最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第646號上 訴 人 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 蔡瑜真 律師被 上訴 人 謝憲郎法定代理人 謝水來訴訟代理人 蘇文奕 律師
陳郁芬 律師上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，上訴人對於中華民國107年2月1日高雄高等行政法院106年度訴字第46號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人為極重度身心障礙者，於民國103年8月28日經臺灣臺南地方法院以103年度監宣字第000號裁定為受監護宣告之人，並選定其父謝水來為監護人，入住於臺南市立○○醫院附設護理之家（下稱○○護理之家）接受照顧服務，因身心障礙類別異動，於105年3月重新鑑定為第1類、第7類極重度身心障礙類別，並同時申請身心障礙者福利與服務需求評估，經上訴人所屬社會局（下稱社會局）專業團隊評估結果，以該局105年7月12日南市社身字第1050720324號函確認被上訴人需求評估結果，建議使用住宿式照顧服務（全日型），並協助被上訴人於105年7月29日向上訴人申請身心障礙者住宿式照顧費用補助。嗣上訴人依「臺南市政府辦理身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助審核作業要點」（下稱審核作業要點）審核結果，認被上訴人入住之○○護理之家非上訴人簽約之身心障礙者住宿式照顧單位，爰以105年8月19日府社身字第0000000000號函否准補助費申請（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院判決將訴願決定及原處分均撤銷；並判命上訴人對於被上訴人105年7月29日身心障礙者住宿式照顧費用補助案件之申請，應作成准予按補助基準補助百分之75之行政處分。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）參酌憲法第15條、第23條及司法院釋字第443號解釋意旨，政府對於身心障礙者之生存權保障，應有法律保留原則之適用，而主管機關依據身心障礙者權益保障法（下稱障保法）之授權，取得訂定身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助辦法（下稱補助辦法）就申請者資格為規範之權限，惟因無再授權之明文，主管機關自不得將此權限再授權予其他機關。上訴人竟自行發布審核作業要點，並於該要點第2點第2目、第6點第1目，以母法障保法及補助辦法均無之「與本府簽約機構」之要件作為申請補助之限制，已涉人民權利之限制，應屬違反法律保留原則而無效。又（二）目前與上訴人簽約之機構總數雖有73家，其中20家位於外縣市，其中27家屬於啟智教養及清寒植物人安養性質，其中可以收容照顧重度肢障身心障礙者之機構僅有26家，而該26家中僅7家設有醫療單位，且僅新營醫院屬較具規模之醫療體系，然新營醫院卻無肝膽腸胃科及胸腔科，而被上訴人屬極重度身心障礙者，須持續針灸治療、幹細胞增生療程，還有難以根治之藥物傷害引發之眼疾，現今復因腎嚴重囊腫併發出血又導致感染併發敗血症，已住院逾月，顯有技術性醫療照護之需求，倘若未能入住於適當醫療機構附設之護理之家，被上訴人之病況於往返於醫療機構、護理之家中，生命安全顯有受危害之虞，對於被上訴人而言亦屬一種折磨，被上訴人確有入住○○護理之家之必要。況高雄市、新北市、桃園市關於審核身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助費之作業規定，均未限定應入住於與市政府簽約之護理之家。（三）依身心障礙者權利公約施行法第4條及身心障礙者權利公約第4條第1項（b）、（d）款規定，各級政府機關行使職權，應避免侵害身心障礙者權利，保護身心障礙者不受他人侵害，並應積極促進各項身心障礙者權利之實現，並應採取所有適當措施、立法，不實施任何與本公約不符之行為或實踐，確保政府機關和機構之作為遵循公約之規定。上訴人就補助辦法第4條之擴張解釋，將導致身心障礙者之權益受到侵害，應不可採。又（四）補助辦法第3條或第4條規定中，所謂「經直轄市、縣（市）主管機關同意」，係指身心障礙者本身之條件是否符合補助對象之規定，直轄市、縣（市）主管機關有同意之權限，並非指入住之機構須經直轄市、縣（市）主管機關同意。身心障礙者本身之條件是否符合補助對象之規定，參酌障保法第71條第1項規定，當係指身心障礙者依主管機關需求評估結果，符合應提供日間照顧及住宿式照顧費用補助。被上訴人經社會局於105年7月12日依障保法第7條第1項籌組專業團隊對被上訴人進行需求評估，建議使用住宿式照顧服務（全日型），足見被上訴人業經上訴人同意接受全日住宿式照顧服務，依障保法第71條第1項及補助辦法第3條、第4條規定，上訴人對於被上訴人自有提供補助之義務。又被上訴人家庭總收入平均分配全家人口之金額仍未達當年度每人每月最低生活費之2倍，符合補助辦法第5條第2款補助標準，自得請求上訴人補助照顧服務費百分之75等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；上訴人對於被上訴人105年7月29日身心障礙者住宿式照顧費用補助案件之申請，應作成准予按補助基準補助百分之75之行政處分。
三、上訴人則以：（一）審核作業要點第2點第2目及第6點第1目規定提供照顧服務費用補助之機構，應屬經上訴人同意、與上訴人相互完成簽約，使照顧機構或單位應同意接受上訴人之查核監督，方屬補助之適格機構，旨在考量政府補助性支出資源有限情況下，得以落實福利經費之執行，係上訴人基於職權執行障保法第71條第1項、第2項及按同法第2項授權訂立之補助辦法，並屬上訴人基於地方自治事項執行預算事項，為確保機構提供照顧服務之品質，俾使政府為保障身心障礙者權益及生活結合各方資源所推行之福利措施，於資源有限情況下發揮最大效益，屬於增進公共利益所必要，本於權責所訂立之合理規範，其內容並未變更或牴觸法律規定，亦未增加不合理限制，自非無效。（二）被上訴人入住之○○護理之家未與上訴人簽約，不願納入與上訴人簽約接受委託安置，乃未經上訴人同意補助之全日住宿式照顧服務經費機構，不符合審核作業要點之規定。況提供身心障礙服務及補助，乃給付行政措施，除涉及公共利益之重大事項應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，受法律規範之密度，自較限制人民權益之干預行政寬鬆，司法院釋字第443號解釋理由書已有闡釋。至於補助辦法第2條規定「符合下列資格者，得依本辦法規定申請日間照顧及住宿式照顧費用補助」，此乃申請「資格」之規定，並非必然應為核准之要件。
（三）依障保法第50條規定可知，直轄市、縣（市）主管機關原係以對身心障礙者提供「日間及住宿式照顧『服務』」為立法原意及本質，並由國家以委託相關機構提供服務方式為之。是同法第70條、第71條所定之經費補助，應屬承續前揭基於公法上受照顧服務福利而產生的相輔規定，因本質上以接受政府委託機構照顧服務之提供為前提再轉換為補助經費給付，自當應以所受照顧之提供服務機構屬經直轄市、縣（市）主管機關同意，並以經上訴人簽約、接受委託提供照顧服務者為限，方符合立法意旨。（四）中央主管機關衛生福利部社會及家庭署106年7月28日社家障字第1060009135號函（下稱106年7月28日函）示，依補助辦法補助日間及住宿式照顧費用之身心障礙者，均應經直轄市、縣（市）主管機關同意之機構或服務單位，始得補助其照顧費用。是依補助辦法第5條、第6條規定申請補助，均應符合入住經上訴人同意之簽約機構，而非任意擇一安置機構入住均得申請補助。被上訴人入住之○○護理之家，縱屬合法設置且評鑑為優等之機構，然既非屬經上訴人簽約之機構，故無論依據補助辦法第5條或第6條，均不符補助規定，上訴人未准其申請，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：（一）依障保法第71條規定意旨，其福利給付型態，係採提供經費補助之金錢給付方式，無論直接給付身心障礙者，或代為償付其使用之機構，固均無不可。然其性質上並非照護、就養之服務提供，方式上亦非由主管機關委託安置機構間接提供服務。而身心障礙者於具備上開第2項授權命令所規範之資格、條件、申請程序等要件時，即取得依量能補助（比例負擔）原則按一定基準之比例請求提供補助經費之公法上請求權，性質上非僅屬機關職權上福利措施之反射利益。本件對上訴人所為否准處分之司法審查，即係就被上訴人是否該當補助經費請求權之要件為判斷。（二）補助辦法第2條、第3條、第4條、第5條第2款、第6條、第7條第1項規定之法規結構，身心障礙者除須符合補助資格（第2條）外，尚須符合已使用或入住機構而接受照顧服務之條件（第3、4條），且符合按其家庭總收入量能補助之補助標準（第5、6條），經檢具書面提出申請之一定程序（第7條），始得請求補助其在機構接受照顧服務之費用。亦即視補助經費之性質，究係日間照顧費用或住宿式照顧費用，分別連結至補助辦法第3條或第4條規定之條件。不論被上訴人以補助辦法第5條第2款或第6條第2項第2款為其申請依據，倘其請求補助之經費，性質上係屬住宿式照顧費用，經連結補助辦法第4條規定，必須符合已入住機構而接受照顧服務之條件。（三）補助辦法第4條所指「主管機關『同意』於下列機構……」之規範意旨，就第3款「護理之家」部分，身心障礙者入住機構之適格，依其合理之解釋，不以與上訴人簽約者為限：⒈就文義而言，其條文僅謂「主管機關同意於下列機構或單位……」，並於1至5款列舉5種類型之機構或單位，而就該5款類型之機構，並無限制須經主管機關指定或簽約、委託安置之規定文字，尚難直接導出須入住簽約機構為限，或有授與主管機關得限制身心障礙者機構選擇自由權之意旨。次就立法體例而言，補助辦法第4條係就該辦法所稱「住宿式照顧費用」所為之定義性規定，第3條則係就辦法所稱「日間照顧費用」之定義性規定，故上開2條文所謂主管機關「同意」之內涵，解釋上可能指向依身心障礙者之要保護性程度，是否達到需提供經費補助，及應提供何一種照顧服務費補助，須由地方主管機關為同意給付之個案判斷，而不涉及個別護理之家之適格性判斷。⒉條文第3款所稱「護理之家」，依照衛生福利部依護理人員法第16條第2項授權訂定之護理機構分類設置標準第2條第2款，已有「護理之家」之分類規定。另依護理人員法第16條第1項規定，須依護理機構設置辦法之規定，符合一定之人員、設備標準，申請主管機關許可始得設置，可知「護理之家」在法體系上已有可資適用之判斷標準。基於體系合諧性之解釋，護理之家自應採同一法律概念，故身心障礙者入住於許可設置之護理之家，即符合第4條規定之條件。⒊次按人民之居住及遷徙自由，為憲法第10條所保障之基本權；障保法第16條第1項亦明定身心障礙者之居住、遷徙、醫療權益，應受到尊重及保障。故補助辦法第4條規範之地方主管機關「同意」權，解釋上自不能違反身心障礙者之機構選擇自由權，始合乎上開規範保護目的。⒋依障保法第71條第1項之明白文義，係以提供經費補助之金錢給付方式，為其福利給付型態，而非採提供服務或委託安置之給付型態。又此項實體法上具體化之請求權基礎，係源自憲法上對身心障礙者生存權之積極保障，與社會保險契約亦有不同。故福利之給付模式，並無限制非由簽約機構提供服務不可，況補助辦法第5、6條係採使用者量能補助（比例負擔）之原則，身心障礙者係部分負擔付費之使用者，則其選擇自由權更應給予最大之尊重。從而，地方主管機關基於行政管理之便宜，縱有可能符合較佳之法政策，然在法律規範未明確情形下，仍不宜過度超越條文之解釋範圍，以致剝奪身心障礙者之機構選擇自由權。（四）衛生福利部106年7月28日函就補助辦法第4條規定所謂「同意」之涵意，認身心障礙者入住之護理之家，須經地方主管機關同意者，始得補助其照顧費用，其結果將不合理地侵奪身心障礙者之機構選擇自由權。亦即在法規文義不明確而有多種解釋可能情形下，過度考量預算資源之有限性，預設其可能發生而尚未發生之保護排擠的不良後果，而未能滿足身心障礙者之個別化保護需求，以致選擇與障保法第16條第1項、身心障礙者權利公約第19條(a)項、身心障礙者權利公約施行法第4條規定之普世價值相違反的解釋方法，足認已違反立法者以障保法第71條授權主管機關訂定補助辦法第4條之法律本旨，對身心障礙者之補助費請求權增加法律所無之限制，應不予援用。審核作業要點係上訴人未經法律授權，依職權制定之程序性、手冊性之作業規定，其第2點第2目及第6點第1目規定身心障礙者入住之護理之家，須與地方主管機關簽約者為限，已超出障保法及補助辦法第4條之規範意旨，對身心障礙者之補助費請求權增加法律所無之限制，有違法律保留原則，原審法院自應拒絕適用。上訴人執司法院釋字第443號解釋理由，主張審核作業要點第2點第2目規定係屬給付行政範疇，不生違反法律保留原則之問題云云，惟上訴人據此作成之否准處分，實質上已剝奪身心障礙者經實體法賦與之補助費請求權，顯非單純就實體法未規定之給付行政予以規範，此部分主張並無可採。又被上訴人係以障保法第71條（第六章經濟安全）及補助辦法相關規定，為其依法申請經費補助之法律依據，上訴人自作主張被上訴人依障保法第50條（第五章支持服務）規定為申請，行政機關僅負有委託安置機構代為提供服務之義務，而非給付金錢補助之義務云云，亦無可採。被上訴人聲明請求上訴人依補助辦法第5條第2項規定提供百分之75照顧服務費之補助，而不依補助辦法第6條第2項第2款規定請求百分之85之補助，既在法律規定範圍內，並無不可，上訴人自應於被上訴人聲明之範圍內，作成按補助基準補助百分之75之行政處分。被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人對於被上訴人105年7月29日身心障礙者住宿式照顧費用補助案件之申請，應作成准予按補助基準補助百分之75之行政處分，為有理由等詞，為其判斷之基礎。
五、本院經核原判決固非無見，惟查：
（一）按「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關對轄區內之身心障礙者，應依需求評估結果，提供下列經費補助，並不得有設籍時間之限制：……。二、日間照顧及住宿式照顧費用補助。……。（第2項）前項經費申請資格、條件、程序、補助金額及其他相關事項之辦法，除本法及其他法規另有規定外，由中央主管機關及中央目的事業主管機關分別定之。」為身心障礙者權益保障法第71條第1項第2款及第2項所明定。次按「本辦法依身心障礙者權益保障法（以下簡稱本法）第71條第2項規定訂定之。」「本辦法所稱住宿式照顧費用，指身心障礙者經直轄市、縣（市）主管機關同意於下列機構或單位接受夜間式、全日住宿式照顧服務之費用：一、社會福利機構。二、精神復健機構。三、護理之家。四、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家。五、社區居住提供單位。」身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助辦法第1條及第4條亦分別定有明文。
（二）又按「臺南市政府（以下簡稱本府）為辦理身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用申請補助事宜，訂定本要點。」「本要點之補助對象如下：（一）最近1年居住國內超過183日，設籍且實際居住於本市之領有身心障礙手冊或身心障礙證明者。（二）經本府同意於日間式照顧服務提供單位接受社區式、機構式日間照顧服務，或於本府簽約之社會福利機構、精神復健機構或護理之家、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家、社區居住提供單位接受夜間式、全日住宿式照顧服務。但於本府簽約護理之家之65歲以上身心障礙者，應為插有鼻胃管、導尿管、氣管插管或身心障礙等級鑑定結果為重度以上植物人。（三）未領有政府提供之其他生活補助或津貼。（四）其他經本府評估確有安置需求，如附件一。」「本要點之照顧服務補助費補助標準，依身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助辦法第5條及第6條規定辦理；其補助金額依中央主管身心障礙福利機構辦理身心障礙者日間照顧及住宿式照顧收費及補助標準一覽表規定辦理。」分別為補助審核作業要點第1點、第2點及第3點所明定。
（三）由司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系可知，給付行政措施應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付、給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。又審核作業要點係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依前開說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，規定得適用之對象、範圍，且依照障保法第71條第2項授權訂定之補助辦法第4條規定，在審核作業要點第2點規定，其中全日住宿式照顧服務補助對象，限於與上訴人簽約之社會福利機構、精神復健機構或護理之家、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家、社區居住提供單位接受全日住宿式照顧服務者，以便於上訴人對提供照顧服務之單位為督導查核及維護照顧服務之品質，實為實施全日住宿式照顧服務之行政措施所必要，且無牴觸前揭補助辦法第4條規定，揆諸前揭司法院釋字第443號解釋理由意旨，自無違反法律保留原則。被上訴人主張上訴人以其逕行頒布之職權命令，限制身心障礙者必須入住與其簽約之機構，始得申請照顧費用之補助，已然違反法律保留原則而無效云云，尚非可採。
（四）再按補助辦法第5條規定：「日間照顧及住宿式照顧費用之補助基準如下：一、低收入戶全額補助。二、中低收入戶或家庭總收入平均分配全家人口之金額未達當年度每人每月最低生活費2倍且未達臺灣地區平均每人每月消費支出者，補助百分之75。三、家庭總收入平均分配全家人口之金額在當年度每人每月最低生活費2倍以上未達3倍且未達臺灣地區平均每人每月消費支出1.5倍者，補助百分之50。四、家庭總收入平均分配全家人口之金額在當年度每人每月最低生活費3倍以上未達4倍且未達臺灣地區平均每人每月消費支出2倍者，補助百分之25。五、家庭總收入平均分配全家人口之金額在當年度每人每月最低生活費4倍以上，或臺灣地區平均每人每月消費支出2倍以上者，不予補助。」第6條規定：「（第1項）符合下列規定之一，並接受直轄市、縣（市）主管機關安置於第3條或第4條規定之機構或單位，其日間照顧及住宿式照顧費用之補助基準依第2項規定：一、身心障礙者年滿30歲。二、身心障礙者年滿20歲其父母之一方年齡在65歲以上。三、家庭中有2名以上身心障礙者。（第2項）前項費用補助基準如下：一、低收入戶全額補助。二、中低收入戶或家庭總收入平均分配全家人口之金額未達當年度每人每月最低生活費2倍且未達臺灣地區平均每人每月消費支出者，補助百分之85。三、家庭總收入平均分配全家人口之金額在當年度每人每月最低生活費2倍以上未達3倍且未達臺灣地區平均每人每月消費支出1.5倍者，補助百分之70。四、家庭總收入平均分配全家人口之金額在當年度每人每月最低生活費3倍以上未達4倍且未達臺灣地區平均每人每月消費支出2倍者，補助百分之60。五、家庭總收入平均分配全家人口之金額在當年度每人每月最低生活費4倍以上未達5倍且未達臺灣地區平均每人每月消費支出2.5倍者，補助百分之50。六、家庭總收入平均分配全家人口之金額在當年度每人每月最低生活費5倍以上未達6倍且未達臺灣地區平均每人每月消費支出3倍者，補助百分之40。七、家庭總收入平均分配全家人口之金額在當年度每人每月最低生活費6倍以上，或超過臺灣地區平均每人每月消費支出3.5倍以上者，不予補助。」可知，日間照顧及住宿式照顧費用補助標準，除基於身心障礙者家庭經濟狀況為區分外，另以家庭成員年齡（身心障礙者年滿30歲或年滿20歲其父母之一方年齡在65歲以上者）、家庭成員狀況（家庭中有2名以上身心障礙者），分別於同辦法第5條、第6條規定補助百分比，上開辦法第5條、第6條適用對象之區別，在於減輕家中有2名身心障礙者等特殊情形之家庭負擔，明定提高其安置補助費用；直轄市、縣（市）主管機關尚不得針對上開辦法第5條、第6條在適用上有差別待遇，亦即依補助辦法補助日間照顧及住宿式照顧費用之身心障礙者，均應經直轄市、縣（市）主管機關同意之機構或服務單位，始得補助其照顧費用，業據障保法中央主管機關衛生福利部社會及家庭署以106年7月28日社家障字第1060009135號函釋在案，該函釋意旨符合補助辦法第5條、第6條規定目的，並未逾越母法之規定，自得予以援用。被上訴人主張上開衛生福利部社會及家庭署函釋意旨不符合補助辦法第3條、第4條之文義解釋，更與障保法第71條第1項之規定有違，此部分說明不能採為本件適用法規之依據云云，自不足取。
（五）查本件被上訴人為重度身心障礙者，前入住於○○護理之家，接受照顧服務，因身心障礙類別異動，於105年3月重新鑑定為第1類、第7類極重度身心障礙類別，並同時申請身心障礙者福利與服務需求評估，經上訴人社會局專業團隊評估結果，以該局105年7月12日南市社身字第1050720324號函確認被上訴人需求評估結果，建議使用住宿式照顧服務（全日型），並協助被上訴人於105年7月29日向上訴人申請身心障礙者住宿式照顧費用補助。嗣上訴人依審核作業要點審核，認被上訴人入住之○○護理之家非上訴人簽約之身心障礙日間照顧或住宿式照顧單位，與該要點所定補助對象不符，遂以105年8月19日府社身字第0000000000號函通知不予補助等情，為原審依職權確定之事實。揆諸前揭補助辦法及審核作業要點等規定及說明，因被上訴人入住之○○護理之家非上訴人簽約之住宿式照顧單位，故上訴人否准被上訴人補助之申請，並無違誤。被上訴人主張其經上訴人所屬社會局於105年7月12日依障保法第7條第1項籌組專業團隊對被上訴人進行需求評估，建議使用住宿式照顧服務（全日型），顯然被上訴人業經上訴人同意接受全日住宿式照顧服務，依障保法第71條第1項及補助辦法第3條、第4條之規定，上訴人對於被上訴人自有補助之義務，且被上訴人符合上開補助辦法第5條第2款補助百分之75之規定云云，亦無可採。
（六）從而，上訴人以被上訴人入住之○○護理之家非上訴人簽約之住宿式照顧單位，與審核作業要點所定補助對象不符，遂否准被上訴人補助之申請，並無違法；訴願決定予以維持，亦無不合。原判決為被上訴人勝訴之判決撤銷訴願決定及原處分，並判命上訴人對於被上訴人105年7月29日身心障礙者住宿式照顧費用補助案件之申請，應作成准予按補助基準補助百分之75之行政處分，其見解核與本院107年度判字第635號判決意旨有違，自有違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，原判決應予廢棄，並由本院基於原判決業已確定之事實，判決駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 11 月 1 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 1 日
書記官 楊 子 鋒