最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第667號上 訴 人 宏運保險代理人股份有限公司代 表 人 楊光宇訴訟代理人 黃慧萍 律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年3月8日臺北高等行政法院106年度訴字第1194號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人所屬臺北市區監理所據民眾檢舉資料，調查發現上訴人以登記其所有之APP-0657號自用小客貨車（下稱系爭車輛），供案外人何定安於民國105年11月17日10時17分許，搭載利用Uber App叫車之乘客由臺北市○○區○○街○號至臺北市○○區○○○路○○巷○號，並收取費用新臺幣（下同）73.79元，涉未經核准擅自經營汽車運輸業，遂以106年1月25日交公北市監字第20B00861號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被上訴人以106年2月18日第20-20B00861號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人吊扣牌照2個月。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人對上訴人為裁處所憑檢舉資料，亦無從作為認定上訴人有經營汽車運輸業之證明。依檢舉人所提出之資料，已清楚顯示縱認有檢舉人所稱搭載行程之事實，提供搭載之實際行為人既非上訴人，亦無從執此資料得出原告有收取費用之事實，原處分未載明上訴人違規行為及被上訴人認上訴人如何有違規行為之理由，對於上訴人如何有系爭違規行為，「事實」及「理由」之記載，欠缺明確性，顯然不備法定程式。（二）被上訴人應負擔舉證責任，提出證據證明上訴人確係以「經營汽車運輸為業」，亦即上訴人有「搭載乘客收取報酬」且「反覆實施同種類行為」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第1項第14款、行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。上訴人僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件。（三）按司法院釋字第687號、第621號解釋及行政法學者陳清秀之論述見解，解釋上依行為時公路法第77條第2項得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非對上訴人單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於課以上訴人無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人為系爭車輛所有人，卻將系爭車輛借供訴外人何定安實際管理使用，故於系爭車輛管理使用期間即105年11月17日確實曾使用於道路上，並發生違反汽車運輸業管理規則第138條之行為，依行政罰法第7條第2項，上訴人難解免使用人違規使用系爭車輛之推定責任，又汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權限，期將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式自負有監督義務，是以吊扣之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人（上訴人）自己違規經營汽車運輸業始得吊扣牌照，僅須該車輛確係供非法營業即得吊扣之。上訴人對於行為人之故意過失經營汽車運輸業而上訴人提供車輛難謂其已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失。（二）原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載上訴人違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定上訴人違法行為之具體事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）為維護國內運輸營業秩序，不論是陸運、空運或海運，均係交通部權管之特許行業，必須經核准設立方得提供運輸服務收取運費，否則即屬違規營業之範疇。是經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為之。故交通部依公路法第79條規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。復按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。是以，依行為時交通部105年3月21日交路(一)字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表（下稱處罰基準表），係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與行為時公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，亦未逾越前開規定授權裁量之範圍。（二）原處分已列載：「車號：000－0000」、「車種：自用小客貨」、「違反事實：提供APP－0657號車交予何定安，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由臺北市○○區○○街○號至臺北市○○區○○○路○○巷○號，收費
73.79元」、「違反時間：105年11月17日10時17分00秒」、「違反地點：臺北市○○區○○街○號」、「違反通知單字號：20B00861」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。被上訴人所屬臺北市區監理所以106年1月25日交公北市監字第20B00861號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予上訴人，亦敘明認定上訴人違反之相關法規及事實，上訴人已得具體認知原處分之內容，自無上訴人所稱欠缺事實及理由之記載情事。（三）按行為時公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分，係73年1月23日修正時增訂，其修正理由略以：「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」（立法院公報第72卷第105期院會紀錄參看）。觀其法條文義「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。
」並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對實際供非法營業之車輛車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議可資參照）。
準此可見，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。核其意旨顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對汽車所有人作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分。因此，上訴人雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，且屬第1次違犯行為，被上訴人依上開規定以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，符合上開處罰基準表等規定，況已屬行為時公路法第77條第2項吊扣期間最短者，核無違誤。原處分既係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分，此不利處分之作成並不以系爭車輛所有人即上訴人具有故意或過失為要件。故上訴人此部分之主張，尚非可採。本件訴訟應適用之法律並無牴觸憲法之疑義，而原審亦無從由上訴人主張，可以合理之確信上訴人主張之行為時公路法第77條第2項及本院庭長法官聯席會議決議有何違反憲法第15條財產權保障、第23條之比例原則之餘地，是上訴人主張依據行政訴訟法第178條之1第1項規定，於司法院大法官就系爭法規做成解釋案公布前，裁定停止本件訴訟程序，核無必要等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）原處分應記載事項中之事實及理由俱有欠缺，原判決卻認定原處分記載內容所認定系爭違規行為係以系爭車輛為之，得供上訴人具體認知原處分之內容云云，就此原判決有判決不適用行政程序法第5條及第96條規定之違法等語。又吊扣（銷）車輛牌照之不利處分，性質上乃屬限制或剝奪或消滅人民權利之處分，且行為時公路法第77條第2項規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」此等違反行政法上義務之違法經營行為所採取之裁罰手段，就此而論，原判決有違反行政罰法第2條規定及司法院釋字第418號解釋之違法。（二）依本院101年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，行政機關所為裁處是否為裁罰性處分，應以裁處要件中是否包含違反行政法上義務之要件而定，原判決逕認吊扣或吊銷車輛牌照處分之規定，性質上屬管制性行政處分，進而認定行為時公路法第77條第2項後段之規定，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限，就此原判決顯有解釋適用法令違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法。（三）徵諸行為時公路法第77條第2項增訂關於吊扣（銷）車輛牌照規定之立法理由，並無從得出原判決所認行為時公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照之處分規定，與行政罰法所需遵守之司法院釋字第687號解釋揭示的自己行為責任原則，以及須行為人對於違反行政法上規定行為具有故意或過失的性質有所不同，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限之結論。就此，原判決顯有解釋適用法令違反論理法則、自己行為責任、比例原則、平等原則及違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法等語。
六、本院按：（一）公路法第2條第14款及第15款規定：「本法用詞，定義如下：…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。十五、計程車客運服務業：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。…。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」，行為時（即106年1月4日修正前）之公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。
」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」基於規範體系解釋，公路法第37條第1項本文、第77條第2項及第79條第2項所稱之「汽車運輸業」，應包括同法第2條第14款及第15款之「汽車或電車運輸業」及「計程車客運服務業」。又本院106年4月份庭長法官聯席會議決議：「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」（二）原判決已敘明：原處分已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，上訴人已得具體認知原處分之內容，自無上訴人所稱原處分欠缺事實及理由記載之情事，上訴意旨主張原判決有不適用行政程序法第5條及第96條規定之違法云云，核無足採。（三）本院106年4月份庭長法官聯席會議決議，將吊扣非法營業車輛牌照之處分定性為管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分，蓋因吊扣車牌處分並非對於行為人過去行為之非難或處罰，而係著重在「使該車輛無法再繼續供作違規使用」之管制目的，以利於主管機關執行健全公路營運制度之目的；既非裁罰性處分，則行政罰法第2條、第4條、司法院釋字第418號解釋等對於裁罰性行政處分所為之規定及釋示，本件即無適用之餘地；又管制性行政處分既非對於行為人行為之非難，則有關司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則，以及對於違反行政法上義務之行為加以處罰必須以行為人具有故意或過失為要件之原則，亦均與本件無涉。上訴意旨主張原判決違反行政罰法第4條所定處罰法定主義、違反論理法則、自己行為責任原則、比例原則云云，均屬無據。（四）惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第37條規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2項）前項第2款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄市○縣○市○○路主管機關之同意；有不同意者，報請中央公路主管機關核定之。」是以，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事○○○區○○○○路法第79條第5項固授權交通部制定有關「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項」之規則。交通部亦依該授權而訂頒汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項，固與公路法「發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全。」之立法目的無違，而得予援用，然其於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1規定，其內容為：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」其雖曾於93年11月26日、101年6月6日及102年3月22日為修正，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託公路總局辦理。直至102年7月22日始修正為：
「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」是以，有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，係汽車運輸業管理規則於102年7月22日修正後，始規定由交通部委任公路總局或委由直轄市政府辦理。而依交通部102年7月22日交路字第10250097788號函「主旨：公告委任交通部公路總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效。依據：一、汽車運輸業管理規則第139條之1。二、行政程序法第15條第1項。公告事項：一、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任交通部公路總局辦理。二、另公路汽車客運業之營運管理及處罰，亦委任交通部公路總局辦理。」之內容，並未將計程車客運業納入委任交通部公路總局辦理之範圍。則上開公告有無將「直轄市計程車客運業」之相關業務權限一併委任上訴人？抑或交通部有無另以公告或其他方式將「直轄市計程車客運業」之相關業務權限委任上訴人辦理？事涉上訴人就本件裁處罰鍰及吊扣牌照，有無欠缺事務管轄權限？均非無疑，而尚待查明。（五）原處分既有如上之事務管轄權限爭議，上訴人雖未指摘及此，惟被上訴人是否有作成原處分之事務權限，核屬本院應依職權審究之事項，且足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又被上訴人是否有事務管轄權限，事證尚有未明，自有由原審法院再予查明審認之必要，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 14 日
書記官 伍 榮 陞