最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第669號上 訴 人 李乾政訴訟代理人 楚曉雯 律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年2月22日臺北高等行政法院106年度訴字第1530號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人所屬臺北市區監理所（下稱臺北監理所）調查發現訴外人「國鴻」利用網路平台，於民國105年10月28日14時58分許以登記上訴人所有之2277-F5號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○區○○路0段00巷0號載客至臺北市○○區市○○道○段○號，並收取費用新臺幣（下同）104.09元，遂以106年3月20日交公北市監字第20B00955號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（該通知單違規事實欄之收費金額誤植為104.99元），舉發上訴人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被上訴人以106年4月10日第20-20B00955號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分)，吊扣系爭車輛牌照2個月。上訴人不服，提起訴願，經交通部訴願決定駁回後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，嗣經原審以106年度訴字第1530號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）臺北監理所來函所附之「搭乘資料」與「採證照片」係由不知名之第三人所製作，其真實性不無疑問，況所謂「搭乘資料」與「採證照片」無一與上訴人相關，何可用來作為證明上訴人有「經營汽車運輸業」或「加入網路平臺」或「載客收費」之行為？縱上訴人曾將系爭車輛提供他人使用，被上訴人又豈可以此直接認定上訴人提供系爭車輛予訴外人目的在於供訴外人搭載乘客營業之用？故被上訴人對上訴人作為原處分，顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。（二）原處分所列載之違規事實，充其量僅係被上訴人基於其主觀認定所作成之結論，徒憑上訴人為系爭車輛所有人之事實，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及行為時公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被上訴人具體載明於原處分，況被上訴人尚未查明事實欄中記載「國鴻」為何人？是以被上訴人採為裁罰上訴人之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵。（三）被上訴人對於上訴人就本件違規行為有無故意過失？上訴人究竟依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反此義務而應負有行政法上責任？上訴人雖為系爭車輛之所有人，但非從事違規行為之行為人，對於違規行為亦不知情，則究竟違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被上訴人說明其理據，亦未載明於原處分之理由欄，更未說明其法令依據為何，即驟然裁罰上訴人，顯非適法。（四）被上訴人應負擔舉證責任，提出證據證明上訴人係以「經營汽車運輸為業」，亦即上訴人有「違規載客收取費用」、「反覆實施同種類汽車運輸業」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第14款、行為時同法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。縱認上訴人所屬系爭車輛遭他人使用於UBER網路平臺（下稱Uber APP）載客而屬違規行為，然實際從事違規行為之人非上訴人，則被上訴人對車輛所有人之上訴人作成原處分，顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定以及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則之違法。
（五）車輛牌照之發給，主要目的乃係在於掌握車輛機械功能性狀態，確保車輛品質，著重於車輛經檢驗合格，以確保車輛功能上具備行駛安全性之要求，車輛備有牌照根本無造成任何危害事實狀態之可言，故車輛性質本身不會構成危害或危險狀態，遑論已取得車輛牌照之車輛，就行為時公路法第77條第2項所規範之行政法上義務之違反以論，此非法經營汽車運輸業之違法狀態乃係由駕駛人之違規載客行為所引起，與車輛所有人交付車輛行為，甚或車輛備有車輛牌照間並無關連性，循此以論，行為時公路法第77條第2項規定立法上所採取「吊扣」、「吊銷」車輛牌照之手段，與被上訴人一再臨訟辯稱上開規定所欲追求之「遏止違規」、「使該車輛無法再繼續供作違規使用」之目的間，根本欠缺合理正當之關聯，本院106年4月份庭長法官聯席會議決議以所謂「基於行政管制之目的」為由，表決認定公路法第77條第2項所稱之「吊扣」、「吊銷」車輛牌照，乃屬管制性之不利處分之解釋，顯有違反不當連結禁止原則，並非正論。縱認行為時公路法第77條第2項後段規定係屬管制性不利處分，此不利處分縱屬管制性，仍屬於對人民之處罰，依無責任即無處罰之憲法原則，仍應以上訴人具有故意或過失之責任要件。被上訴人將行為時公路法第77條第2項後段之裁罰方式予以分別割裂適用及裁罰對象範圍所為解釋，有悖於行政罰法第7條規定及比例原則之違法，而有解釋適用法律不當之違法。且被上訴人對上訴人作成吊扣車輛牌照之處分，亦有裁量怠惰及違反不當連結禁止原則、比例原則之違法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人提供所有系爭車輛於105年10月28日14時58分許由臺北市○○區○○路0段00巷0號載客至臺北市○○區市○○道○段○號，並收取費用，有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽，足證系爭車輛確實使用於該搭乘行程，並有參與經營汽車運輸業之行為，臺北監理所已依行政程序法查證相關證據及事實無誤，再據以開立通知單及處分書。（二）上訴人既係行政法上登記的車輛所有權人，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，對該車輛應有一定的保管責任（義務），對於訴外人「國鴻」借用系爭車輛使用目的、方式未加過問即提供系爭車輛、行車執照及系爭車輛投保強制險證明文件，放任其所有車輛被恣意使用，訴外人「國鴻」並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具有反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂上訴人已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失。（三）公路法第2條第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客貨運輸而受報酬之事業，其所稱事業須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動。依原審105年訴字第766號判決意旨，訴外人「國鴻」以上訴人所有系爭車輛既有加入Uber APP之事實，復有利用該平臺載客收費之行為，雖僅被查獲1次，仍無礙營業行為之認定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）本件有檢舉人提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、車資詳細列表及系爭車輛之照片等件，堪認確有「國鴻」之不詳姓名者，搭載利用Uber APP叫車之乘客至指定地點，向乘客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營載客運輸而受報酬之事業之要件。且「國鴻」之不詳姓名者並未向主管機關申請核准經營汽車運輸業，不得以系爭車輛經營載客運輸而受報酬，其違反行為時公路法第77條第2項規定，亦堪認定。足證上訴人所有系爭車輛確實曾被他人使用於道路上經營載客運輸業而受報酬至明。被上訴人因認上訴人將系爭車輛提供「國鴻」之不詳姓名者使用，有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規情事，且屬上訴人第1次違犯行為，依行為時之公路法第77條第2項規定及交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表（106年1月6日修正為未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準），以原處分處上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月，洵屬有據，且屬行為時公路法第77條第2項吊扣期間最短者，核無逾越裁量範圍，且與比例原則相符，並無違誤。（二）原處分已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，上訴人已得具體認知原處分之內容，自無上訴人所稱欠缺事實及理由之記載情事。（三）上訴人係系爭車輛之所有權人，其雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供他人非法經營汽車運輸業所用，則倘若僅因系爭車輛非實際違規行為人所有，即可毋庸受系爭車輛吊扣車輛牌照之處分，則豈非形同容任有意規避其營業用車輛遭吊扣之違規經營汽車運輸業者，可鑽營取巧地不使用自己所有車輛而使用他人所有之車輛，即可毋庸遭吊扣牌照而繼續使用該車輛供作違規經營汽車運輸業以牟利之工具，如此顯無法達到遏止違規之效果。由此益徵原處分係管制性行政處分，其目的不在非難，而係為達到遏止違規之效果，非屬裁罰性之不利處分，並無行政罰法之適用，此不利處分之作成並不以系爭車輛所有人即上訴人具有故意或過失為要件，且原處分與行政管制之目的相合，即難謂有違比例原則。是以，上訴人主張原處分不以違規行為人作為裁罰對象，已違反行政罰法第4條處罰法定主義、處罰明確性原則、行政罰法第3條規定、司法院釋字第687號解釋揭示之自己行為責任原則，及裁量怠惰、違反不當連結禁止原則、比例原則云云，均不可採等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：（一）上訴人於原審審理時僅承認系爭車輛為其所有，從未承認或對原判決中「事實概要」欄記載之全部事實均不加以爭執。原判決竟稱上訴人對於「本件事實概要欄記載之事實不爭執」，進而以此為原判決之事實認定之基礎，顯有未憑證據認定事實，違背證據法則之違法。原判決所為本件違章事實之認定，其所憑者，僅為被上訴人所提供之「民眾檢舉資料」，包括「行車路線圖（包含司機照片）」、「車資詳細列表」及「系爭車輛之照片」而已，惟上述檢舉資料內容與原判決認定之違章事實行為無證據之關聯性，前二者並無系爭車輛之完整車牌號碼，如何憑之認定所涉車輛為系爭車輛，且系爭車輛照片僅係由後方拍攝系爭車輛處於停止狀態之照片，無從證明有任何人駕駛系爭車輛從事被上訴人所指摘之違章行為；又所謂司機照片，此人身分不明，更遑論由此可證明本件之違章行為。原審不察，仍以此不具關聯性之證據作為原判決認定事實之憑據，顯有違背證據法則之違法。縱使系爭車輛遭「國鴻」（或身分不明者）利用Uber APP載客營運，亦不能不憑證據而直接推論必然是上訴人將系爭車輛交付違規行為人使用。原判決就此竟疏未注意，顯有未憑證據認定事實及違背證據法則之當然違背法令。（二）上訴人於原審主張原處分未適用行政程序法第4條及第7條所揭櫫之「行政行為比例原則」而有違法，並舉出被上訴人為原處分時，根本無法舉證確有明確之「行政目的」，而被上訴人係依據該行政目的而為行政行為符合比例原則之評價及判斷，雖在原審訴訟中，被上訴人嗣後改（補）稱其行政目的為「使充作違規營業用車輛於一定期間內無法再續在公路上合法使用」，此項說明不過為原處分之「客觀描述」，仍未明揭原處分所欲達成之特定行政目的，況被上訴人舉發並作成原處分之時間係在違規行為發生後1年，其「行政處分行為」（手段）與所宣稱之「行政目的」間難謂有合理正當之關聯。縱使被上訴人所宣稱之「行政目的」存在，則因上訴人對於違章行為根本不知情，亦未參與，故被上訴人應克盡行政調查之義務，查明究竟何人才是違章行為之實際行為人，而對實際行為人處以較高額罰款，已足遏止其繼續從事違章行為。惟原判決對於上開主張，未詳述本件未違反比例原則結論之理由，而僅泛稱原處分屬於「管制性不利處分」，即率爾認定上訴人之主張無理由，顯有判決不備理由之違法云云。
六、本院按
(一)按公路法第2條第14款及第15款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。十五、計程車客運服務業：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。」同法第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」行為時（即106年1月4日修正前）第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」可知，基於規範體系解釋，公路法第37條第1項本文、第77條第2項及第79條第5項所稱之「汽車運輸業」，應包括同法第2條第14款及第15款之「汽車或電車運輸業」及「計程車客運服務業」。而交通部基於公路法第79條第5項規定授權所訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之技術性事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，苟未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。又公路法第2條第14款及第15款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。況觀諸我國現況，經營計程車客運服務業者，多以自然人為主，是如將以小客車出租載客收費營利之自然人排除於前揭規範之外，顯有悖於公路法之立法意旨。另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確基於反覆實施之意圖而為之者，縱其僅被查獲1次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲1次之情形），仍不影響其營業行為之認定。
(二)次按行政罰為國家對違反行政法上義務之人，採取非難性手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為之發生。此一公權力之發動，依行政罰法第7條第1項規定，乃以行為人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提，行政機關所採取手段，係以行政罰法第1條之罰鍰、沒入及第2條所定其他裁罰性不利處分等方法，對人民之違法行為予以制裁，使其知所警惕，避免日後再破壞行政秩序，藉此間接達成行政目的，其裁處程序係適用行政罰法等規定。惟行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成程序則應適用行政程序法等規定。公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，固屬行政罰；惟同條項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序的方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應限於車輛提供者有違反行政法上義務之行為，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰，自無行政罰法相關規定及自己責任原則之適用。又參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則及平等原則可言。從而，原判決據以認定系爭車輛係「國鴻」用以違規營業之工具，自得依法對車輛所有人即上訴人吊扣車牌予以管制，此與上訴人有無參與「國鴻」之違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯等情，尚無違誤。上訴意旨指摘檢舉人所提供之檢舉資料內容與原判決認定之違章事實行為無證據之關聯性，縱使系爭車輛遭「國鴻」（或身分不明者）利用Uber APP載客營運，亦不能不憑證據而直接推論必然是上訴人將系爭車輛交付違規行為人使用，且被上訴人未明揭原處分所欲達成之特定行政目的，況被上訴人舉發並作成原處分之時間係在違規行為發生後1年，其「行政處分行為」（手段）與所宣稱之「行政目的」間難謂有合理正當之關聯，又上訴人對於違章行為根本不知情，亦未參與，故被上訴人應克盡行政調查之義務，查明究竟何人才是違章行為之實際行為人，而對實際行為人處以較高額罰款，已足遏止其繼續從事違章行為。惟原判決對於上開主張，未詳述本件未違反比例原則結論之理由，而僅泛稱原處分屬於「管制性不利處分」，即率爾認定上訴人之主張無理由，顯有判決不備理由之違法云云，均不足採。
(三)本件違規行為之經營型態，與傳統計程車客運服務業相較，均係以小客車出租載客方式提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬，雖與傳統計程車客運服務業者之媒合方式略有差異，惟「國鴻」使用Uber APP媒合提出需求之乘客，其性質與計程車客運服務業者「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心媒合駕駛」，尚無本質上之差異，核屬使用上訴人所提供之系爭車輛，未經申請核准經營汽車運輸業（計程車客運服務業）之行為。是原判決因認被上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，於法無違等情，固非無見。惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局辦理；嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，究係僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之「汽車運輸業」？亦即該公告有無將「直轄市轄內計程車客運業」之相關管轄權限一併委任被上訴人？抑或交通部有無另以公告或其他方式將「直轄市轄內計程車客運業」之相關管轄權限委任被上訴人辦理？事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限？均非無疑，而尚待究明。
(四)綜上所述，原處分既有如上之權限爭議，上訴人雖未指摘及此，惟被上訴人是否具有作成原處分之管轄權限，核屬本院應依職權審究之事項，是上訴人求予廢棄原判決，為有理由。又因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 15 日
書記官 蘇 婉 婷