最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第651號上 訴 人 財政部關務署高雄關代 表 人 陳金標訴訟代理人 李智偉被 上訴 人 莊晉翔
柯杉穎上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國106年11月30日高雄高等行政法院105年度訴字第569號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人柯杉穎（下稱柯杉穎）係上訴人所屬嘉南分關業務五課業務三股課員（民國97年12月16日起至98年8月2日止，擔任上訴人所屬中興分局〈下稱中興分局〉業務二課驗貨一股辦事員），被上訴人莊晉翔（下稱莊晉翔）則擔任嘉南分關業務五課業務二股辦事員（97年7月21日起至98年10月25日止，擔任中興分局業務二課驗貨二股辦事員）。嗣因被上訴人於任職中興分局期間，涉嫌貪污罪嫌，經檢察官於103年5月間提起公訴，上訴人以105年2月19日高普人字第1051003916號考績（成）通知書，分別核布被上訴人之103年年終考績（下稱系爭考績）考列丙等（下稱原處分）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審為「復審決定及原處分均撤銷」之判決。上訴人不服，提起上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠銓敘部以102年1月3日部法二字第1023681986號函（下稱銓敘部102年1月3日函）制定「受考人考績宜考列丙等條件一覽表」（下稱丙等條件表），並說明︰審酌邇來報章媒體常披露公務人員不法情事，該等人員行為嚴重影響政府及機關聲譽，為符合考績法立法意旨，同時兼顧社會觀感，機關及所屬各機關辦理受考人考績時，對於違法失職、涉及弊案或符合一覽表所定各該條件者，考績不宜考列甲等，情節重大或確有具體事證者，考績等次以考列丙等以下為宜，以落實考績獎優汰劣之功能等語，復以102年11月25日部法二字第1023783263號函重申上旨。惟，丙等條件表中第1點、第23點及第24點等規定，明顯對受考人同一違法失職行為有重複評價之疑義。且依上開函示，縱受考人有丙等條件表所定情形，欲將其考績等次考列丙等以下，仍須該當「情節重大或確有具體事證」之要件，且須合於公務人員考績法（下稱考績法）第2條規定之綜覈名實、信賞必罰之旨。又刑事案件縱經檢察官提起公訴，仍須經法院審理及調查證據，始能作成判決，並非經檢察官偵查起訴之案件，均得以直接認定有罪，作為行政上應負違失責任或考績評定之依據。公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）99年5月11日公申決字第114號再申訴決定書僅屬個案性質，上訴人援引該決定書意旨，認行政機關可逕依檢察官起訴之事實，為評定考績之參考，無庸為任何調查，亦無須審認是否確有情節重大或具體事證，顯與丙等條件表仍須「情節重大或確有具體事證」之要件顯不相當，並違反「無罪推定原則」，其考績評定顯然未有憑據，並與一般法律原則有違。㈡由系爭考績處分作成經過可知，被上訴人之單位主管就平時考績予以評擬時，業已考量被上訴人平時工作表現、操守、學識、才能等項，並審酌因貪污治罪條例經檢察官提起公訴等情，而分別給予綜合評擬各為73分（乙等），足認單位主管於評擬時，對於被上訴人所涉貪污罪嫌是否情節重大或確有具體事證而應考列丙等，心存疑慮。而上訴人之考績委員會（下稱考績會）初核時，未再調查其他事證，即決議退回單位主管重核，將被上訴人之考績評擬分數修改為69分（丙等），可見上訴人將被上訴人之系爭考績考列為丙等，係以丙等條件表為唯一考量。㈢上訴人自承一般關員，如工作、操行、學識及才能，無特別突出，被上訴人涉犯貪污罪經移送法辦，即為考績重要考量因素之一。依考績會104年第1次及第2次會議紀錄可知，其辦理系爭考績時，確係特別側重被上訴人涉嫌犯貪污罪經移送法辦且經檢察官提起公訴之事實，而不問情節輕重，即逕將被上訴人與其他同案被告共同被訴之結果公平處理之緣由，為考列被上訴人丙等之唯一依據，此與銓敘部102年1月3日函示，受考人除需符合丙等條件表所列條件外，尚須符合「情節重大或確有具體事證」之要件，顯不相當。況檢察官起訴之同案被告，其起訴事實、涉案程度、所受利益均有差異，上訴人未說明起訴書所列證據資料足令其堪信已具備高度之定罪率，自不得僅憑被上訴人與其他同案被告共同列在同一份起訴書上，即必須與其他同案被告甚至102年度涉案之人員「公平處理」，足認上訴人對於系爭考績處分之判斷，顯已違反判斷餘地，而構成恣意。另本件與另案翁啟仁之情節相同，然上訴人業於翁啟仁刑事獲判無罪確定後，將其103年度另予考績改考列甲等等語，求為「復審決定及原處分均撤銷」之判決。
三、上訴人則以：㈠上訴人辦理系爭考績係依關務人員人事條例（下稱關務人員條例）第17條及第19條與考績法第3條及第14條第1項等規定，由受考人所屬單位主管人員以平時成績考核紀錄為依據。又公務人員考績表所列差假及獎懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項目，與同官等範圍受考人比較，予以全面評價後評擬，遞送考績會初核、關務長覆核後，經財政部關務署核定，送銓敘部銓敘審定。本件被上訴人之主管依其平時成績考核、差假及獎懲等紀錄，綜合考績表上工作、操行、學識、才能等項目，與同官等範圍受考人比較予以全面評價後評擬乙等（73分），送經考績會104年第1次會議審議時，因被上訴人所涉貪污案業經檢察官提起公訴在案，情形特殊，經審議後，決議將被上訴人考績表退請單位主管重核後改評擬丙等（69分），復經考績會104年第2次會議初核、關務長覆核，再報請財政部關務署核定，經銓敘部於105年2月15日銓敘審定在案。㈡觀諸保訓會作成類似案件及系爭考績案之復審決定，其內容均強調檢察官偵查犯罪調查證據及認定事實之程序，較為嚴謹，行政機關得將起訴書中所認定之事實作為評定考績之參考；又刑事責任於判決有罪確定前固受無罪推定，惟尚無從據以排除其依行政法規所負行政違失責任之審究。檢察官已於起訴書中載明被上訴人涉及貪污並收受賄賂金額等情事，上訴人亦本於機關權限，對被上訴人涉案部分進行必要之行政調查，調查結果與起訴事證交叉比對，並無扞格之處。系爭考績作成時，被上訴人不僅因涉及貪污案經移送法辦，且經檢察官起訴在案，其情況符合丙等條件表雖屬顯明，惟為期公允衡平，上訴人仍本綜覈名實、信賞必罰之旨，參酌單位主管評擬之工作、操行、學識、才能等項及獎懲、差假紀錄等資料，併考量司法機關審理被上訴人所涉貪污案情況，將起訴書所列涉案情節亦列入系爭考績審議內涵，尚非僅以被上訴人涉嫌貪污罪經移送法辦，作為系爭考績考列丙等之唯一考量。㈢被上訴人之主管於其就系爭考績所為評擬遭考績會退回後，再次依考績法第2條、第5條及第9條等規定，綜合被上訴人之工作、操行、學識、才能表現，與機關內同官等人員之工作績效相互比較，並參據丙等條件表第23點規定，覈實考評為69分（丙等），符合考績法第2條規定之意旨，並無判斷恣意濫用，違反判斷餘地之情事。另上訴人對於是類涉嫌貪污之罪經移送法辦，或因故意犯罪受刑事確定判決，或受懲戒處分者，僅於受考人違法失職行為經移送法辦，且經肯認涉案情節重大者，當年度始考列丙等，其餘年度仍依其年度內工作、操行、學識、才能表現，並與同官等人員相互比較，覈實評定適當考績等次，縱使其受刑事有罪確定或懲戒處分，均未再引用丙等條件表第1點予以考評，故對同一違法失職行為並無重複評價之情形等語，資為抗辯。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依被上訴人103年各期公務人員平時成績考核紀錄表之記載，各考核項目之考核紀錄等級，除莊晉翔103年1月1日至同年5月25日「語文能力」為D級、103年5月26日至同年8月31日「品德操守」及「語文能力」為C級（檢察官於103年5月8日提起公訴）外，其餘關於「工作知能及公文績效」「創新研究及簡化流程」「服務態度」「品德操守」「領導協調能力」「年度工作計畫」等考核項目多數為B級，少數為A級。次依柯杉穎之考績表總評記載直屬或上級長官評語：「認真盡職但只是因涉案尚未能釐清結案。」備註及重大優劣事實記載：「1.該員勇於任事，雖有涉案，但工作態度不受影響。2.承辦物流中心修法案，無論橫向聯繫，法規研析，均精確妥善。3.因違反貪污治罪條例，103年經檢察官偵結起訴。」另莊晉翔之考績表總評記載直屬或上級長官評語：「敦厚謙和，工作努力。」備註及重大優劣事實記載：「考績總分已內含平時考核獎懲之增減分數。莊君因違反貪污治罪條例，103年經檢察官偵結起訴。」而被上訴人之單位主管依被上訴人之工作、操行、學識、才能等項細目考核，並斟酌其因涉犯貪污治罪條例之罪嫌，遭檢察官提起公訴，原綜合評擬為乙等之分數，經送交考績會104年1月7日第1次會議初核後，決議依丙等條件表第23點規定，退請所屬單位主管重核。嗣被上訴人之單位主管再重行評擬，記載分數為69分（丙等），再送交上訴人考績會於同年1月13日第2次會議初核、關務長覆核，均續予維持等情，為兩造所不爭執，且有復審決定書及上訴人考績會104年第1次及第2次會議紀錄在卷可參，要堪認定。上訴人於106年4月25日審理時所為「主要以檢察官之起訴書的內容，綜合工作、操行、學識、才能等各方面綜合考評的結果，……因涉犯貪污之罪，變成當時考量比較突出的點，會變成考量的重要因素，但不是唯一的考量因素，最重要還是依據當時的情形與所有關員綜合考評，……認為當年的考績為丙等。」等陳述，核與系爭考績評定過程之客觀事實未盡相合，已難憑信。稽之考績會104年第1次會議紀錄案由欄及決議記載暨第2次會議就第1次會議決議退請單位主管重核考評等第及分數人員中經檢察官起訴人員（含被上訴人）之年終考績經單位主管重核後，均改列丙等之分數，考績會並決議均照案通過等情，足認上訴人辦理系爭考績之評定結果，確係將被上訴人涉嫌犯貪污之罪經移送法辦，亦即案經檢察官提起公訴之事實，作為考量被上訴人考列丙等之關鍵性因素，其評定結果確係特別偏重丙等條件表第23點所定「涉嫌犯貪污之罪，經移送法辦者」之條件無誤。㈡檢察官之起訴門檻與有罪判決之定罪門檻明顯不同，二者間之證明程度，本質上即存有相當程度之差異。參諸銓敘部就其訂頒丙等條件表之適用，除受考人應有該表所列各項情形之一者外，行政機關仍應審酌違失情形是否情節重大或確有具體事證之情事，始得將受考人之考績等次考列丙等以下。是以行政機關基於法定義務，對於受考人符合丙等條件表第23點所稱「涉嫌犯貪污之罪，經移送法辦者」仍應視個案具體情況，審慎善盡能事踐行調查程序，以查明受考人是否有違背廉潔義務之違法失職行為，並以之為考列丙等之評定基礎，尚難僅憑檢察官已經提起公訴，或檢察官起訴書所載之犯罪事實，而於罪證尚未達到使人產生對受考人不利判斷之確信時，即遽為不利於受考人之認定。上訴人主張檢察官偵查犯罪調查證據及認定事實之程序較為嚴謹，起訴書所認定之事實，行政機關得以之為評定考績之參據云云，尚非全然可採。㈢衡酌系爭考績處分作成經過可知，被上訴人之單位主管對其平時考績予以評擬時，業已考量其平時工作表現、操守、學識、才能等項，並審酌被上訴人因貪污治罪條例業經檢察官提起公訴等情，而分別綜合評擬為乙等之分數，其爲評擬時業已知悉被上訴人有丙等條件表第23點之情況，足見被上訴人之單位主管於初評時，對於被上訴人所涉情節是否符合「情節重大或確有具體事證」之要件而應考列丙等，仍存有相當疑慮，並無確信。又被上訴人之系爭考績經彙送至考績會初核時，考績會並未再調查其他積極事證，即決議退回單位主管，要求依丙等條件表第23點之規定辦理。其後，單位主管即逕將系爭考績之評擬分數修改為丙等之分數，再彙送上訴人考績會始通過初核，並經機關首長覆核，而均予維持。可知上訴人確實僅憑丙等條件表之形式條件，即遽為不利於被上訴人之認定，並未善盡能事踐行調查程序，亦未實質審議是否有貪污行為之確切證據，以查明被上訴人是否確有違背廉潔義務之違法失職行為等情形，難謂與考績法第2條所規定綜覈名實、信賞必罰之意旨無違。㈣揆諸考績法第2條、第3條、第5條及第9條等規定，各機關對於受考人之年終考績，本應衡量受考人全年工作績效表現、平時成績紀錄及獎懲情形，綜合其工作、操行、學識、才能表現，並與機關內同官等人員之工作績效相互比較後，本於綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核，覈實評定適法之考績等次。受考人如有丙等條件表所定各該違法失職行為，仍應本於權責調查事實及證據，以查明是否符合「情節重大或確有具體事證」之要件，作為考績等次之評定基礎。惟觀之上訴人辦理系爭考績時，僅特別偏重被上訴人涉嫌犯貪污之罪經移送法辦（即案經檢察官提起公訴）之條件，且其亦陳稱係以檢察官提起公訴之事實，認定被上訴人有貪污之行為，並未再發動職權調查被上訴人是否確有貪污之情事。審究被上訴人因檢察官之舉證有瑕疵，所涉貪污罪嫌業經刑事法院判決無罪確定，公務員懲戒委員會亦以查無其他事證可證明被上訴人有收賄之行為，而判決不受懲戒。是以，上訴人考列被上訴人系爭考績之基礎事實已然變動，且與上訴人未依職權查明是否符合「情節重大或確有具體事證」之要件有關，是其所為丙等之考績評定結果，尚難謂非出於錯誤之事實認定或不完全之資訊而為之瑕疵判斷。㈤綜上所述，被上訴人所為之原處分，因有出於錯誤之事實認定或不完全資訊之違法情事，難謂適法；復審決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請撤銷，為有理由等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：考績評定涉及高度屬人性之人格評價，行政機關享有判斷餘地，法院應採取較低的審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得予以撤銷或變更。本件被上訴人之主管依考績法第2條、第5條及第9條等規定，綜合被上訴人之工作、操行、學識及才能表現，並與機關內同官等人員於工作績效相互比較，覈實評擬適當考績等第。而考績法對於丙等考績條件無明文規定，上訴人參據丙等條件表第23點規定，綜合考評被上訴人系爭考績為69分（丙等），並無判斷恣意濫用及判斷餘地之違反。原判決未循司法院釋字第553號解釋理由書意旨，就公務員考績事件之判斷餘地採取較低審查密度，顯然違背法令等語。
六、本院查：㈠上訴人之代表人原為陳善助，107年1月16日改由陳金標擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：
1.按關務人員條例第17條規定：「關務人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」考績法第2條規定:「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」第3條第1款規定：「公務人員考績區分如左：年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績。」第5條第1項規定：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」第6條第1項規定：「年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：80分以上。乙等：70分以上，不滿80分。丙等：60分以上，不滿70分。丁等：不滿60分。」第9條規定：「公務人員之考績，除機關首長由上級機關長官考績外，其餘人員應以同官等為考績之比較範圍。」第14條第1項前段規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」行為時考績法施行細則第3條第1項前段規定：「公務人員年終考績，綜合其工作、操行、學識、才能四項予以評分。」第6條第1項規定：「受考人所具條件，不屬第4條及本法第6條所列舉甲等或丁等條件者，由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。」準此，各機關辦理所屬人員之年終考績時，主管長官應就部屬之工作、操行、學識及才能等項表現依上開相關規定進行考評，以符考績法綜覈名實、信賞必罰之規定意旨。而類此之考評工作，因具有高度屬人性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地；而於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事務無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查。⑺法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤及對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
2.丙等條件表共列有26點受考人考績宜考列丙等條件之具體條件，其中第1點「因故意犯罪受刑事確定判決或受懲戒處分者。」第23點「涉嫌犯內亂、外患或貪污之罪，經移送法辦者」，第24點「涉嫌犯最輕本刑5年以上有期徒刑之罪，經移送法辦者」雖均與刑事案件有關，然既分別列舉規定，核其真意應係以個案具體情形為涵攝，例如本件情形因僅止於移送法辦，故該當上開第23點；如經判刑確定，即應該當第1點。是以，上開規定並非對受考人同一違法失職行為為重複評價。被上訴人主張丙等條件表所列條件對單一之違法失職行為有重複評價之疑義，自非可採。然銓敘部102年1月3日函說明二亦載明，受考人因具有丙等條件表所列各點情事而欲將其考績考列丙等者，應以「情節重大」或「確有具體事證」為要件。是以，上開函文無非係銓敘部本諸主管機關職權，就丙等條件表所述事由，提示下級機關應審酌情節重大與否或有無具體事證等事實，以作為是否考列丙等之裁量因素，俾為適當考績等次之評定，核與考績法第2條所定考績應本綜覈名實、信賞必罰，作準確客觀考核之意旨，並無不合。上訴人據以考核所屬人員之考績，自得予援用，然亦應盡審酌受考人所涉情節是否重大或有無具體事證等義務，自不待言。
3.又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。原判決已依卷證資料論明被上訴人103年平時各考核項目之考核紀錄等級，除莊晉翔103年1月1日至同年5月25日「語文能力」為D級、103年5月26日至同年8月31日「品德操守」及「語文能力」為C級（檢察官於103年5月8日提起公訴）外，其餘關於「工作知能及公文績效」「創新研究及簡化流程」「服務態度」「品德操守」「領導協調能力」「年度工作計畫」等考核項目多數為B級，少數為A級。而柯杉穎之考績表，其直屬或上級長官評語為「認真盡職但只是因涉案尚未能釐清結案。」備註及重大優劣事實記載「1.該員勇於任事，雖有涉案，但工作態度不受影響。2.承辦物流中心修法案，無論橫向聯繫，法規研析，均精確妥善。3.因違反貪污治罪條例，103年經檢察官偵結起訴。」；莊晉翔之考績表，其直屬或上級長官評語為「敦厚謙和，工作努力。」備註及重大優劣事實記載「考績總分已內含平時考核獎懲之增減分數。莊君因違反貪污治罪條例，103年經檢察官偵結起訴。」而被上訴人之單位主管依被上訴人之工作、操行、學識、才能等項細目考核，並斟酌其因涉犯貪污治罪條例之罪嫌，遭檢察官提起公訴，原綜合評擬各為乙等之分數73分，經送交考績會104年1月7日第1次會議初核後，決議依丙等條件表第23點規定，退請所屬單位主管重核。嗣被上訴人之單位主管再重行評擬為69分（丙等），再送交上訴人考績會於同年1月13日第2次會議初核、關務長覆核，均續予維持等情，據以認定上訴人辦理系爭考績，確僅憑被上訴人涉嫌犯貪污之罪經移送法辦即丙等條件表第23點所定之形式條件，未善盡調查之能事，亦未實質審議是否有貪污行為之確切證據，以查明被上訴人是否確有違背廉潔義務之違法失職行為等情形。並敍明其認定之依據及得心證之理由，核與論理法則、經驗法則及證據法則無違。從而，原判決據以認定上訴人未依職權查明被上訴人該當丙等條件表第23點之情事，是否符合「情節重大或確有具體事證」之要件，所為系爭考績之判斷餘地，即有出於錯誤之事實認定或不完全資訊之違法情事，依上規定及說明，尚非無據。上訴人執詞主張，考績之評定涉及高度屬人性之人格評價，其享有判斷餘地，法院應採取較低的審查密度，上訴人辦理系爭考績係依考績法第2條、第5條及第9條等規定為之，並無判斷恣意濫用及違反判斷餘地之情事，指摘原判決違背法令云云，無非執其歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，及對原審所為證據取捨與事實認定職權之行使為指摘，難謂為原判決有違背法令之情形。
㈢綜上，原判決認事用法並無違誤，其所適用之法規與該案應
適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另本件事證已明確，並無法律見解分歧之情事，上訴人請求行言詞辯論，並命銓敘部及保訓會參加訴訟，均無必要，併予敍明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 8 日
書記官 莊 俊 亨