公共造產」，則該委員會將系爭土地出租予福榮育樂有限公司經營八大森林樂園，縱其收取之租金收益有用於地方建設或回饋里民，此資助行為本身或屬善舉，惟究其根本仍屬該委員會就系爭私有土地使用收益如何運用之範疇，尚難因其運用之對象及於地方或里民，即將該委員會對系爭土地之使用收益以公益視之。況人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定，因此，系爭土地所有權之歸屬，不論是屬於被上訴人或者參加人李正順所稱之神明會或泗林里公共造產委員會所有，都不應因為系爭土地目前之使用收益狀況有資助地方或里民之情形，致使系爭土地所有權人日後之使用收益權能遭到該用途的永遠限制，換言之，即使撤銷上訴人潮州鎮公所以本件應待各級民事判決確定後為由否准核發派下全員證明書予被上訴人之原處分，產生地方或里民目前接受自系爭土地收益之澤惠於日後產生變化之可能，核亦是地方或里民得自私人資助金錢之善款縮減，難謂對公益有造成損害，且亦無所有權之保障明顯劣於公益維護，而應犧牲私益成全公益之情況存在及必要，洵堪認定。⒎綜上，泗林里公共造產委員會縱將管理系爭土地之金錢收益用於泗林里相關公共建設或回饋里民，僅係將私人收益（金錢）作為額外的公益用途，難認對公益有何重大損害或顯與公益相違背。本件訴願決定以系爭土地於日據時期（明治45年）作鐵路用地、民國前3年為水源涵養保安林地、72年供屏東縣政府作林業苗圃等公共造產之使用，並於19年由屏東縣潮州鎮泗林里歷任里長擔任該公共造產管理人至今已逾80年，如遽改為核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明與被上訴人，而失現況共同所有、公共利用之結果，對於國家社會之公義即因信賴已依日據時期經民國政府相關規定長久以來取得之土地權利義務關係影響甚鉅云云，除所認定之事實與現況不符，亦與訴願法第83條所稱公益無關，難謂與訴願法第83條情況決定之要件相符。（四）本件訴願決定既認為被上訴人與參加人李正順所代表之泗林里公共造產委員會間之屏東地院101年度重訴字第2號確認系爭土地所有權不存在事件，既經判決駁回確定，上訴人潮州鎮公所即應本諸祭祀公業條例第13條及內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函等規定核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，惟上訴人潮州鎮公所未依此方式處理，而以本件應待各級法院判決確定後為由否准被上訴人之申請，係屬違法。然而，訴願決定未將原處分撤銷，卻以前述錯誤之事實認定及所謂將對國家社會公義因信賴已依日據時期經民國政府相關規定長久以來取得之土地權利義務關係影響甚鉅云云，遽謂與對公益有重大損害並違背公益，而依訴願法第83條規定為情況決定，駁回被上訴人之訴願，其決定自有基於錯誤事實及裁量濫用之違法，原審法院自應將訴願決定主文第1項及原處分均予撤銷，以資適法。（五）綜上所述，本件被上訴人申請核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，符合祭祀公業條例第13條及內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋之規定，原處分否准所請，顯有違誤。訴願決定既認定原處分違法，卻未將原處分撤銷，而以前述理由依訴願法第83條規定為情況決定，惟其作成之情況決定存有如前所述基於錯誤事實認定及裁量濫用之違法，被上訴人訴請撤銷訴願決定主文第1項及原處分，並求為判決上訴人潮州鎮公所應就其101年10月19日申請案作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分，均有理由，且本件事證明確，爰依行政訴訟法第200條第3款，命上訴人潮州鎮公所作成如主文第2項所示之行政處分。
六、上訴人潮州鎮公所上訴意旨略謂：
（一）屏東地院101年度重訴字第2號民事判決係以程序為由駁回「潮州鎮泗林里公共造產委員會」請求之確定判決，實與祭祀公業條例第13條所規定之確定判決迥然不同，故上訴人潮州鎮公所否准被上訴人之申請，於法有據。更審判決未衡酌祭祀公業條例之立法意旨，及上開確定判決僅為程序上駁回起訴，並未實質判斷兩造實體權利義務之歸屬等情，逕以參加人李正順之訴訟既經屏東地院101年度重訴字第2號民事判決駁回確定，則依祭祀公業條例第13條規定，上訴人潮州鎮公所應核發派下全員證明書云云，顯有不當適用上開法令之違法。
（二）更審判決復援引內政部97年12月2日內授中民字第會0000000000號函，認定上訴人潮州鎮公所應核發派下全員證明書云云，惟上開行政函釋並非中央法規標準法所規定之法規命令，本無拘束法院及上訴人潮州鎮公所之效力。況依該函釋內容：「…受理機關仍可一方面核發派下全員證明，一方面函復異議人向法院起訴…」等語觀之，並非強制規定「應」予以核發，上訴人潮州鎮公所就此種情形下是否核發派下全員證明，自有審查權限，更審判決竟引用此內政部函釋，認定上訴人潮州鎮公所否准被上訴人之申請並非適法云云，亦有適用法規不當之違誤。
（三）被上訴人於99年11月申請書尚由6名派下員提出申請，100年3月時卻僅剩4人，究竟祭祀公業何時設立、是否存在、派下員若干，均有疑義；且有諸多事實足證「公號：福德祠」應非祭祀公業，就此等極具爭議之個案，上訴人潮州鎮公所俟司法機關判決確定實體權利歸屬，始核發派下證明，以免核發後徒生困擾，上訴人潮州鎮公所之裁量應屬合法。又綜合相關卷證資料，上訴人潮州鎮公所審酌本件「公號：福德會祠」現存派下員人數尚少，所提出之派下員名冊卻前後不一，且系爭土地之歷任管理人均為泗林里里長，同一地點竟祭拜兩個享祀人，且派下全員系統表之戶籍資料多付諸闕如等情，自無核發派下證明之適法理由。
（四）更審判決以本件與公益無涉，認定縱撤銷核發派下證明書，亦不會對公益造成重大損害云云，有適用法規不當之違法：⒈揆諸森林法第22條及第24條規定，系爭土地既屬保安林地，即與社會公益有關，更審判決顯有不適用森林法第22條、第24條或適用顯有不當之違法。且系爭土地其中高達3.85公頃曾經出租於屏東縣政府供作苗圃使用迄至93年租約期滿，亦足證系爭土地與公益有關。⒉系爭土地之歷任管理人均係以里長擔任泗林里造林或公共造產委員會之主任委員之身分辦理變更登記，而非以一般居於私人地位或身分辦理變更登記，此由泗林里公共造產委員會，雖非直接由縣（市）或鄉（鎮、市）興辦，仍為潮州鎮以內之編組即泗林里辦理之事業。對照該委員會之組織章程，其收取之租金有資助里政，促進教育，興建里內公益事業，圖謀地方福利之用途，其結餘款歸該委會員自行運用，雖與目前法制有關公共造產法規成立之公共造產組織之結餘款應繳交公庫者不同，但與特定私人資產而不具公益性質仍顯有不同，仍具公益性質。⒊揆諸土地法第57條、祭祀公業條例第6條、第7條、第51條第1項、第55條第1項等規定，被上訴人至少須釋明，使行政機關大致相信其為祭祀公業，否則只能透過司法途徑解決實體爭議，行政機關既無法認定其為祭祀公業，被上訴人即無法取得派下全員證明，則無法辦理土地登記，經過登記期限後，依土地法規定，土地視為無主地，經過一定期間公告期滿無人異議，即可收歸國有，為國有土地之登記；縱系爭土地係祭祀公業土地，仍須依上開祭祀公業條例等相關規定申報並核發派下證明書，未申報之祭祀公業於主管機關公告期滿3年無人申報、或應申報被駁回，屆期未提起訴願或訴請法院裁判、或經訴願決定或法院裁判駁回確定，即無法通過司法途徑實際確認其真正所有權人者，主管機關即可代為標售，二次標售而未完成標售，則可囑託登記為國有。是原處分之作成，攸關系爭土地日後得否依土地法或祭祀公業條例逕登記為國有土地，顯然具有高度公益性。⒋況系爭土地面積高達160,172.65平方公尺，倘上訴人潮州鎮公所任意撤銷原處分並作成核發祭祀公業之證明書，系爭土地即可任由被上訴人自由處分，甚至移轉予第三人，勢必對泗林里不特定人多數里民利益造成衝擊，影響公益甚鉅云云。
七、參加人李正順上訴意旨略謂：
（一）屏東地院101年度重訴字第2號民事判決係單純以泗林里公共造產委員會無權利能力，無確認利益程序駁回，並未就實體為調查事實、認定事實，此種程序判決自不得作為應發給派下全員證明書之依據。而屏東地院101年度重訴字第85號案件係現任里長李振武與被上訴人勾結，於105年5月18日雙方通謀訂立協議書，李振武為圖利被上訴人而違背職務背信撤回起訴，此部分業據參加人李正順對伊提出刑事告訴，有原審所庭呈之臺灣屏東地方檢察署106年度他字第933號刑事傳票及告訴狀可證，且參加人李正順係以「公號福德祠」（神）起訴，並非「泗林里公共造產委員會」起訴，李振武並非公號福德祠代表人或管理人，無權撤回起訴，其撤回係圖利背信犯行，自不生撤回效力，參諸按行政程序法第117條、第119條第1、2項、民法第101條第1項及訴願法第35條規定，被上訴人收買、勾結李振武撤回屏東地院101年度重訴字第85號民事訴訟，以此不正方法達成本件行政訴訟之有利結果，自應適用上開民法及行政訴訟法之規定，為被上訴人不利之判決，原審置參加人於原審此部分之抗辯於不顧，而為被上訴人有利之判決，自屬適用法則不當。
（二）本案並非事證明確，係「案件事證尚未臻明確，且涉及行政機關之行政裁量決定者」，更審判決逕依行政訴訟法第200條第5款之規定，判決撤銷訴願決定主文第1項及原處分，並判命上訴人潮州鎮公所應就被上訴人101年10月19日申請案，作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分。」自屬適用法則不當。本案源自日據時代之公號福德祠神明會，時間久遠，被上訴人主張祭祀公業設立人為陳登城、陳登縣（即陳奎），顯與被上訴人99年間另案向上訴人潮州鎮公所申請登記之「祭祀公業陳奎」卷內之沿革均未載明陳奎之設立人為「陳登縣」，且陳名倫之戶籍謄本上載生父為「陳奎」，並非陳登縣，祭祀公業陳奎派下全員系統表上只有陳奎，未載陳奎即係陳登縣，足證被上訴人之祖先並無陳登縣之人，亦無任何證據足證陳登縣即係陳奎，陳朝棟祭祀公業為財團法人陳天宗裔會，且享祀人為陳朝棟，並非陳興能，被上訴人99年10月29日又向上訴人潮州鎮公所申請祭祀公業陳奎，同一家族斷無三代均設立祭祀公業之可能，更無可能同一人陳奎分別以不同之名稱為祭祀公業之設立人（即本件），在陳奎祭祀公業則以本人陳奎，而不用陳登縣偏名，且子孫在99年間設立祭祀公業，逕可將祖先陳朝楝、曾祖父之父（陳奎）、曾祖父（陳名位）合在祠堂，共同受祭拜，斷無三代均各設一祭祀公業，徒增祭田之財產，且干受管理之不便，及同一人（陳奎），且故意以偏名（陳登縣）設立享祀人陳興能之祭祀公業，又以真名陳奎由被上訴人設立祭祀公業之可能。⒉上訴人潮州鎮公所受理被上訴人祭祀公業之申報時，鎮長洪明江為圖利被上訴人，故意未經調查在簽呈上批示採祭祀公業，足證本件祭祀公業之申報及公告，有內神通外鬼之刑法第213條之虛偽登載公文書之犯行，及行政程序法第117條、第119條第1、2款之情形，自應由原處分機關查明據而撤銷或為適當之行政處分，以符法律規定，更審判決就此亦未撤銷勾稽明白。⒊上訴人在原審所提出之書狀所敘述各節，均足證明公號福德祠並非祭祀公業，且原審所調取之屏東地院101年度重訴字第85號(平股)卷證，亦足證明公號福德祠並非祭祀公業，且被上訴人並未設置祠堂，亦無定期祭祀之事實，且系爭土地自36年至今均由潮州鎮泗林里長登記為管理人，且從70年至今均出租予八大福榮育樂公司經營八大森林遊樂區，從未供祭祀公業之收入來源，且被上訴人之父陳文隆在世之時與其妻陳錦雀均不知有祭祀公業存在，從而本件事實混沌不明，且有相當證據足證公號福德祠並非祭祀公業，而被上訴人在申請時未提出「原始規約」，所提出之不動產清冊之證明文件僅係地政事務所所列之土地登記簿謄本，且登記所有權人為「公號福德祠」，管理人係參加人李正順，不足證明該土地係被上訴人之祭祀公業所有，被上訴人亦未能提出陳登城、陳登縣、陳興能之戶籍謄本（戶籍謄本斷層），更未能提出系爭土地係陳登城、陳登縣或陳興能所有，捐出作為祭祀公業之土地登記簿謄本或設立祭祀公業之鬮分字或合約字，何況依臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書暨土地登記簿謄本，陳名倫早於19年9月16日死亡，而陳心宰於35年7月27日將四林段870號（即系爭土地）土地申報所有權人為公號福德祠，管理人為陳名倫，登記日期為36年5月6日（當時陳名倫早已死亡），死人並無權利能力，足證系爭土地登記陳名倫為管理人之登記係虛偽不實且違法。⒋系爭土地登記為公號福德祠（管理人李正順）所有，依民法第759條之1規定，自應推定為公號福德祠（管理人李正順）所有，並非被上訴人所主張之祭祀公業所有，被上訴人之不動產清冊虛偽記載系爭土地為派下員財產，係犯刑法第214條使公務員不實登載文書。⒌從而本案並非事證明確，係「案件事證尚未臻明確，且涉及行政機關之行政裁量決定者」，依行政程序法第36條、第39條、第40條、第117條第1項前段規定，更審判決依行政訴訟法第200條第5款規定，判決撤銷訴願決定主文第1項及原處分，並判命上訴人潮州鎮公所應就被上訴人101年10月19日申請案，作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分，自屬適用法則不當。
（三）更審判決對參加人李正順及上訴人潮州鎮公所於原審所提出之重要攻擊防禦方法，並未於判決理由詳予論列，並敘明所有不採納之理由，只以「又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。」自有判決理由不備之違法云云。
八、本院查：
（一）按祭祀公業條例第6條規定：「（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」第8條規定：「（第1項）第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。（第2項）前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。」第10條第1項規定：
「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」第12條規定：「（第1項）祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。（第2項）公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。（第3項）申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。」第13條第1項規定：「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。」第20條規定：「祭祀公業申報時所檢附之文件，有虛偽不實經法院判決確定者，公所應駁回其申報或撤銷已核發之派下全員證明書。」
（二）次按地方制度法第3條規定：「（第1項）地方劃分為省、直轄市。（第2項）省劃分為縣、市『以下稱縣（市）』；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市『以下稱鄉（鎮、市）』。（第3項）直轄市及市均劃分為區。（第4項）鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里；村、里『以下稱村（里）』以內之編組為鄰。」次按47年修正公布之臺灣省各縣市暨鄉鎮（市）公共造產實施辦法第4條規定：「公共造產事業在縣市由各縣市政府民政局（科）主辦，在鄉鎮（市）由各該鄉鎮（市）公所民政課（股）主辦，並依其業務性質由各該主管單位協助辦理造產事業。如需二縣市鄉鎮（市）以上共同經營者，得協商共同經營之。」第5條規定：「各縣市暨鄉鎮（市）推行公共造產得分別於縣市政府鄉鎮（市）公所設置縣市暨鄉鎮（市）公共造產委員會負促進協調之責。」另62年公布施行之臺灣省公共造產實施辦法第1條規定：「臺灣省政府（以下簡稱本府）為促進各縣市暨鄉鎮縣轄市公共造產之推行，以充裕自治財源、發展地方經濟建設起見，特制定本辦法。」第3條規定：「縣市政府暨鄉鎮縣轄市公所公共造產需由各該主辦單位提出有關資料，並擬具實施計畫，由本府民政廳策劃輔導縣市政府暨鄉鎮縣轄市公所推行實施。鄉鎮縣轄市公所辦理公共造產業務受縣政府之監督。」第5條規定：「縣市暨鄉鎮縣轄市為促進協調公共造產之推行，得視需要設置公共造產委員會。其委員由縣市暨鄉鎮縣轄市長就造產有關人員聘任之。均為無給職。」。復按「縣（市）、鄉（鎮、市）應致力於公共造產；其獎助及管理辦法，由內政部定之。」為地方制度法第73條所規定，內政部據此於89年8月25日發布公共造產獎助及管理辦法，其第1條規定：「本辦法依地方制度法第73條規定訂定之。
」第2條規定：「本辦法所稱公共造產，係指縣（市）、鄉（鎮、市）依其地方特色及資源，所經營具有經濟價值之事業。」第3條規定：「（第1項）公共造產得由縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所自行經營、委託經營或合作開發經營。（第2項）前項經營方式，經各該立法機關議決後，縣（市）政府應報內政部（以下簡稱本部）備查；鄉（鎮、市）公所應報縣政府備查，並副知本部。」第4條規定：「縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理公共造產，應儘先利用公有土地。」第5條規定：「縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理公共造產業務之協調、諮詢，得設公共造產委員會，置召集人1人，由地方行政機關首長擔任，置委員8人至12人，由召集人就各該相關單位主管、地方公正人士、學者專家聘（派）兼任之，任期4年，為無給職。」及第10條規定：「縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所公共造產所得賸餘，除留供縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所所設置之公共造產基金需用外，其餘解繳各該公庫。」準此可知，公共造產乃縣（市）及鄉（鎮、市）經營的一種公營事業，乃拓展地方自治事業，充裕自治財源，加速經濟建設，促進地方繁榮之方法。故如非依照上開規定由縣（市）、鄉（鎮、市）興辦者，縱其名稱為公共造產，即非上開規定所稱具有充裕地方自治財源之公共造產甚明。況且，即便是上開規定所稱之公共造產，然其目的既在拓展自治財源，縱其營運所得是供地方自治團體使用，亦難謂必然與公益有關。猶如國營或公營事業，除非其營運項目是攸關人民生存所必需，例如水、電等事業，此或可謂與公益極甚關聯，否則如祇是為增加國家或機關財源而興辦事業，可能反而其營利性質大於民生政策導向，即難謂必與公益有關，而公共造產既是事業之經營，其理相同。
（三）是依祭祀公業條例第6條、第8條、第10條第1項、第11條、第12條、第13條第1項及第20條規定可知，祭祀公業本質上為私人權利及財產之歸屬問題，主管機關依上開條例辦理祭祀公業不動產清理案件，於受理祭祀公業之申報時，應就申請人所提文件是否符合祭祀公業條例第8條規定之要件為書面審查，其有不符者，應通知申報人於30日內補正，如已符合規定，即應辦理公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，公告期滿若無人提出異議，則核發派下全員證明書，該證明書並無確定私權之效力；若祭祀公業派下現員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告期間內以書面向公所提出，由公所將異議書轉知申報人，由申報人提出申復書，異議人仍有異議者，應向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，公所應依法院確定判決辦理。又「祭祀公業公告徵求異議期限屆滿後，尚未核發祭祀公業派下全員證明前，如有人提出異議書或接到異議人訴請法院訴訟之證明者，受理機關仍可一方面核發派下全員證明，一方面函復異議人向法院起訴，若所發祭祀公業派下全員證明與將來法院確定判決有出入部分，再行依法院確定判決辦理。」亦經內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋在案。該函釋性質上雖非法規命令，惟屬內政部依其權責，所發布下達之行政規則，具有拘束訂定機關與其下級機關及屬官之效力（行政程序法第159條、第161條參照），上訴人潮州鎮公所辦理相關案件時，自應遵守辦理。上訴人潮州鎮公所上訴意旨，謂該函釋無拘束上訴人之效力，且並非強制規定，上訴人潮州鎮公所就此種情形下是否核發派下全員證明，自有審查權限，更審判決竟引用此內政部函釋，認定上訴人潮州鎮公所否准被上訴人之申請並非適法云云，亦有適用法規不當之違誤等詞，洵非可採。
（四）復按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。
（五）上訴人潮州鎮公所為清理潮州地政事務所檢送之系統初步清查清冊（未依有關法令清理祭祀公業）內數十筆土地及建物，以98年6月25日潮鎮民字第0980009063號公告辦理祭祀公業申報（公告期間98年7月1日至98年9月30日，申報期間：98年7月1日至101年6月30日）。被上訴人陳顯裕於100年3月10日提出祭祀公業「公號：福德祠」之申報，並依祭祀公業條例第8條之規定填具申請書，檢附相關資料，經上訴人以100年6月9日潮鎮民字第1000008304號及100年6月20日潮鎮民字第1000009192號公告。前開公告期間，泗林里公共造產委員會管理人即參加人李正順於100年6月23日提出異議，經上訴人潮州鎮公所於100年8月1日函轉異議書予被上訴人陳顯裕，被上訴人陳顯裕嗣於100年8月30日提出申復書，參加人即於100年10月5日向屏東地院提起確認被上訴人就系爭土地之所有權不存在之訴，經屏東地院101年度重訴字第2號民事判決以該案由泗林里公共造產委員會名義提起訴訟，難認有即受確認判決之法律上利益為由，駁回該委員會之訴，並於101年10月9日確定在案。為原審依職權確定之事實，則參加人李正順以泗林里公共造產委員會法定代理人身分為該委員會向屏東地院提起確認原告就系爭土地之所有權不存在之訴，既經屏東地院101年度重訴字第2號民事判決予以駁回，並於101年10月9日確定，被上訴人陳顯裕於101年10月19日向上訴人潮州鎮公所申請核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，依前開祭祀公業條例第13條第1項規定，上訴人潮州鎮公所即應依該確定判決核發派下全員證明書。
（六）原判決已說明：1、系爭土地（日據時期地號為四林870番地，光復後重測前為四林段870地號，重測後編為林後段520地號）依據潮州地政事務所104年5月7日屏潮地一字第10430390800號函檢送日據時期地籍圖資料答覆原審法院略以：「林後段520地號（重測前四林段870地號）土地現為八大森林樂園用地，又參照日據時期地籍圖資料，臺糖舊（廢）鐵道似無經過該筆土地範圍內。」（原審102年度訴字第319號卷四第72、74-75頁），復經原審會同兩造及潮州地政事務所赴現場勘驗結果，確認臺糖運輸貨物鐵道用地並未通過系爭土地（原審102年度訴字第319號卷四第50-51頁），故系爭土地於日據時期並未作鐵路用地。2、系爭土地目前登記所有權人雖為「公號：福德祠，管理人：李正順（即參加人）」，惟係由泗林里公共造產委員會管理使用，該委員會固曾將其中3.85公頃出租予屏東縣政府作苗圃使用，惟嗣因屏東縣政府另開闢公有地餉潭林業苗圃，故於93年12月31日租約期滿後不再續租，此部分土地之後則由福榮育樂有限公司接手承租，並將之整併於該公司自72年間向泗林里公共造產委員會所承租之系爭土地之其他部分土地，而將原苗圃地作為該公司於系爭土地經營之八大森林樂園之停車空間，此經原審勘驗現場明確，製有勘驗筆錄（原審102年度訴字第319號卷二第14-15頁），復經證人即福榮育樂有限公司董事長曾秋良於原審法院審理時證述明確（原審102年度訴字第319號卷四第183-186頁），是系爭土地現並無供苗圃使用之事實。3、系爭土地於民國前3年經公告編入水源涵養保安林，作為泗林一帶耕地之灌溉用水水源涵養，固有保安林登記簿及土地登記簿謄本記載系爭土地為一般農業用地，地目，使用地類別為國有保安土地等附卷可稽。惟查，森林可為國有、公有或私有，換言之，私人可為森林之所有權人，系爭土地縱於民國前3年作為水源涵養保安林地，迄至目前編定為國土保安林地，均不會因所有權之變動而異其使用管制。系爭土地既未供大眾運輸鐵路或苗圃使用，而是出租予訴外人福榮育樂有限公司經營八大森林樂園，故本件縱使撤銷上訴人潮州鎮公所否准核發祭祀公業派下全員證明書予被上訴人之原處分，其結果應無公益受損害或與公益相違背可言。4、本件被上訴人申請核發祭祀公業「公號：
福德祠」派下全員證明書，符合祭祀公業條例第13條及內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋之規定，原處分否准所請，顯有違誤。訴願決定既認定原處分違法，卻未將原處分撤銷，而為情況決定，惟其作成之情況決定存有基於錯誤事實認定及裁量濫用之違法，被上訴人訴請撤銷訴願決定主文第1項及原處分，並求為判決上訴人潮州鎮公所應就其101年10月19日申請案作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分，均有理由，且本件事證明確，爰依行政訴訟法第200條第3款，命上訴人潮州鎮公所作成如主文第2項所示之行政處分，核無違誤。上訴意旨，仍執陳詞主張公號福德祠並非被上訴人之祭祀公業，且系爭土地非被上訴人之祭祀公業所有，系爭土地登記為公號福德祠（管理人李正順）所有，應推定為公號福德祠（管理人李正順）所有。上訴人潮州鎮公所無適用內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋之餘地等詞，無非以個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，亦非有據。上訴人潮州鎮公所仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 1 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 1 日
書記官 楊 子 鋒