最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第63號上 訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 詹婷怡訴訟代理人 閻立泰
布其慧鄭美華被 上訴 人 希望之聲國際廣播製作有限公司代 表 人 柯宜君訴訟代理人 張嘉真 律師
王龍寬 律師陳威韶 律師上列當事人間電信法事件，上訴人對於中華民國106年2月23日臺北高等行政法院105年度訴字第1055號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人於民國104年9月25日具文檢送專用電信、廣播電視、公眾電信頻率指配申請表（下稱「頻率指配申請表」）及屏東短波電台新設計畫規劃設計書，依電波監理業務管理辦法（下稱「電波監理辦法」）第24條第1項規定，向上訴人申請（下稱「系爭申請」）指配頻率（頻率分別為9155KHz、9200KHz、9280KHz、9540KHz、11500KHz、11970KHz、13890KHz、16530KHz、16920KHz，下合稱「系爭頻率」）以設立屏東短波電臺。經上訴人以該會對於頻率之核配，依通訊傳播基本法第3條第2項規定，須經由行政院之規定始得據以核配，而被上訴人所申請之系爭頻率並非經行政院核定開放得以核配之頻段，自不生後續依預算法、廣播電視法及電信法所定程序之申請問題；且被上訴人亦非廣播事業，未有合法之廣播電臺，尚難逕以電波監理辦法之規定申請指配頻率，而以104年12月10日通傳綜規字第10400513430號函（下稱「原處分」）不予核准，並檢還被上訴人頻率指配申請表及附件。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人就系爭申請，應依原判決意旨（法律見解）另為適法之處分；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決關於撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就系爭申請，應依原判決意旨另為適法處分部分廢棄。
二、被上訴人起訴主張略以：㈠依廣播電視法第4條第1項、電波監理辦法第5條第1項規定可
知，頻率申請與分配與否，應依交通部公布之中華民國無線電頻率分配表（下稱「頻率分配表」）定之，且我國除頻率分配表外，別無其他可資依循之頻率分配準則，顯見該分配表性質為依廣播電視法及電波監理辦法等規定訂定之法規命令。又頻率分配表中明載高頻（HF）部分之代表性用途包含短波廣播，且該表第陸項更詳載高頻業已分別提供予廣播、航空、氣象、固定或行動電信等業務使用，足證高頻頻段業經交通部郵電司（下稱「郵電司」）開放申請使用，且得為廣播業務使用，故被上訴人應可申請指配上開頻率。上訴人以被上訴人申請之頻段未經行政院核定開放核配而駁回被上訴人之申請，顯與郵電司公布之頻率分配表迥不相侔，亦違反行政程序法第6條等規定。
㈡被上訴人係一家獨立、非營利性公司，且須利用高頻頻段將
具有強烈人道關懷之言論內容傳播至中國，故被上訴人自93年起委託中央廣播電台（下稱「央廣電台」）代為播出，惟央廣電台自98年起逐步減縮被上訴人之播出頻道，甚至自103年1月12日起停止接受被上訴人委託，是上訴人駁回被上訴人之系爭申請，將限制被上訴人之通訊傳播自由，嚴重侵害言論自由，並造成高頻頻段受央廣電台、漢聲廣播電台（下稱「漢聲電台」）壟斷，違反憲法第11條及司法院釋字第364號、第613號解釋。況縱使央廣電台及漢聲電台有向國際及中國傳遞特定新聞及資訊之政策任務，惟不能以此理由而排斥人民使用短波頻率，向國際發聲之言論自由。再者，央廣電台於80年間即停止對中國之心戰廣播，86年至90年間更逐步停播自由中國之聲及亞洲之聲等海外廣播節目，足知央廣電台對中國之播出內容已與被上訴人所欲播出之中共迫害法輪功及人權議題不同。此外，央廣電台所依據之中央廣播電臺設置條例既未予央廣電台專有使用高頻頻段之權利，自不得以此作為壟斷高頻頻段廣播市場之理由。此外，頻率分配表係持續依據最新國際會議更新頻段之使用，顯見我國仍得於國際間使用特定高頻頻段，技術上不會有任何妨礙國際通訊或干涉他國廣播權利之情事。另由央廣電台及漢聲電台之最新節目表可知，其尚有諸多短波頻段閒置不用或未播音，顯未盡力履行重要公共任務。上訴人將唯一且有效對中國發聲之管道予以全面限制，又未能以限制、禁止人民使用短波頻段之手段，完成所謂「重要公共任務」等行政目的，益顯上訴人駁回系爭申請於法未合。
㈢高頻頻段可利用天線之指向性，達成小功率、長距離之通信
效果，故只要利用廣播天線之指向性，即便使用小功率之發射機和天線，亦能使資訊傳遞至特定區域，並無電磁波強度問題。被上訴人前因業務所需，於99年10月4日委由工業技術研究院至世界最大之短波廣播臺即臺南天馬臺廣播天線（75公尺高幕型天線），現場檢測電磁場強度，依該檢測報告量測結果顯示，其電場強度之最高與最低值介於2.21-20.93（V/m）之間，遠低於國際輻射保護協會所訂之標準，即5,000-30,000（V/m），益證高頻頻段短波電臺並無任何電磁波之疑慮，遑論被上訴人預計使用之廣播天線，高度不及天馬臺廣播天線1/3，且擬設置於屏東山區，周遭並無人煙，更無電磁波影響民眾等疑慮。再者，廣播設備亦屬申請時一併審查之範圍，行政院如就功率或電磁波強度有疑慮，自得於審查時一併考量或命被上訴人補正，迺其以短波電臺有電磁波疑慮等無關事實駁回被上訴人訴願，自無理由。
㈣原處分所謂「廣播事業執照」，均未見於廣播電視法及同法
施行細則、無線廣播電視電臺設置使用管理辦法（下稱「電臺設置辦法」）、電波監理辦法，是其究為何指？實屬不明。又廣播電視法等並未規定申請人應取得「廣播事業執照」始得申請指配頻率，原處分以法規所無之「廣播事業執照」限制，駁回被上訴人於短波廣播「營運之前」的「頻率申請」，違反法律保留原則。況依廣播電視法第10條之1、電波監理辦法第24條第1項、電臺設置辦法第5條第1項及第7條第2項規定可知，被上訴人應先申請指配頻率，再申請核發電臺之架設許可證，再申請電臺執照，再申請廣播執照，非如原處分所稱，廣播事業執照之取得為廣播電臺之設立前提。縱依上訴人主張，被上訴人應先取得籌設許可後，方得申請指配頻率，惟上訴人未依循頻率分配表建置適當之申請程序，其行政怠惰已侵害人民言論自由，並且違反司法院解釋及通訊傳播基本法等規定。
㈤依國家通訊傳播委員會組織法（下稱「通傳會組織法」）第
9條第1項、第2項及「國家通訊傳播委員會委員會議審議事項及授權內部單位辦理事項作業要點（下稱「通傳會作業要點」）」第2點第1項第5款規定，無線廣播之頻率是否開放，應屬上訴人得為審議之範圍，自不許上訴人以頻率未開放故原處分毋庸經委員會審議等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.上訴人對於系爭申請，應作成核准指配頻率之處分。
三、上訴人答辯略以：㈠我國目前對於頻譜資源之利用採行業務經營執照與頻率指配
「合一」之方式辦理，廣播電臺頻率向來與經營執照一併釋出，尚無「單獨」指配頻率之情形，此觀歷次廣播電臺開放申請公告、頻率分配表即明。又依電波監理辦法第24條第1項及電臺設置辦法第5條第1項規定亦可推知，頻率乃為新設電臺所用，而電臺設立則須先依廣播電視法第10條第4項規定取得籌設許可，故頻率指配僅係申請經營廣播事業整個程序中之一環節，被上訴人尚無跳過申請籌設階段，逕依電波監理辦法第24條第1項規定，單獨申請指配特定頻率。是被上訴人既未取得廣播事業之經營許可，亦未經上訴人許可籌設廣播事業，則其逕行申請頻率指配，於法即屬無據。
㈡頻率分配表之目的係依據各頻段之特性指定其用途，抽象規
劃整體頻譜資源；然對於特定頻段如何開放申請使用，應由上訴人根據頻率分配表及行政院政策，研提具體釋照作業方案報請行政院核定後，再由上訴人依廣播電視法第10條第3項、廣播事業設立許可辦法第4條第4項規定，公告釋照作業細節，始開放申請。本件被上訴人申請指配系爭頻率，均不在前行政院新聞局歷次公告開放之列，系爭頻率之釋照方式及受理申請日期等事項均未有具體規劃公告，是縱令被上訴人申請指配頻率已有申請經營廣播事業許可之意，惟上訴人後續亦無由辦理相關程序，其申請自無從准許。
㈢原處分以系爭頻段未開放一般民營廣播電臺申請，且被上訴
人未取得廣播事業籌設許可、並非廣播事業為由，否准被上訴人指配頻率之請求，與央廣電台、漢聲電台之申設情形無關。又央廣電台依「中央廣播電臺設置條例」第1條及第4條規定，負有對外、大陸地區傳播新聞及資訊之法定任務；漢聲電台則係原「軍中電臺」所改名，隸屬於國防部政治作戰局，專責播放國防資訊、軍事新聞等，該二電臺與被上訴人申請設立之一般民營廣播電臺性質迥異，自無從相互比較，縱有差別處理，也無違平等原則。況因廣播短波頻率可觸達之聽眾廣及全球，相較於其他頻段自具有更高度之公共利益性質，且因涉及國際事務，政府基於維護國家整體利益之目的，及衡酌國際廣播之特殊性，未開放人民申請指配使用系爭頻段，難謂原處分違反平等原則及侵害人民之言論自由。㈣上訴人依通傳會組織法第9條第1項規定及101年10月31日第5
11次委員會議決議，以101年11月2日通傳法務字第10146025110號函下達「通傳會作業要點」，授權主管業務單位辦理通傳會作業要點第2點至第7點規定外之處分案或其他行政行為，以兼顧人民權益及行政效能。又通傳會組織法第9條第2項第5款規定「通訊傳播業務之公告案、許可案與涉及通訊傳播事業經營權取得、變更或消滅之處分案之審議，為不得授權內部單位分層負責之事項。」其立法理由係以：「……為提升行政效率，爰將第2項第5款，處分案除涉及通訊傳播事業經營權得、喪或變更外，無須再經委員會議審議。」本案被上訴人申請系爭頻率所涉業務既未經開放，無可資申請之標的存在，即無進一步由上訴人委員會實質審查申請人經營業務之資格及其他條件等涉及經營權事項之必要，是原處分無須經上訴人委員會審議等語，並聲明：被上訴人在第一審之訴駁回。
四、原判決以：㈠依通訊傳播基本法第2條第1款、第3條第1項、第5條及第10
條、通傳會組織法第2條、第9條及其立法理由可知，關於「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」等具有相當重要性之事項，均應由上訴人以合議制之委員會議決議行之，由與會委員充分審酌通訊傳播係為維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展之宗旨，秉持公平、效率、便利、和諧及技術中立等原則，而對通訊傳播稀有資源為分配及管理，且不得授權內部單位或少數委員組成分組會議為之。又通傳會作業要點第2點第1項第5款、第2項第20款及第8點第1項規定亦指出，有關無線廣播頻率開放，屬通訊傳播業務之公告案、許可案，亦應由委員會議審議為之，非屬授權主管業務單位辦理之處分案或其他行政行為。再依通傳會組織法第4條第1項前段、第10條第3項規定可知，上訴人置委員7人，且會議之決議以委員總額過半數之同意行之，是依本院93年度判字第18號判決要旨，依法應由合議作成之行政處分，卻未以合議決議作成，即屬違法。
㈡被上訴人為設立廣播電臺而依電信法第48條第1項授權訂定
之電波監理辦法第24條第1項規定，向上訴人申請指配系爭頻率，系爭申請事件確屬上訴人職掌之通訊傳播業務，堪認被上訴人申請指配系爭頻率之事件，應屬上訴人所職掌之通訊傳播業務之許可案，非屬授權主管業務單位辦理之處分案或其他行政行為。是上訴人就被上訴人申請指配頻率案件准否許可指配，自應以合議制之委員會議決議行之，始符合法定程序。惟上訴人未經委員會議決議即作成原處分，並經上訴人訴訟代理人於原審審理時自承，則其合議機關組織既不合法，原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏略，自應予撤銷。至於被上訴人訴請判命上訴人應依系爭申請作成核准指配系爭頻率之行政處分部分，則應視上訴人依原判決之意旨（法律見解），重由委員會議行使充分完整之審議權後，另行作成適法專業之判斷結果而定。
㈢綜上，被上訴人請求判命上訴人應作成如其訴之聲明第2項
所示之行政處分，依行政訴訟法第200條第4款規定，於請求命上訴人遵照原判決之法律見解對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決援引通傳會組織法第9條立法理由，實為該法訂定當
時（94年11月9日）第8條之立法理由，原第8條已於100年12月28日修正並移列為第9條，自現行有效（即100年12月28日修正後）之通傳會組織法第9條立法理由以觀，立法者顯有意於該次修正，將可裁量空間及爭議性較少之處分案件，排除在委員會議審議事項外，毋須再經委員會議審議，以促進行政效率。惟原判決對該條文修正「後」所欲達成「提升行政效率」之立法目的隻字未提，反援引舊法之立法理由，認為凡涉及「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」即屬具有相當重要性之事項，均應由上訴人以合議制之委員會議決議行之，明顯違背現行通傳會組織法第9條之立法理由，適用法規顯有不當。再按通傳會作業要點第2點第2項第20款所稱「無線廣播頻率開放」之公告案，係指上訴人就行政院核定開放之廣播頻率所涉業務，依廣播電視法第10條第3項規定，公告各次開放之服務區域、執照張數、許可方式等細節事項，其性質屬實質法規命令，應由行政機關職權發動，人民依法並無申請開放廣播頻率及其所涉業務之公法上請求權，故該款規定顯然不適用於本件情形，原審不察，遽認本件屬於通傳會作業要點第2點第2項第20款所稱「無線廣播頻率開放」，應由委員會議審議，實有法規適用不當之違誤。
㈡原判決對於為何選擇通傳會作業要點第2點第2項第20款「無
線廣播、電視頻率開放」及第6點第10款「無線電頻率申請之審核」作為本件被上訴人之申請標的，完全未予說明，已構成判決不備理由之違法。若果依原判決之見解，不論被上訴人之申請案在形式上、程序上有任何明顯不合法之處，一律套用通傳會作業要點第2點至第7點之事項，則本件亦可認為係屬「無線廣播事業籌設許可」、「電臺架設許可」或是「無線電頻率核配」，依該要點文義均屬委員會議審議事項，甚至涉及通訊傳播事業經營權之得、喪、變更，依通傳會組織法第9條第2項第5款亦須由委員會議審議，全無授權內部業務單位辦理之可能。如此，即便人民申請使用未開放之廣播頻段甚至軍用頻段，又或以自然人名義申請經營廣播事業等「形式上」顯然不合法且毫無爭議性及裁量空間之事件，依原判決之見解，將一律構成上訴人執掌之通訊傳播業務之許可案或處分案，皆應經由上訴人委員會議「行使充分完整之審議權後，作成適法專業之判斷結果」。惟此將造成上訴人委員會沉重之案件審理負擔，亦嚴重影響上訴人之行政效能，更將對其他申請案件產生排擠效應，顯與通傳會組織法第9條之修正理由意旨相違，原判決顯有適用法令錯誤之違誤。
㈢通傳會作業要點不能全然逸脫電信法、廣播電視法等實體法
規而適用，若人民之申請內容顯然於法不合，上訴人依法毫無可裁量空間，無再由委員會議為實質審議之必要者，解釋上應即「非屬」該要點第2點至第7點所列舉必須經由委員會議審議之事項，而係屬第8點第1項概括授權由業務單位辦理者，方屬合法合理。茍非如此，上訴人業務單位即必須將所有「字面上」涉及通傳會作業要點第2點至第7點之事件均送交委員會議審議，否則將難逃處分於日後因程序瑕疵被撤銷。是依原判決對「授權」之見解，無異要求上訴人於通傳會作業要點臚列所有「形式不合法」之具體情形，惟此將徒增行政成本，而是否有助於人民權益保障，非無斟酌之餘地。
六、本院判斷如下：㈠按行政訴訟法第200條第3款、第4款規定：「行政法院對於
人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關做成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」可知，關於課予義務訴訟之裁判方式，當原告之訴有理由時，法院應依其情形分別適用行政訴訟法第200條第3款或第4款規定之判決方式。如法院依其中第4款方式裁判者，雖於主文併諭知原告其餘之訴駁回，惟因其係針對單一課予義務訴訟所為之裁判，在事物本質上屬單一裁判權之行使，而具有裁判上不可分之性質，當事人就原審判決不利於己之部分提起上訴時，上訴審法院基於單一課予義務訴訟具有裁判上一致性及單一裁判權之行使，而具有裁判上不可分之理由，仍應就事件之全部予以審酌。準此，本件被上訴人向上訴人提出系爭申請，經上訴人以原處分駁回，被上訴人提起訴願復遭駁回，被上訴人仍然不服，向原審提起本件訴訟，聲明請求撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人對於系爭申請，應作成核准指配頻率之處分。原審以被上訴人依電波監理辦法第24條第1項規定提出之系爭申請，屬通訊傳播業務之許可案，依通傳會組織法第9條第1項及第2項第5款規定，應由上訴人委員會議決議行之，惟上訴人未經委員會議決議逕以原處分駁回被上訴人之系爭申請，於法未合，訴願決定予以維持，亦有疏略，乃判決撤銷訴願決定及原處分，至於被上訴人訴請判命上訴人應依系爭申請作成核准指配系爭頻率之處分部分，則應視上訴人依原判決之意旨，重由委員會議行使充分完整之審議權後，另行作成適法專業之判斷結果而定，乃依行政訴訟法第200條第4款規定，就被上訴人請求命上訴人遵照原判決之法律見解對其作成處分部分，予以准許，駁回被上訴人其餘之訴。原判決係就被上訴人在第一審之訴，認僅應依行政訴訟法第200條第4款方式判決，於主文第3項併諭知被上訴人其餘之訴駁回，惟因其係針對單一課予義務訴訟所為之判決，在事物本質上仍屬單一裁判權之行使，而具有裁判上不可分之性質，故上訴人對此判決提起上訴，聲明廢棄原判決關於撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就系爭申請，應依原判決意旨另為適法處分部分，上訴人雖僅就其敗訴部分上訴，依前揭說明，其上訴效力應及於全部（即包含被上訴人其餘之訴駁回部分），本院自應就事件全部為審理，合先敘明。
㈡次按通訊傳播基本法第2條第1款及第3條第1項分別規定：「
本法用詞定義如下：一、通訊傳播：指以有線、無線、衛星或其他電子傳輸設施傳送聲音、影像、文字或數據者。……」及「為有效辦理通訊傳播之管理事項，政府應設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權。」是行為時（下同）通傳會組織法第2條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」第9條第1項及第2項第5款規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」及「下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案與涉及通訊傳播事業經營權取得、變更或消滅之處分案之審議。……。」考諸通傳會組織法第9條於94年11月9日制定公布（當時為第8條）之立法理由載明：「為充分落實委員制之精神，本會原則上應以委員會議之合議作為決策方式，但為增進行政效率，部分業務得經委員會議決議授權內部單位分層負責決行，爰於第1項明定。二、本會採合議制，故具有相當重要性之事項原則上應經委員會議決議……
三、第2項第5款『通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案』範圍相當廣泛，即本會就第2條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理。……五、另有關通訊傳播業務之例舉，說明如下：通訊傳播傳輸內容之規範，通訊傳播事業營運之監督管理，通訊傳播業務之監督、調查及裁決，通訊傳播相關新技術、新服務之審核，通訊傳播相關費率、網路互連及細分化之審核等均屬之。」嗣於100年12月28日修正公布（移列為行為時第9條）之修正理由則以：「……三、本會96年度、97年度、98年度之公告案、許可案及處分案分別達46,682、38,333、32,345件。其中具時效性、技術性、例行性或臨櫃案件，可裁量空間及爭議性較少，如執照換補發、器材設備型式變更、器材型式認證、器材審驗合格標籤、器材進口免關稅證明或廣播電視節目時間表變更等，分別約占86%、88%、87%，各計40,24
1、33,909、28,302件。為提升行政效率，爰將第2項第5款，處分案除涉及通訊傳播事業經營權得、喪或變更外，無須再經委員會議審議。」可知，通傳會組織法原本立法時，係鑑於「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」均屬具有相當重要性之事項，爰明定應由上訴人以合議制之委員會議決議行之，且禁止授權內部單位或少數委員組成分組會議為之。惟因該法施行後，上訴人96至98年度之案件眾多，為提升行政效率，立法者遂不再將涉及通訊傳播事業經營權得、喪或變更以外之處分案，列為應由委員會議決議之範圍，惟關於通訊傳播事業之公告案、許可案及經營權得、喪或變更之處分案，則仍應由委員會議決議行之。是職司依法行使通訊傳播管理權限之上訴人，對於上開立法者之裁量決定，自當予以尊重（守），尚不得僅以業務負擔過重及提升行政效率為由，而自行限縮依法應由委員會議決議之範圍。㈢又按上訴人依通傳會組織法第9條第1項規定所下達之通傳會
作業要點，係上訴人就其內部之組織、事務之分配、業務處理方式所訂定之一般性規定，而屬行政程序法第159條第2項第1款所定之組織性行政規則，其第2點第1項第5款規定：「下列事項應由委員會議審議：……㈤通訊傳播業務之公告案、許可案。……」固符合通傳會組織法第9條第1項、第2項第5款之規範意旨，惟該要點第2點第2項關於「前項第5款應由委員會議審議之公告案、許可案如下：……」、第4點關於「下列公告案及許可案應先經分組委員會議審查後，提報委員會議審議：……」及第5點第1項關於「下列公告案及許可案經委員會議審議通過適用相同規定之同類案件後，即得按委員會議決議要旨，由主管業務單位循文書程序發文，並應於一週內擬具處理結果之案件清單，提報委員會議審議並確認：……」等規定，將母法所定應由委員會議決議之「通訊傳播事業之公告案、許可案」，限縮於上開規定所列舉之事項，而將其他公告案及許可案排除於應由委員會議決議之範圍之外，則已牴觸母法即通傳會組織法第9條第2項第5款之規範意旨。況上開其他公告案及許可案審議權限之歸屬，與各該案件是否顯然於法不合之判斷有別，蓋依法僅上訴人委員會始具有審議判斷各該案件是否合法之權限。是上訴人執其歧異之法律上見解，主張若人民之申請內容顯然於法不合，無再由委員會議為實質審議之必要者，解釋上應即「非屬」通傳會作業要點第2點至第7點所列舉必須經由委員會議審議之事項，方屬合法合理，否則所有形式上顯然不合法且毫無爭議性及裁量空間之申請案件，將一律送交委員會議審議，而全無授權內部業務單位辦理之可能，恐造成上訴人委員會沉重之案件負擔，亦嚴重影響上訴人之行政效能，更將對其他申請案件產生排擠效應，顯與通傳會組織法第9條之修正理由相違云云，顯係混淆其他公告案及許可案審議權限之歸屬與各該案件合法性之判斷，洵不足採。
㈣惟按否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機關
對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，惟並不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。當原告所提起之課予義務訴訟具備訴訟成立要件，行政法院即應先實體審理課予義務訴訟本案聲明有無理由，並以原告所主張之請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷，當課予義務訴訟有理由時，則行政法院判決主文除依情形分別適用行政訴訟法第200條第3款或第4款規定之方式判決外，因其亦具有排除否准處分之效力，實務上併諭知將其附屬聲明之訴願決定及否准處分均撤銷，以求法律關係明確，避免存在一個與判決主旨不符之否准處分。易言之，課予義務訴訟並非先行審究附屬聲明其否准處分之合法性，如僅因否准處分違法，即逕行認定課予義務訴訟為有理由，而適用行政訴訟法第200條第3款或第4款之規定為判決，卻未審理課予義務訴訟本案聲明有無理由，遽為判決課予義務訴訟全部勝訴或部分勝訴，即有將課予義務訴訟之本案聲明與附屬聲明混淆或倒置之嫌。本件原判決以：被上訴人為設立廣播電臺而依電波監理辦法第24條第1項規定，向上訴人提出系爭申請，應屬上訴人所職掌通訊傳播業務之許可案，上訴人自應以合議制之委員會議決議行之，始符合法定程序，惟上訴人未經委員會議決議即作成原處分，其合議機關組織不合法，原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏略，乃依行政訴訟法第200條第4款規定判決等情，固非無見，惟因本件為被上訴人合法提起之課予義務訴訟，原審即應先實體審究課予義務訴訟本案聲明有無理由，並以被上訴人所主張之請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷，當課予義務訴訟本案聲明有理由時，始得依情形分別適用行政訴訟法第200條第3款或第4款規定之方式判決，併諭知將其附屬聲明之訴願決定及原處分均撤銷，惟原審未先實體審究被上訴人所提起之課予義務訴訟本案聲明有無理由，僅以上訴人作成原處分之組織不合法為由，即逕行認定課予義務訴訟為有理由，而依行政訴訟法第200條第4款規定判決撤銷訴願決定及原處分，並判命上訴人就系爭申請，應依原判決意旨另為適法之處分，且駁回被上訴人其餘之訴，揆諸前開說明，容有將課予義務訴訟之本案聲明與附屬聲明混淆或倒置之嫌，而有判決適用行政訴訟法第200條第4款規定不當之違法。另行政訴訟法第200條第4款所稱應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定者，當然包括實體上之法律見解及作成決定程序上之法律見解。
㈤綜上所述，上訴論旨請求廢棄，雖未指摘及此，惟原判決既
有如上所述之違法，仍應將原判決全部廢棄，且因被上訴人所提起課予義務訴訟本案聲明在實體法上有無理由，尚未經原審依法調查認定，影響被上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 31 日
書記官 張 玉 純