最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第670號上 訴 人 劉瑞蘭訴訟代理人 黃慧萍 律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年3月28日臺北高等行政法院106年度訴字第1191號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北監理所）依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人楊文忠（下稱楊君）以「文忠」為名，利用網路平臺，於民國105年3月31日10時31分許，以登記上訴人名下之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○區○○○路○段○○○號載客○○○區○○○路○○○號，收取費用新臺幣（下同）95.05元，認有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以106年2月8日交公北監字第4001430號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，向被上訴人提出舉發。嗣被上訴人即以上訴人將系爭車輛交予楊君於上述時間、地點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定為由，以106年3月17日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），依行為時公路法第77條第2項規定，對上訴人裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，嗣經原審106年度訴字第1191號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）原處分未論及憑以認定上訴人違規之證據為何，亦未附任何證據支持其所記載上訴人將系爭車輛交由楊君未經申請核准經營汽車運輸業之違章事實。被上訴人僅於舉發通知函提出不知名民眾提供所謂搭乘資料及採證照片，惟其形式上真正堪疑。再經檢視被上訴人採證資料客觀呈現之內容，無從認定本件違規事實與上訴人有關，除上訴人所有系爭車輛處於停駛狀態之照片外，其餘均與上訴人無關，且縱依該不明第三人所提檢舉資料之照片，系爭車輛處於停駛狀態乃車輛通常使用狀況，如何執此認上訴人有參與違規行為？詎被上訴人竟背於所憑事證，無視上訴人意見及有利於上訴人之資料，被上訴人根本未進行職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實，單純出於處罰上訴人目的，未公平依法行政。（二）原處分有關違規事實之列載，充其量僅出於被上訴人片面偏頗之主觀認定，非依客觀事證，況就上訴人究如何從事被上訴人所認違章行為，不僅未具體說明，亦未說明究依何事證及如何認定上訴人將系爭車輛交予楊君乃基於所謂「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」，且上訴人身為系爭車輛所有人之客觀事實，如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及行為時公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被上訴人具體載明於原處分，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，確有違法。且上訴人就本件違規行為有無故意過失，依公路法、汽車運輸業管理規則，上訴人究竟負有何等行政法上義務，乃至於違反此義務而應負行政法上責任等，均未見被上訴人說明其理據，亦未載明於原處分，更未說明其法令依據。（三）上訴人僅為系爭車輛所有人，並未反覆、繼續性利用網路平臺經營汽車運輸業攬載客收取報酬，並非以經營汽車運輸為業，僅單純基於親友關係，將系爭車輛借供其子楊君作為日常任職鋼鐵公司業務之交通工具使用，乃臺灣社會常見狀況，非法令所禁止，上訴人未有載客違規營業行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯不該當於行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條所定構成要件，亦非該法所欲裁罰對象。另楊君使用Uber APP網路平臺軟體（下稱Ub
er APP），未得上訴人同意，上訴人基於家人信賴，對其如何使用系爭車輛，也未過問，楊君亦未主動告知，而衡諸一般常理，車主出借車輛在主觀上認定使用人應合於規定使用，駕駛人也取得駕駛執照具備駕車之合法資格，將車交付後，現實上脫離車主管控，車主也難以管控，難認上訴人有過失可言，僅因上訴人提供系爭車輛，即課以車主監督義務進而處以吊扣車牌之裁罰，顯不合理。又駕駛人持有系爭車輛之行車執照及強制汽車責任保險證，乃車輛行駛依法應備文件，被上訴人身為監理主管機關，竟因上訴人將系爭車輛行車執照、強制汽車責任保險證交付楊君，指摘上訴人未盡車輛管理責任，乃不論是非之無稽指控。（四）本院106年4月份庭長法官聯席會議決議（下稱本院106年4月份聯席會決議）認定公路法第77條第2項後段關於吊扣車輛牌照係管制性處分，無非以公路法第77條第2項增訂「吊扣車輛牌照」之立法理由，為其立論依據。惟增訂此措施之立法理由，係因原公路法該條項規定並無吊扣（銷）車牌之處罰規定，且依當時交通主管機關代表人於立法院之說明，仍以非法經營業者為管制或制裁主體作為說明之前提，根本未提及乃為因應對於「車輛所有人」提供車輛行為，因無處罰規定，為行政管制目的而增訂處罰依據。又交通主管機關提出於立法院之修法說明，也將吊扣（銷）車牌與罰鍰及勒令停業等處罰相提並論。由此可知吊扣（銷）車牌之規定，與罰鍰相同，乃以制裁處罰為目的，而屬行政罰法所規範之裁罰性不利處分。況任何不利處分，不論管制性處分或裁罰性處分，本質上均屬立法者為進行管制目的所運用之手段，實不得以「基於行政管制之目的」作為無限上綱之理由或認定處分性質之標準，否則將規避行政罰法適用，容任行政主管機關及立法機關以模糊不明確之抽象概念，損害人民權利。再者，參酌106年1月4日對上開條項之修法理由，也認定上開規定為裁罰規定。且本院106年4月份聯席會決議有關管制性不利處分之見解，將吊扣牌照擴及不知情無過失之車輛所有人，將實際提供載客服務之駕駛人違規行為，轉嫁於身為車輛所有人之上訴人，對單純處於車輛所有權人狀態科以處罰，等同科以上訴人無過失責任，有悖於「無責任即無處罰」之憲法原則，亦顯有悖於比例原則。又吊扣牌照處罰、限制、剝奪人民使用車輛之合法權利的狀態，長達2至6個月，但依法對於實際故意違規營業之駕駛人，僅得依法裁處罰鍰，相較之下，顯為較重之處罰，本院106年4月份聯席會決議見解，將公路法第77條第2項後段之裁罰手段割裂對象範圍而為解釋，有悖於行政罰法第7條規定及比例原則。（五）被上訴人對於違反行為時公路法第77條第2項規定之汽車駕駛人所為違規載客營業行為，一律併處汽車所有人吊扣車輛牌照處分，僅審酌駕駛行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已，是被上訴人作成吊扣處分前根本未考量是否為對人民最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，更未區分個案情節輕重，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨，而有裁量怠惰之違法。況吊扣系爭車輛牌照，與被上訴人禁止違規行為人從事載客行為之目的間，根本欠缺正當合理的關聯性，易言之，違規行為人仍可使用其他車輛繼續載客營業行為，縱未使用系爭車輛亦不必然能達成被上訴人所謂遏止行為人繼續從事違規載客行為之目的，是被上訴人對上訴人所作成吊扣車輛牌照之處分，亦顯有違反不當連結禁止原則之裁量濫用之違法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人提供自有系爭車輛予楊君加入Uber APP，載客收費營業，當乘客要搭乘時，以Uber APP叫車，由該平臺所屬公司直接指揮調度，上訴人所有系爭車輛即前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，上訴人涉及經營汽車運輸業事實，已違反汽車運輸業管理規則第138條規定明確。（二）依本院106年4月份聯席會決議意旨，公路法第77條第2項之規定文義，並未以吊扣（銷）車牌乃違規行為人所有者為限。其立法意旨係基於行政管制目的，以法律賦予行政機關得為吊扣（銷）車牌處分，使該車輛無法再繼續供作違規使用，該吊扣（銷）車牌處分，係管制性行政處分。上訴人雖非違規營業之行為人，惟其所有系爭車輛既供非法營業之用，原處分吊扣其車牌0個月，符合行為時「自用車違規營業處罰基準表」（106年1月6日修正為未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準，下稱處罰基準表），並無違誤。另依司法院釋字第584號解釋意旨及原審106年度訴字第356號判決意旨，均肯認駕駛車輛從事客運活動，對交通秩序及乘客安危存有重要影響，而有進行事前管制之必要，公路法即依此共識形諸法律條文建立事前管制。況且，車輛遭他人挪用，實務上絕大多數為車輛所有人容任其配偶或家屬使用，顯見對車輛管理及監督存有過失，自仍可吊扣（銷）其車牌。（三）實務上主管機關實際作成吊扣或吊銷之決定時多屬「暫時性」，並未「終局性之剝奪」，自似亦難謂已扼殺生計，又縱認受吊扣牌照之車輛為受吊扣之相對人職務營業所需，但現行法並未禁止受吊扣之相對人可以其他方式取得其他車輛，故尚應認合於比例原則。上訴人為系爭車輛所有人，其將該車供楊君管理使用，並發生違規行為事實，依行政罰法第7條第2項規定，上訴人無法解免使用人違規使用系爭車輛而推定故意或過失責任，上訴人也未舉證推翻上開推定之責。又上訴人與楊君有一定關係，楊君必得上訴人同意交付車輛始得駕駛系爭車輛，上訴人於交付車輛供他人駕駛時，應有注意監督實際駕駛者不將車輛非法使用之義務，其未盡注意監督義務，致他人違規經營汽車運輸業，具有行政罰法第7條第1項之責任，原處分並未違反自己責任原則。（四）原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載上訴人違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定上訴人違法行為之具體事實，且原處分中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）公路法第77條第2項規定對非法營業車輛牌照之吊扣（銷），重在積極且直接對公路法所定汽車運輸業營業秩序之危害預防，不在藉由對違法行為人之裁罰警戒，以消極、間接方式，達成同樣危害預防之目的，且法條結構與文義上，並不以非法營業行為人為裁處對象，反而以非法營業車輛為裁處對象，即不區分非法營業之汽車是否為行為人所有，而均得吊扣（銷）其車輛牌照，故性質上屬管制性不利處分，非裁罰性行政罰，應可認定無誤。本院106年4月份聯席會決議，對此不利處分之性質界定見解，當可援用。（二）本件係經民眾提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、付費車資列表及系爭車輛之照片等，檢舉上訴人之子楊君於事實概要欄所載時間、地點，利用Uber APP服務，招攬乘客後，載客由臺北市○○區○○○路○段○○○號載客○○○區○○○路○○○號，收取費用95.05元。且上訴人自己並未考取駕照，不會開車，系爭車輛由其出資購入後，一向連同鑰匙、行車執照等，均交由同居之楊君占有保管使用，僅上訴人之夫在未妨礙楊君用車之際，才偶而使用。是上訴人所有系爭車輛，確實有於事實概要欄所載時間、地點，由楊君搭載乘客收取費用之事實，堪以認定。上訴人主張民眾檢舉資料是否正確有疑問，被上訴人未盡職權調查之責，原處分所列載之違規事實，非依據客觀事證，且未載明上訴人應受吊扣之原因云云，均與事實不符，並無可採。（三）上訴人在楊君違法營業遭舉發後，即已知悉系爭車輛先前被當作非法營業之工具，卻仍按原有供用之情狀，繼續提供楊君占有使用，且僅口頭施以用途關心，並未對汽車進行有效之監督管控，以防止汽車再遭楊君用作違法營業工具，對於被上訴人欲藉原處分預防楊君再度非法營業之原因存在，是有故意而可予非難，則不論上訴人先前交付車輛予楊君對其供作非法營業工具乙節，是否有故意或重大過失，被上訴人仍得依法，參酌比例原則，對系爭車輛予以吊扣或吊銷車牌，以貫徹立法者藉由此措施，杜絕違法行為人短期內再駕駛同一汽車，降低再度違法營業危險之立法意旨，且此仍屬上訴人作為汽車所有人社會責任上，可期待其應容忍之範圍，非屬對其財產權之特別犧牲侵害。又此車牌吊扣之措施，乃為上開目的，直接積極對公路法建立之汽車運輸業營業秩序之規制，為管制性不利處分，其實施雖須遵循合憲性解釋下之條件，但究非對非法營業行為之裁罰性處分，並不以汽車所有人有責參與非法營業行為為要件，故縱上訴人並非實際經營汽車運輸業之人，也非行政罰法第14條第1項所定以故意共同實施該違法行為之人，仍不妨礙本件管制性不利處分之合法性。上訴人主張被上訴人未證明上訴人係非法營業人，原處分也未載明此點，上訴人對非法營業行為，並無故意過失，即不得將其所有之系爭車輛牌照吊扣，否則有違行政罰法制之「處罰法定原則」、「過失責任原則」、「自己行為責任原則」云云，皆有誤會，並非可採。（四）關於原處分裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，經核已係行為時公路法第77條第2項後段關於車牌吊扣之最短期限，被上訴人稱是為預防該車再遭行為人楊君違規使用，又考量乃第1次違規營業，故決定上開吊扣牌照之期間等語，足見被上訴人乃鑑於訴外人楊君第1次違規營業，可預見藉由原處分限制其平常駕駛日用之系爭車輛上路行使權能2個月，即可令楊君不再非法經營汽車運輸業，而收預防楊君再度違法之效，且上訴人自己不會駕車，購車乃為交其子楊君與家庭使用，該車顯非其賴以維生之工具，則吊扣車牌0個月，當不影響其生計，無過於嚴苛之慮，則此等管制性不利處分輕重之裁量，合於其追求之秩序規制目的必要，且未失衡，未與比例原則相違背。上訴人主張原處分限制上訴人使用汽車權利，相對於楊君僅受罰鍰，違反比例原則，且裁量怠惰云云，也無可採等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：（一）綜合行為時公路法第77條第2項規定之條文構造內容、立法理由、法律效果及行政罰法第2條規定以論，吊扣（銷）車輛牌照之不利處分，性質屬限制或剝奪或消滅人民權利之處分，且行為時公路法第77條第2項規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」此等違反行政法上義務之違法經營行為所採取之裁罰手段，是以，原判決就行為時公路法第77條第2項後段有關非法營業之車輛吊扣或吊銷牌照屬管制性行政處分之認定，顯違反行政罰法第2條規定及司法院釋字第418號解釋。（二）依本院101年6月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱本院101年6月份聯席會決議）意旨，行政機關所為裁處是否為裁罰性處分，應以裁處要件中是否包含「違反行政法上義務」之要件而定。行為時公路法第77條第2項規定所列「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，其構成要件包含「未經許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務之行為，則行政機關依該條項規定而為之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，自屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性，屬行政罰至明。原判決卻執所謂公路法第77條第2項之規定之立法意旨，認定該條項後段規定，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段違規行為人所有者為限，顯然未及深究本院101年6月份聯席會決議意旨所揭示之判斷準則，就此原審有解釋適用法令違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法不當。（三）細繹行為時公路法第77條第2項後段增訂關於吊扣車輛牌照規定之修訂理由僅稱「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業、汽車運輸服務業。本法修正草案第76條規定，除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法經營之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行。」基此，無從得出上開規定「未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限」之結論。況依當時交通主管機關代表人針對增訂條文於立法院之說明內容，仍係以非法經營業者為管制或制裁主體為說明前提，並未提及係為「基於行政管制之目的」或「使該車輛無法再繼續供作違規使用之目的」而增訂處罰依據，且其將吊扣（銷）車輛牌照與罰鍰及勒令停業等處罰，相提並論，足知系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰處罰同屬裁罰性之不利處分。另觀諸106年1月4日修訂系爭吊扣（銷）車輛牌照規定所列之立法理由，亦認定吊扣非法營業車輛牌照為裁罰規定，且提案委員陳雪生亦說明，吊扣（銷）車輛牌照規定之增修係針對以企業型態大規模之違法類型及相關違法行為，加重罰則，擬具公路法第77條及第78條有關規定，益見吊扣（銷）車輛牌照規定，係對於違章行為之行為人責任所採取裁罰性處分之一種，應受行政罰法之規範。（四）關於行為時公路法第77條第2項規定之裁處對象及所吊扣（銷）車輛牌照之裁處手段，解釋上該條項後段所規定「其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月」，基於行為責任原則，得吊扣之車輛牌照，應限於違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所有之車輛，不應不當透過所謂「基於行政管制之目的」擴張及於不知情之車輛所有人，甚至規避行政罰法之規範，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁於身為車輛所有人之不知情第三人，等同於科以車輛所有人無過失責任，令其負擔較之於違規行為人尚至少須具備故意或過失責任，更重之無過失責任之荒謬結果。又吊扣（銷）車輛牌照係限制或剝奪人民車輛使用權利，對於人民權利乃屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段，倘依原判決對於公路法第77條第2項規定之解釋適用，則係對不論有無故意或過失之車輛所有人，採取較故意違規之行為人為重之處罰。從而，原判決將行為時公路法第77條第2項後段之裁罰方式予以分別割裂適用及裁罰對象範圍所為解釋，顯然有悖於自己行為責任、比例原則及平等原則，有解釋適用法令不當之違法等語，為其論據。
六、本院查：
(一)按公路法第2條第14款及第15款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。十五、計程車客運服務業：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。」同法第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」行為時（即106年1月4日修正前）第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」可知，基於規範體系解釋，公路法第37條第1項本文、第77條第2項及第79條第5項所稱之「汽車運輸業」，應包括同法第2條第14款及第15款之「汽車或電車運輸業」及「計程車客運服務業」。而交通部基於公路法第79條第5項規定授權所訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之技術性事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，苟未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。又公路法第2條第14款及第15款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。況觀諸我國現況，經營計程車客運服務業者，多以自然人為主，是如將以小客車出租載客收費營利之自然人排除於前揭規範之外，顯有悖於公路法之立法意旨。另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確基於反覆實施之意圖而為之者，縱其僅被查獲1次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲1次之情形），仍不影響其營業行為之認定。
(二)次按交通部以105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以實現具體個案之正義，核與行為時公路法第77條第2項所定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「……三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，亦未逾越行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照，其目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為；同時，亦應慮及違規營業用車輛是否屬於自然人賴以為生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。前揭處罰基準表三、關於自用小客車第1次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖。
(三)又按行政罰為國家對違反行政法上義務之人，採取非難性手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為之發生。此一公權力之發動，依行政罰法第7條第1項規定，乃以行為人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提，行政機關所採取手段，係以行政罰法第1條之罰鍰、沒入及第2條所定其他裁罰性不利處分等方法，對人民之違法行為予以制裁，使其知所警惕，避免日後再破壞行政秩序，藉此間接達成行政目的，其裁處程序係適用行政罰法等規定。惟行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成程序則應適用行政程序法等規定。公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，固屬行政罰；惟同條項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序的方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應限於車輛提供者有違反行政法上義務之行為，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰，自無行政罰法相關規定及自己責任原則之適用。又參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則及平等原則可言。從而，原判決據以認定系爭車輛係楊君用以違規營業之工具，自得依法對車輛所有人即上訴人吊扣車牌予以管制，此與上訴人有無參與楊君之違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯等情，尚無違誤。上訴人徒執己見，主張行為時公路法第77條第2項後段有關對違規營業用車輛吊扣（銷）牌照屬行政罰，而非管制性行政處分，應受行政罰法之規範，原判決違反行政罰法第2條之定義，第4條處罰法定主義、自己行為責任、比例原則、平等原則及司法院釋字第418號解釋意旨云云，均不足採。
(四)本件違規行為之經營型態，與傳統計程車客運服務業相較，均係以小客車出租載客方式提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬，雖與傳統計程車客運服務業者之媒合方式略有差異，惟楊君使用Uber APP媒合提出需求之乘客，其性質與計程車客運服務業者「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心媒合駕駛」，尚無本質上之差異，核屬使用上訴人所提供之系爭車輛，未經申請核准經營汽車運輸業（計程車客運服務業）之行為。是原判決因認被上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，於法無違等情，固非無見。惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局辦理；嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以1 02年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，究係僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之「汽車運輸業」？亦即該公告有無將「直轄市轄內計程車客運業」之相關管轄權限一併委任被上訴人？抑或交通部有無另以公告或其他方式將「直轄市轄內計程車客運業」之相關管轄權限委任被上訴人辦理？事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限？均非無疑，而尚待究明。
(五)綜上所述，原處分既有如上之權限爭議，上訴人雖未指摘及此，惟被上訴人是否具有作成原處分之管轄權限，核屬本院應依職權審究之事項，是上訴人求予廢棄原判決，為有理由。又因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 15 日
書記官 蘇 婉 婷