最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第666號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 張淑芊被 上訴 人 蔡季妤上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年1月4日臺北高等行政法院106年度訴更一字第58號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣有民眾向上訴人所屬臺北區監理所檢舉其使用UberＡpp叫車服務，經登記為被上訴人所有車號000-0000自用小客車（下稱系爭車輛），分別於民國103年12月25日前往臺北市中山區（下稱第1次載客行為）、103年12月26日前往臺北市士林區（下稱第2次載客行為）、104年2月14日前往臺北市大安區（下稱第3次載客行為，與前2者下合稱系爭3次載客行為）搭載並收取費用，屬違規行為，上訴人所屬臺北區監理所檢視檢舉人所提供資料後，認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之行為，遂以被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，分別以104年1月28日交公北監字第4004817號、104年3月19日交公北監字第4004834號及104年3月13日交公北監字第4004830號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，對被上訴人製單舉發，被上訴人雖提出申復書，上訴人仍就第1次載客行為，以104年4月20日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分一），裁處被上訴人新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照（下稱吊扣車牌）2個月；就第2次載客行為，以104年4月20日第00-0000000號處分書（下稱原處分二），裁處被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣車牌0個月；就第3次載客行為，以104年4月20日第00-0000000號處分書（下稱原處分三，並與原處分一、二合稱為原處分）裁處被上訴人6萬元罰鍰，並吊扣車牌0個月。被上訴人對原處分一、原處分
二、原處分三均不服而提起訴願，經駁回訴願後，向原審法院提起行政訴訟，經原審以104年度訴字第1406號判決（下稱前判決）撤銷原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰及該部分訴願決定，及確認原處分二、原處分三關於吊扣車號000－0000號車輛牌照部分違法，被上訴人其餘之訴駁回，兩造均不服而分別提起上訴，經本院以106年度判字第373號判決廢棄原判決除駁回被上訴人其餘之訴及該訴訟費用部分外（即前判決撤銷原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰及該部分訴願決定，暨確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分違法），發回原審法院更為審理，被上訴人之上訴（即原處分一關於吊扣車牌部分）則經駁回而確定。嗣經原審以106年度訴更一字第58號判決（下稱原判決）撤銷原處分
一、原處分二、原處分三關於罰鍰及該部分訴願決定；及確認原處分二、原處分三關於吊扣車號000－0000號車輛牌照部分違法。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）原處分僅在「違反事實」稱有「未經申請核准而經營汽車運輸業」等語，有未盡說明理由義務之瑕疵，且亦未盡調查證據職責，復未能具體提出證據證明被上訴人有違規行為，且被上訴人為自然人，無從該當公路法第2條第1項第14款規定之「事業」構成要件。Uber Ａpp軟體係一即時媒介消費者與駕駛人間聯繫彼此共乘需求之媒體平台，被上訴人偶然、純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，乘客車資係以乘客自行加入成為Uber會員所累積或取得之點數，以Uber乘車點數扣點之方式支付，非由被上訴人向乘客收取，公路法第77條第2項規定乃處罰整個經營行為之法律上一行為，非對特定人提供單一之一次或少量之搭載行為，上訴人對被上訴人為連續處罰，有重複處罰、違反一行為不二罰之原則。又縱認被上訴人「載客、收費事實」存在，本件上訴人所稱違規行為之行為人（即利用系爭車輛提供載客服務並收取費用之人）為何人、與被上訴人是否同一、被上訴人就違規行為有無故意過失、應負何種行政法上責任等情，均未見上訴人究明，所憑搭乘資料、採證照片等檢舉資料上所示疑似駕駛人之照片乃名為「奇偉」之男性，顯非被上訴人，上訴人卻對被上訴人作成原處分，認定之違規事實與所憑證據資料不合，縱認被上訴人之系爭車輛由訴外人吳奇偉用以搭載Uber會員而有違規行為，上訴人當明知實際從事違規行為之人非被上訴人，不應對系爭車輛所有人即被上訴人作成原處分。（二）上訴人已於104年4月28日對被上訴人所有系爭車輛牌照執行吊扣2至4個月完畢，現實上已無回復原狀之可能，惟被上訴人並非原處分所稱違章行為人，上訴人得否依法裁處被上訴人，將陷於不明之危險狀態，危及被上訴人合法使用系爭車輛之權利，被上訴人仍有即受確認判決之法律上利益。又依106年1月4日修訂之公路法第77條第2項後段關於吊扣車牌之立法理由及提案委員之說明等內容，認定吊扣車牌屬裁罰性處分，應受行政罰法規範，故公路法第77條第2項後段之吊扣車牌規定，基於行為責任原則，應限於違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所有之車輛，否則有悖於行政罰之自己行為責任、過失責任原則，亦違反比例原則。另公路法第77條第2項之違章行為應屬故意行為，更無汽車所有人違反監督義務得加以裁罰之明文，不應擴張解釋謂汽車所有人對他人違章行為亦有故意或過失違反監督義務之態樣。另公路法第77條第2項係以「非法營業」為處分要件，所謂營業行為為法律概念上之一行為，縱認吊扣（銷）車牌之不利處分屬管制性質，仍應有「一行為不二罰原則」之適用等語，聲明求為判決：1、原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰及該部分訴願決定均撤銷。2、確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分違法。
三、上訴人則以：（一）原處分記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實（含備註）、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等，備註欄並有記載「所屬自用小客車（AGR-6967）違規營業載客收取費用」，又上訴人所屬臺北區監理所前於104年1月28日、104年3月19日及104年3月13日亦有分別以北監運字第1040012627號函、北監運字第0000000000B號函及北監運字第1040035738號函敘明認定被上訴人違章之法規及事實等，並未違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定。（二）被上訴人與訴外人吳奇偉為同居共財之配偶關係，對其配偶加入Uber平台並使用系爭車輛違規載客應知悉，況且，上訴人分別於104年1月28日、104年3月19日及104年3月13日寄送被上訴人違反汽車運輸業管理事件之舉發通知單，並於104年1月30日、104年3月23日及104年3月17日送達被上訴人，比對訴外人吳奇偉違規之系爭3次載客行為時間，被上訴人「至少」在104年1月30日收到舉發通知單時，即知悉訴外人吳奇偉有使用系爭車輛違規載客，其仍於104年2月14日提供或容任訴外人吳奇偉使用系爭車輛違規載客，甚且另經上訴人於105年3月27日第4次查獲訴外人吳奇偉駕駛被上訴人之系爭車輛違規載客，可見被上訴人對訴外人吳奇偉之違章行為有助益，且具有直接故意。退步言，縱不構成直接故意，仍具有未必故意，被上訴人為行政罰法上之共同行為人。縱被上訴人非共同行為人，惟其對於其配偶借用系爭車輛使用目的、方式未加以過問，即提供系爭車輛、行照及系爭車輛投保強制險證明文件，放任系爭車輛供配偶恣意使用，根據汽車運輸業管理規則第19條第1項規定，關於經營汽車運輸業之範疇，包含對於所有車輛之管理、監督義務，處罰對象並不限於駕駛人，尚包含汽車所有人，若汽車所有人未對其所有車輛負起管理、監督之義務，致使所有之車輛供作違法載客營利之用，亦在公路法第77條第2項處罰對象範圍之內，該條文義未明文僅以處罰故意者為限，自未排除對過失犯之裁罰，被上訴人所有之系爭車輛既供訴外人吳奇偉違規載客而有管理、監督之過失，其亦未舉證證明自身無過失，上訴人對其裁處罰鍰，應無違誤。（三）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條關於「經營」的認定，並不以持續的經營行為為限，被上訴人係於不同時地與不同人達成車資之合意，抵達之目的地皆不相同，足見每次載客行為內容皆不相同，自非自然行為上之一行為，亦非法律概念上之一行為，應構成3次違規行為，不生一行為不二罰之問題，則上訴人依交通部94年5月27日交路(一)字第09400054871號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表第3點規定，針對被上訴人3次違規行為而於同日為3次吊扣車牌之處分，且被上訴人在104年1月30日接到上訴人於104年1月28日寄發之違規通知單後，仍於104年2月14日再次有違規載客之情形，足見對被上訴人僅以1次吊扣車牌處分，難以達成執行健全公路營運制度之管制目的，被上訴人又非以駕駛系爭車輛謀生，原處分二、原處分三所為吊扣車牌處分並未影響其生計，上訴人於同1日對被上訴人為3次行政處分，未逾越必要之程度，亦非終局剝奪被上訴人就系爭車輛之所有權能，被上訴人所有系爭車輛又在105年3月27日再次遭查獲有用以為違規行為，原處分二、原處分三吊扣車牌，未違反比例原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）原處分
一、原處分二、原處分三均確有將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使被上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，實無被上訴人所稱欠缺事實、理由等記載之情事，被上訴人謂原處分有違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款未明確記載事實、理由之違法，與事實不符，並不足採。（二）本件係由民眾提供資料檢舉訴外人吳奇偉有前開違規行為，經上訴人檢附舉發通知單送達被上訴人後，被上訴人斯時係陳稱從未加入UberＡpp平台，亦未曾以系爭車輛搭載其他與家族無關人員，於103年12月25日11時57分正在公司值勤，並無外出搭載，僅憑車資證明無法確認搭載事實等情，迨原審審理中，被上訴人則自承系爭3次載客行為均為其配偶即訴外人吳奇偉所為，可知訴外人吳奇偉未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛經營汽車載客運輸而受報酬，其卻仍使用系爭車輛作為加入Uber Ａpp平台之運輸工具，訴外人吳奇偉以系爭車輛在該平台登記提供載客服務，並藉此載運行為而收受報酬，且本件計有3次違規載客行為，嗣後訴外人吳奇偉另於105年3月27日亦有因違規載客行為遭上訴人查獲並為裁處，並經上訴人陳明訴外人吳奇偉不服提起訴願經駁回後，未經救濟而告確定，綜合上開整體客觀事實，堪認訴外人吳奇偉當具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成未經申請核准而經營汽車運輸業之行為。又訴外人吳奇偉搭載利用網路平台叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，其上開行為屬故意違反公路法第77條第2項規定。據上，足證被上訴人所有之系爭車輛，確有經其配偶即訴外人吳奇偉用以搭載乘客收取費用而違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138規定之情事。（三）本件實際登記加入Ube
r Ａpp平台，再透過該平台安排為載客運輸、收取報酬之人，依前述檢舉人提供之搭乘資料及採證照片，均僅足證明為訴外人吳奇偉，並非被上訴人，被上訴人容任系爭車輛由訴外人吳奇偉駕駛之緣由，復據其說明系爭車輛平日有供自己及家人即訴外人吳奇偉駕駛作為交通往返使用，對於訴外人吳奇偉行駛外出後如何加以使用其無法控管等語，被上訴人為共同生活家庭之便而令訴外人吳奇偉得自由使用系爭車輛，尚符合一般常情，再參諸被上訴人自身任職東貝光電科技股份有限公司（下稱東貝光電），日常須外出工作，訴外人吳奇偉駕駛系爭車輛外出載客時間分別為第1次載客行為之103年12月25日上午、第2次載客行為之103年12月26日18時17分許，被上訴人對訴外人吳奇偉在上開時間有無及基於何目的使用系爭車輛，亦無從監督，實難僅憑被上訴人基於共同生活之便，曾概括同意其配偶即訴外人吳奇偉任意使用系爭車輛一事，即得謂被上訴人足以明知訴外人吳奇偉有第1次載客行為、第2次載客行為並收取報酬，卻仍同意提供系爭車輛而參與之故意行為，亦查無事後被上訴人有分擔利益之情，本件並無證據足以認定就第1次載客行為、第2次載客行為，被上訴人乃故意提供系爭車輛供其配偶即訴外人吳奇偉加入Uber Ａpp平台經營汽車運輸業，尚難認被上訴人為故意共同行為人，依行為人自己責任原則，被上訴人既非故意共同行為人之一，自不得依違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定對其裁處罰鍰。其次，行政罰法第7條第1項所定過失之責任條件，雖未如刑法限於法律有明定方得處罰，惟細繹公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，應屬行為責任，並非課以運輸載具之所有權人一旦經查獲有供違規使用，即須一概負責，應不得謂基於前開規定，車輛所有人縱無參與經營之認知或預見，仍負有監督、防免他人不得使用所有車輛違規經營汽車運輸業之注意義務，一旦所有車輛有用以違規載客之事實，即須負過失責任而得依上開規定予以處罰，亦即，上開規定仍應限於基於直接故意，或得預見發生其提供之運輸載具遭用以違規載客之結果，而其發生並不違背其本意之間接故意，仍決意為提供運輸載具參與經營之行為，方得加以處罰。本件如前述，並無確切證據證明被上訴人係故意提供系爭車輛為第1次載客行為、第2次載客行為，再衡以被上訴人與訴外人吳奇偉為同居之配偶關係，被上訴人將車輛提供同居家人作為日常生活之交通工具，事屬平常，共居夫妻仍為各自獨立之人格主體，加之訴外人吳奇偉又係在一般工作暨下班交通時間內為載客行為，實難期被上訴人得以預見訴外人吳奇偉在作為日常往返交通工具之餘，尚用以為第1次載客行為、第2次載客行為，卻基於間接故意提供系爭車輛而參與之。是本件既查無確切證據證明被上訴人就第1次載客行為、第2次載客行為有明知或基於間接故意，卻提供系爭車輛參與經營之情形，難謂被上訴人符合行政罰法第14條之故意共同行為人。上訴人以原處分一、原處分二對被上訴人所為裁處罰鍰部分，即有違誤。（四）上訴人所屬臺北區監理所以104年1月28日北監運字第1040012627號函檢送104年1月28日交公北監字第4004817號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，通知被上訴人其所有系爭車輛有經用以為第1次載客行為，並於104年1月30日由被上訴人同居人簽收而合法送達被上訴人時，被上訴人當能知悉並查問訴外人吳奇偉以被上訴人所有系爭車輛，加入Uber Ａpp平台載客營利之事實，被上訴人仍泛稱對訴外人吳奇偉行駛外出後之行為無法控管云云，難認有何積極以停止或限制其使用系爭車輛等方式加以制止之行為，參照其就第1次載客行為提出之申復書中，尚且陳稱若知悉系爭車輛遭人違規使用，可作相關控管不與他人使用之說明，其在明知訴外人吳奇偉以系爭車輛載客營業係屬違法之情況下，猶未控管而容任訴外人吳奇偉使用系爭車輛於104年2月14日為第3次載客行為，足認被上訴人對此第3次載客行為非惟主觀上具可預見其發生而其發生並不違背其本意之違章故意，客觀上亦有提供其所有系爭車輛令訴外人吳奇偉實施符合公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條違章構成要件之行為，被上訴人與訴外人吳奇偉就第3次載客行為有故意共同實施違反上開行政法上義務之行為，洵堪認定。進而，上訴人基於被上訴人有前開與訴外人吳奇偉共同違章之第3次載客行為，固得依違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定對被上訴人裁處罰鍰，然而，此核屬上訴人對被上訴人違規行為所作成之第1次裁處，依上訴人自陳適用之最初裁處時交通部94年5月27日交路㈠字第09400054871號令所發布自用車違規營業處罰基準表規定，自用小客車第1次違章之罰鍰為50,000元，上訴人作成原處分三對被上訴人裁處罰鍰60,000元，未按上揭「自用車違規營業處罰基準表」表列第1次違規之標準，而按第3次違規標準裁處，復未據陳明原處分三關於罰鍰部分有何其他得考量加重之事由存在，已然有違行政自我拘束原則，而有裁量濫用之違誤。（五）被上訴人確有將系爭車輛提供家人吳奇偉使用而為第2次載客行為、第3次載客行為，參照本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨，吊扣或吊銷之車輛牌照並不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業為限，只須該車輛有未經申請核准而供非法營業即足，如此亦可避免有意規避者不使用登記為自己所有車輛，反而毋庸遭吊扣牌照而得繼續違規經營，顯然無法達到遏止違規效果而健全公路營運制度之管制目的；至於汽車牌照之管理，基於汽車所有權人須經許可而領有車牌，才得以在道路上行駛，該許可之核發除考量車輛機械安全性是否具備外，亦有顧及車輛在道路上行駛狀況是否尚符合其他相關公共安全規制，因駕駛車輛違規而以牌照管理措施加以限制或禁止道路駕駛行為，亦在牌照管理措施之行政目的範圍內，並無被上訴人所指違反不當連結禁止之問題；又該吊扣牌照處分性質上並非裁罰性不利處分，為利於管制目的之達成，並不適用行政罰法第7條第1項而須限於故意或過失方得為之，縱然被上訴人就第2次載客行為並無法確切證明其有何故意，亦無從解免其所有系爭車輛之使用須遵循管制目的之責任，而其就第3次載客行為則為故意共同行為人，亦見前述，上訴人自得依違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，對被上訴人為吊扣車牌之管制性不利處分。（六）本件原處分二、原處分三關於吊扣車牌之部分，性質上並非行政罰之處罰，而為管制性不利處分，已如前述，固無從直接適用行政罰關於「一行為不二罰原則」，惟關於吊扣牌照之管制性不利處分，不以對過去違規行為予以非難為目的，而在於積極地防患未然，審酌其合法與否之重點為所採取限制人民財產自由之手段與健全公路營運目的此行政任務之達成，是否合於比例原則，亦即上訴人作成第1次處分後，須有未作成第2次處分，無以達到健全公路營運目的之情形，此除涉及審酌違規行為規模、久暫、型態，以及違規人如何取得非法營業車輛之使用權等，同時，也應慮及違規汽車是否屬於自然人所賴以維生者，容有因吊銷牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等情狀。據上，本件原處分二關於吊扣車牌部分，基於被上訴人就前1日之第1次載客行為，業經上訴人以原處分一處以吊扣車牌0個月之處分並經確定在案，第2次載客行為雖係翌日發生之自然事實，但時間密接，上訴人又遲至104年3月19日方以北監運字第0000000000B號函檢附所屬臺北區監理所於同日所製發交公北監字第4004834號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，並於104年3月23日始送達被上訴人。被上訴人無從在第2次載客行為前知悉系爭車輛遭用以違規載客而有適時採取防止措施之可能，此吊扣車牌處分無論就達成管制目的之有效性或必要性論之，均有欠缺，尤其，上訴人又係於104年4月20日之同日方就第1次載客行為、第2次載客行為作成原處分一、原處分二關於吊扣車牌之處分，其未斟酌上情而在第1次載客行為已為吊扣車牌處分，能期有效遏止之情形下，仍逕依上訴人最初裁處時之交通部94年5月27日交路㈠字第09400054871號令所發布自用車違規營業處罰基準表關於第2次違規之表列規定，以原處分二對被上訴人處以吊扣車牌0個月，顯有違比例原則。另就原處分三關於吊扣車牌0個月之部分，衡酌被上訴人在第3次載客行為前，業因前述上訴人所屬臺北區監理所就第1次載客行為製發之舉發違反汽車運輸業管理事件通知單於104年1月30日合法送達被上訴人，業已知悉系爭車輛有經用以違規載客之事實，但嗣後於104年2月14日系爭車輛仍續作為第3次載客行為之運輸載具，顯然原處分一關於吊扣車牌0個月之處分，並無法有效遏止系爭車輛經用以為違章行為，基於預防將來續有違章行為之風險，上訴人認有必要再就被上訴人違章行為另作成管制處分，否則無從有效達成管制目的，固有所本，就此尚無違反比例原則之問題。而依本件上訴人最初裁處時之交通部94年5月27日交路㈠字第09400054871號令所發布自用車違規營業處罰基準表，乃視未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數，訂定不同罰鍰額度及吊扣車牌之時間，關於該裁量基準所指次數之意涵，在屬行政罰之罰鍰部分，基於一行為不二罰原則之拘束，當係以經評價為法律上一行為之次數決之，惟就屬管制性不利處分之吊扣車牌處分，仍得視情節作成1次以上之管制性不利處分，而本件上訴人自陳係基於第1次載客行為、第2次載客行為、第3次載客行為分屬第1、2、3次違規之認知，據以適用前開處罰基準表關於自用小客車第3次違規之表列規定，方作成原處分三關於吊扣車牌0個月之處分，但上訴人就第2次載客行為所為原處分二關於吊扣車牌0個月之部分，業經本院認定有不符比例原則之違法在案，亦即被上訴人就第3次載客行為應評價為第2次違規，上訴人卻適用第3次違規之類型作成吊扣車牌處分，復未見陳明有考量其他違章情節重大或有得加重之事由存在，上訴人就此核有裁量濫用之違誤。（七）又原處分二關於吊扣車牌0個月、原處分三關於吊扣車牌0個月部分，上訴人於執行時，考量被上訴人於原處分二、原處分三作成一週內即主動將系爭車輛牌照送繳上訴人執行吊扣，經依交通部76年9月4日交路(76)字第021736號函釋意旨，縮減吊扣執行時間3分之1（即原處分二關於吊扣車牌部分之執行期間為104年6月7日至104年8月6日、原處分三關於吊扣車牌部分之執行期間為104年8月7日至104年10月25日），惟此節並不影響原處分二、原處分三關於吊扣車牌期間分別係3個月、4個月之規制效力，申言之，原處分二、原處分三關於吊扣車牌0個月、4個月之處分效力並未因此消滅，而屬上訴人依上開函釋事實上不予執行之問題，故原處分二、原處分三關於吊扣車牌之處分，雖得被視為已執行完畢，但被上訴人訴請確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌之時間，仍應以各該處分所載者為準，附予敘明等語，因將原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰及該部分訴願決定均撤銷；及確認原處分二、原處分三關於吊扣車號000—6967號車輛牌照部分違法。
五、上訴意旨略謂：（一）本件原處分一罰鍰部分應認為係以不作為實現違規營業行為之不法構成要件，原處分三罰鍰部分應認為係以作為行為構成違規行為。所謂不純正不作為犯，係以不作為實現作為不法構成要件。被上訴人為名義上之所有權人，享有稅捐、保險等權利，自應負有保管的義務，亦即對於違規營業結果的發生負有防止義務，即所謂違規營業之「作為義務」，被上訴人消極未為此一義務，應認為係以不作為實現違規營業的構成要件，自應認為係行為人，仍應依原處分一裁處罰鍰。（二）所謂依法有防止之義務，並非以法律設有明文規定之義務為限，即如最高法院判例（31年上字第2324號）所稱之「就法律上之精神觀察，有此義務」，亦屬法律上有防止之義務，晚近學說尚包括親密之生活關係（例如配偶與最近親屬）、危險之前行為、以及保證人亦係負有法義務之人。（三）被上訴人與訴外人吳奇偉乃夫妻，對於財產法益，雙方相互居於保證人地位，被上訴人對於違規營業本即有防止的義務；再者，由危險之前行為的角度觀之，被上訴人對於違規營業此一義務違反行為，將造成對於計程車業者財產權、工作權（國家法益）危險，故被上訴人消極未善管車輛之行為，堪認為違規營業之危險前行為，亦足構成保證之地位，被上訴人自應負起該車在行政法上的相關義務，原處分一罰鍰自應依法裁處。被上訴人乃違規營業的不純正不作為犯，自具有防止違規營業行為的義務，上訴人認本件原處分一之罰鍰及原處分三的罰鍰仍應依法裁處等語。
六、本院按：
（一）公路法第2條第14款及第15款規定：「本法用詞，定義如下：…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。十五、計程車客運服務業：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。…。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」，行為時（即106年1月4日修正前）之公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」基於規範體系解釋，公路法第37條第1項本文、第77條第2項及第79條第2項所稱之「汽車運輸業」，應包括同法第2條第14款及第15款之「汽車或電車運輸業」及「計程車客運服務業」。又本院106年4月份庭長法官聯席會議決議：「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」
（二）刑法第15條規定之不純正不作為犯，係以不作為之手段而犯通常作為犯所能犯之罪者，須以對於犯罪結果之發生法律上有防止之義務且能防止而不防止為前提。而所謂危險之前行為，即刑法第15條第2項規定：因自己行為致有發生犯罪結果之危險者，負防止其發生之義務。原判決以：
本件實際登記加入Uber App平台，再透過該平台安排為載客運輸、收取報酬之人為訴外人吳奇偉，並非被上訴人，被上訴人容任系爭車輛由訴外人吳奇偉駕駛之緣由，復據其說明系爭車輛平日有供自己及家人即訴外人吳奇偉駕駛作為交通往返使用，對於訴外人吳奇偉行駛外出後如何加以使用其無法控管等語，被上訴人為共同生活家庭之便而令訴外人吳奇偉得自由使用系爭車輛，尚符合一般常情，再參諸被上訴人自身任職東貝光電，日常須外出工作，對訴外人吳奇偉在上開時間有無及基於何目的使用系爭車輛，亦無從監督，實難僅憑被上訴人基於共同生活之便，曾概括同意其配偶即訴外人吳奇偉任意使用系爭車輛一事，即得謂被上訴人足以明知訴外人吳奇偉有第1次及第2次載客行為並收取報酬，卻仍同意提供系爭車輛而參與之故意行為，亦查無事後被上訴人有分擔利益之情，本件並無證據足以認定就第1次及第2次載客行為，被上訴人乃故意提供系爭車輛供其配偶即訴外人吳奇偉加入Uber App平台經營汽車運輸業，尚難認被上訴人為故意共同行為人。再細繹公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，應屬行為責任，並非課以運輸載具之所有權人一旦經查獲有供違規使用，即須一概負責，應不得謂基於前開規定，車輛所有人縱無參與經營之認知或預見，仍負有監督、防免他人不得使用所有車輛違規經營汽車運輸業之注意義務，一旦所有車輛有用以違規載客之事實，即須負過失責任而得依上開規定予以處罰，亦即，上開規定仍應限於基於直接故意，或得預見發生其提供之運輸載具遭用以違規載客之結果，而其發生並不違背其本意之間接故意，仍決意為提供運輸載具參與經營之行為，方得加以處罰，本件既查無確切證據證明被上訴人就第1次及第2次載客行為有明知或基於間接故意，卻提供系爭車輛參與經營之情形，難謂被上訴人符合行政罰法第14條之故意共同行為人等語，因將原處分一、原處分二關於罰鍰部分撤銷，經核尚無違公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定之意旨。縱如上訴人主張被上訴人就系爭車輛違規載客一事，有未盡監督義務之過失，亦難認被上訴人有防止違章結果發生之義務，或因自己之行為致有發生違章結果之危險。上訴意旨主張被上訴人為系爭車輛之名義上所有權人，享有稅捐、保險等權利，自應負有保管的義務，亦即對於違規營業結果的發生負有防止義務，即所謂違規營業之「作為義務」，被上訴人消極未為此一義務，應認為係以不作為實現違規營業的構成要件，自應認為係行為人。由危險之前行為的角度觀之，被上訴人對於違規營業此一義務違反行為，將造成對於計程車業者財產權、工作權危險，故被上訴人消極未善管車輛之行為，堪認為違規營業之危險前行為，亦足構成保證人地位，被上訴人自應負起該車在行政法上的相關義務云云，揆之以上說明，核係對於不純正不作為犯之誤解，尚無足採。
（三）至於原處分三關於罰鍰部分，及原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分，上訴理由雖未指摘及此，惟原判決此部分業已分別詳述其撤銷及確認違法之理由，經核並無違誤，此部分上訴亦無理由。
（四）按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第37條規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2項）前項第2款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄市○縣○市○○路主管機關之同意；有不同意者，報請中央公路主管機關核定之。」是以，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事○○○區○○○○路法第79條第5項固授權交通部制定有關「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項」之規則。交通部亦依該授權而訂頒汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項，固與公路法「發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全。」之立法目的無違，而得予援用，然其於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1規定，其內容為：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」其雖曾於93年11月26日、101年6月6日及102年3月22日為修正，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託公路總局辦理。直至102年7月22日始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」是以，有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，係汽車運輸業管理規則於102年7月22日修正後，始規定由交通部委任公路總局或委由直轄市政府辦理。而依交通部102年7月22日交路字第10250097788號函「主旨：公告委任交通部公路總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效。依據：一、汽車運輸業管理規則第139條之1。二、行政程序法第15條第1項。公告事項：一、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任交通部公路總局辦理。二、另公路汽車客運業之營運管理及處罰，亦委任交通部公路總局辦理。」之內容，並未將計程車客運業納入委任交通部公路總局辦理之範圍。則上開公告有無將「直轄市計程車客運業」之相關業務權限一併委任上訴人？抑或交通部有無另以公告或其他方式將「直轄市計程車客運業」之相關業務權限委任上訴人辦理？事涉上訴人就本件裁處罰鍰及吊扣牌照，有無欠缺事務管轄權限？尚非無疑。
（五）原處分雖有如上之權限爭議，惟本件若經查明上訴人確有作成原處分之事務管轄權限，因其上訴實體上為無理由，而應予駁回，已如上述；若經查明上訴人並無作成原處分之權限，亦應從程序上駁回上訴人之上訴，駁回之理由雖有不同，惟上訴駁回之結論則並無二致。是無論上訴人是否有作成原處分之事務管轄權限，原判決之結論均應予維持（即撤銷原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰及該部分訴願決定，暨確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分違法）。是上開權限之爭議並不影響本件判決之結果，自無廢棄發回原審重新查明後更為裁判之必要，爰將上訴人之上訴駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 14 日
書記官 伍 榮 陞