最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第632號上 訴 人 姚君生訴訟代理人 楚曉雯 律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年3月7日臺北高等行政法院106年度訴字第1198號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人所屬臺北市區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人姚正義以「正義」為名，利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱「Uber公司」）提供之Uber APP網路平臺（下稱「Uber APP」），於民國105年3月30日17時8分許，駕駛登記上訴人名下之車牌號碼000-0000號自用小客貨車（下稱「系爭車輛」），由臺北市○○區○○○路○段○○巷載客至○○○路0段000巷00號，收取費用新臺幣（下同）78.58元，認有違反行為時（下同）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以106年1月26日交公北市監字第20B00869號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，向被上訴人提出舉發。嗣被上訴人以上訴人將系爭車輛交予「正義」於上述時間、地點未經申請核准利用Uber APP經營汽車運輸業載客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定為由，以106年2月21日第20-20B00869號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱「原處分」），依公路法第77條第2項規定，對上訴人裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張略以：㈠公路法第77條第2項規定，應限於違反行政法上義務之行為
人所有的車輛，始得吊扣其牌照，不及於不知情之車輛所有人，否則等同轉嫁處罰無過失之車輛所有權人，而有悖於司法院釋字第687號、第621號解釋所闡述之行政罰「自己行為責任」及「過失責任」原則。上訴人僅單純為系爭車輛所有人，未有載客違規營業行為，亦非利用系爭車輛經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，且對於系爭車輛違規使用並不知情，自不該當公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條所定構成要件，亦非該法所欲裁罰對象。原處分未論及憑以認定上訴人違規之證據為何，亦未附任何證據支持其所記載上訴人將系爭車輛交由「正義」未經申請核准經營汽車運輸業之違章事實，復未於理由欄內具體說明其理據及法令依據，自有未載明理由事證及法令依據等應記載事項之瑕疵。況依被上訴人提出之民眾檢舉資料，該檢舉資料所附照片之車牌模糊不清，經細察看車牌號碼應為「I00-0000」或「L00-0000」，顯非系爭車輛之「000-0000」，該檢舉資料內容是否正確，顯有疑問，被上訴人何以憑此證明上訴人有原處分所載之違規行為？原處分顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法，且未依職權公平調查以辨明本案相關重要事實，亦有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸本院39年判字第2號判例之違法。
㈡公路法第77條第2項規定所列之「吊扣」、「吊銷」汽車牌
照之處分，乃依附於「未經許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務行為，依本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分具裁罰性，屬行政罰。被上訴人因上訴人違反行政法上義務，將系爭車輛交由「正義」未經申請核准利用Uber APP經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之違規事實，以原處分裁處上訴人吊扣車輛牌照2個月，依上開會議決議意旨，原處分屬對人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性而屬行政罰，並非屬行政管制措施。又公路法第77條第2項規定立法上採取之「吊扣」、「吊銷」車輛牌照等手段，與被上訴人所稱上開規定所欲追求之「遏止違規」、「使該車輛無法再繼續供作違規使用」之目的間，欠缺合理正當關聯，顯違反「不當聯結禁止」原則。再者，吊扣牌照處罰、限制、剝奪人民使用車輛之合法權利的狀態，長達2至6個月，但依法對於實際故意違規營業之駕駛人，僅得依法裁處罰鍰，相較之下，顯為較重之處罰，本院106年4月份庭長法官聯席會議決議有關公路法第77條第2項後段關於吊扣車輛牌照係管制性處分之見解，並將吊扣牌照擴及不知情無過失之車輛所有人，有悖於無責任即無處罰之原則及比例原則。況不論管制性處分或裁罰性處分，本質上均屬立法者為進行管制目的所運用之手段，實不得以「基於行政管制之目的」作為無限上綱之理由或認定處分性質之標準，否則將規避行政罰法適用，容認行政主管機關及立法機關以模糊不明確之抽象概念，損害人民權利。
㈢公路法第77條第2項規定之違反行政法上義務行為，指「未
經依法申請核准經營汽車運輸業者」，並非規範「車輛所有人之管理監督義務」，被上訴人以上訴人身為系爭車輛所有人交付車輛未盡監督管理責任而有過失云云，違反處罰法定原則。此外，利用Uber APP與計程車之營運方式不同，參與Uber APP而載客收費之車輛，不能歸為計程車，被上訴人稱對計程車業之合法管制包括數量管制，避免過度競爭，但計程車業過度競爭在Uber APP進入臺灣市場前即已存在，不應混為一談，況以此禁止參與Uber APP而營業，實屬不當限制競爭。尤其類似平臺服務加入臺灣市場前，計程車提供服務水平常引人詬病，有了類似Uber APP競爭後，計程車整體為競爭也於服務上大幅度提升，甚至研發類似平臺，主管機關著眼於保護計程車行業，與公益不符等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人答辯略以：㈠上訴人自承提供其所有系爭車輛予姚正義使用，依Uber公司
網頁顯示將乘客與司機配對後，乘客將會看見司機姓名、牌照號碼、相片及評分。而檢舉乘客之叫車畫面顯示系爭車輛之車牌號碼，足證系爭車輛於105年3月30日確曾使用UberAPP載客營業，完成服務後，乘客以信用卡付費予Uber公司，由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，姚正義涉及經營汽車運輸業事實明確，且該行為違反汽車運輸業管理規則第138條規定。又上訴人為系爭車輛所有權人，依社會通念對車輛應有一定之保管責任（義務），可期待其注意不讓車輛成為違規營業之工具，且無不能注意之情形，竟不注意，致其所有車輛成為違規營業之工具，故上訴人應可認定有過失，對其處以吊扣牌照2個月，並無不當。
㈡原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具
體記載違規經營汽車運輸業之時間與地點，行為人違規事實、時間、地點，均得據以認定具體事實，故原處分就受處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，未違反明確性要求。㈢依本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨，公路法第77
條第2項規定吊扣或吊銷之車輛牌照，為管制性處分，而非裁罰性，故不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業為限，只須該車輛確供非法營業即可。姚正義為上訴人之子，乃實際違規行為人，與上訴人關係密切，有再次利用違規車輛之可能，被上訴人對上訴人處以吊扣牌照2個月處分，乃為防止姚正義繼續使用系爭車輛違規經營汽車運輸業，以健全汽車運輸業營運秩序及維護交通安全，確保合法汽車運輸業者能基於當地運輸需求及增進公共運輸便利，提供公共運輸服務，於法有據。
㈣縱認公路法第77條第2項之吊扣車輛牌照處分為裁罰性行政
處分，在一般社會常態下，他人於向車主借用車輛，不會請車主提供車輛行車執照及保險卡，本件駕駛之違規行為人向上訴人索取車輛行車執照及保險卡，上訴人竟未起疑，對於系爭車輛借予駕駛人使用方式，應注意而未注意之過失責任違反行政法上義務，自具可非難性。
㈤參酌原審90年度訴字第1123號判決意旨及美國法制對計程車
市場之管制，對計程車業透過事前核准之數量管制，得以控制計程車所生交通壅堵和環境污染外部效應，並防止過度競爭損及安全與服務水平，公路法規定汽車運輸業之營運，須經主管機關事前核准，目的就在限制過度競爭並維護交通秩序，而同法第77條第2項所定吊扣或吊銷車輛牌照，有直接自交通市場排除違規車輛之效果，並在一定時間排除有心人士再度利用該車輛使用於道路上違規營業，確有手段與目的間之關聯性等語。並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
四、原審駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠綜觀公路法第2條第14款、第34條第1項第4款、第5款、第37
條第1項第1款、第3款、第77條第2項、第79條第5項規定可知，以汽車經營載客運輸而受報酬之事業，不論是以小客車出租載客經營計程車客運業者，或以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用經營小客車租賃業，均應依公路法第37條第1項第1款、第3款，及第79條第5項授權交通部所定規則之相關規定，向中央或直轄市公路主管機關申請核准，其藉由進入市場營業前之申請核准管制，以達一定程度風險預防之效能，與立法者所欲達成保障消費安全與道路交通秩序之公共福祉，有合理之關連與必要性，與比例原則相符，且係國家因公共行政政策考量，本於公權力而對市場秩序之規劃干預，自屬正當合理對營業競爭自由之限制。
㈡一項不利處分之性質，究竟是間接規制秩序之裁罰性處分或
直接規制秩序之管制性處分，應視其立法文義結構與目的，在秩序規制上之功能而定，單由立法上不利處分之存續期間設定，未能逕以斷定為裁罰性處分，而應視該不利處分對秩序之干預，是否積極、直接，抑或仰賴對不法行為人之責難警惕，消極、間接達成秩序導正目的而定。公路法第77條第2項不區分非法營業汽車是否為行為人所有，而吊扣（銷）該車輛牌照之處分，乃積極、直接對公路法所定汽車運輸業應循營業秩序之危害預防措施，不在藉由對違法行為人之裁罰警戒，消極、間接達成上開危害預防之目的，性質上屬管制性不利處分，而非裁罰性行政罰，與本院106年4月份庭長法官聯席會議決議，對該吊扣、吊銷車輛牌照措施之定性相符。又汽車牌照之核發，不僅作為汽車行車許可之使用管制，亦為我國車籍管理之必要手段，且可透過牌照之吊扣或吊銷等手段，達成其所追求與汽車使用相關聯之管制目的。而公路法第77條第2項就非法經營汽車運輸業事實之發生，藉由牌照之吊扣或吊銷，直接規制法律所期望之汽車運輸業營業秩序，兩者間具有合理正當關聯，未違反「不當聯結禁止」原則。然公路法第77條第2項對非法營業車輛車牌之吊扣或吊銷雖屬預防行為人再違法之管制性不利處分，惟此管制性不利處分之實施仍應基於憲法保障財產權之意旨，除遵守比例原則外，對於汽車屬於非行為人之第三人所有的情形，在公路法無補償機制之前提下，為防止對汽車所有人造成無補償之特別犧牲而違憲侵害其財產權，必須採合憲性解釋，僅限於下列三種情形，方得對非屬行為人所有之汽車，吊扣或吊銷其車牌：⑴汽車所有人因故意或重大過失致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者；⑵汽車原為行為人或上述⑴情形之人所有，第三人明知該汽車將因公路法第77條第2項規定而得予吊扣或吊銷其牌照，卻為規避吊扣或吊銷車牌之裁處，而取得所有權者；⑶汽車所有人並無前述⑴、⑵之情形，但已知悉其所有之汽車先前被當作非法營業之工具，就行為人可能再度使用同一汽車違法營業之危險的發生，有其故意或重大過失者，例如仍按原有供用之情狀，繼續提供行為人占有使用，且未對汽車進行有效之監督管控，以防止汽車再遭行為人用作違法營業工具者；在對行為人以外之第三人所有之汽車得予吊扣或吊銷車牌時，更應注意：倘若有其他法定對汽車所有人干預程度較輕微之措施，同樣可直接積極達成預防行為人再度違法經營汽車運輸業之管制秩序目的者，或者對第三人所有之汽車吊扣或吊銷其牌照，依其情節將過度嚴苛時，即不得採取吊扣或吊銷車牌之方式。
㈢依Uber公司招攬司機入會之相關資料可知，乘客與駕駛人加
入Uber APP後，駕駛人提供車輛載客收費服務，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平臺截錄並列印出「行車路線圖」（含司機照片）、付費收據等文件，因此可佐證，本件乘客消費後提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、付費車資列表及系爭車輛之照片等檢舉資料，檢舉綽號「正義」即上訴人之子姚正義於事實概要欄所載時間、地點，利用Ub
er APP服務，招攬乘客後，駕駛系爭車輛載客由臺北市○○區○○○路○段○○巷至○○○路0段000巷00號，收取費用78.58元，應可憑信為真。復依Uber公司招攬司機入會之網路資料記載「Uber臺灣，歡迎來到Uber合作駕駛資訊網」、「全球最夯的開車接案平臺，您絕不可錯過的賺錢機會！」、「時間自由24H隨時接案」、「免加入費，週週多賺上萬」等語可知，以小客車加入Uber APP，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入Uber APP之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，也堪認定。姚正義既有加入Uber APP之事實，復有利用該平臺載客收費之行為，自屬營業行為甚明。㈣上訴人自承，其確有將系爭車輛交付其子姚正義即綽號「正
義」平日使用，姚正義違規經營汽車運輸業遭舉發處罰後，上訴人仍繼續將該車交付姚正義按往常一樣保管使用，上訴人也未特別過問其用途等情，是被上訴人欲藉原處分預防姚正義再度非法營業之原因存在，上訴人有故意而可予非難，則不論上訴人先前交付車輛予姚正義對其供作非法營業工具乙節，是否有故意或重大過失，被上訴人仍得依法，參酌比例原則，對系爭車輛予以吊扣或吊銷車牌，以貫徹立法者藉由此措施，杜絕違法行為人短期內再駕駛同一汽車，降低再度違法營業危險之立法意旨，且屬上訴人作為汽車所有人社會責任上，可期待其應容忍之範圍，非屬對其財產權之特別犧牲侵害。又原處分裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，經核已係公路法第77條第2項後段關於車牌吊扣之最短期限，被上訴人鑑於姚正義第一次違規營業，惡性尚輕，可預見藉由原處分限制其平常駕駛日用之系爭車輛上路行使權能2個月，即可令姚正義不再非法經營汽車運輸業，而收預防姚正義再度違法之效，且上訴人具狀自承該車非其賴以維生之工具，也一向交予姚正義使用，吊扣車牌0個月，當不影響其生計，無過於嚴苛之慮，則此等管制性不利處分輕重之裁量，合於其追求之秩序規制目的必要，且未失衡，未與比例原則相違背。
㈤綜上，原處分經核於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院判斷如下：㈠按公路法第2條第14款及第15款規定：「本法用詞，定義如
下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。十五、計程車客運服務業：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。
四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」可知，基於規範體系解釋，公路法第37條第1項本文、第77條第2項及第79條第5項所稱之「汽車運輸業」，應包括同法第2條第14款及第15款之「汽車或電車運輸業」及「計程車客運服務業」。而交通部基於前揭公路法第79條第5項規定授權所訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：
「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之技術性事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。又前揭公路法第2條第14款及第15款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。況觀諸我國現況，經營計程車客運業者，多以自然人為主，是如將以小客車出租載客收費營利之自然人排除於前揭規範之外，顯有悖於公路法之立法意旨。另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確基於反覆實施之意圖而為之者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。
㈡次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行使
，訂頒有「自用車違規營業處罰基準表」，以為量罰基準。交通部以105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以實現具體個案之正義，核與公路法第77條第2項所定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「……三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，亦未逾越公路法第77條第2項規定授權裁量之範圍。又依公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照，其目的在於積極地直接防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為；同時，亦應慮及違規營業用車輛是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。前揭自用車違規營業處罰基準表三關於自用小客貨車第1次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌致過度損害車主權益，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖。
㈢又按行政處分以書面為之者，固應依行政程序法第96條第1
項第2款規定，記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟該款規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，並保障其得藉由提起行政爭訟以獲得救濟之機會，而非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由全部詳予記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備或欠缺明確性之違法。本件上訴人之子姚正義以「正義」為名，於105年3月30日17時8分許，駕駛登記上訴人名下之系爭車輛，搭載利用UberAPP叫車之乘客，由臺北市○○區○○○路○段○○巷載客至○○○路0段000巷00號，並收取費用78.58元，經被上訴人以姚正義確有使用上訴人提供之系爭車輛，未經核准擅自經營汽車運輸業載客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定為由，乃依公路法第77條第2項規定，就姚正義所駕駛供作非法營業使用之系爭車輛，以原處分對上訴人裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，並將上情載明於原處分書等情，為原審依法確定之事實。顯見原處分已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，自足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。上訴人執詞主張原處分僅摘列法令依據，未具體記載獲致結論之理由，致上訴人無從辨明其裁罰理由，欠缺法定程式，違反明確性原則，原判決有不適用行政程序法第5條及違反同法第96條第1項之違法云云，洵不足採。
㈣復按行政罰為國家對違反行政法上義務之人，採取非難性手
段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為之發生。此一公權力之發動，依行政罰法第7條第1項規定，乃以行為人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提，行政機關所採取手段，係以行政罰法第1條之罰鍰、沒入及第2條所定其他裁罰性不利處分等方法，對人民之違法行為予以制裁，使其知所警惕，避免日後再破壞行政秩序，藉此間接達成行政目的，其裁處程序係適用行政罰法等規定。惟行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成程序則應適用行政程序法等規定。公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，固屬行政罰；惟同條項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序的方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應限於車輛提供者有違反行政法上義務之行為，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰，自無行政罰法相關規定及自己責任原則之適用。又參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則及平等原則之可言（另參照本院106年4月份庭長法官聯席會議決議）。從而，原判決據以認定系爭車輛係姚正義用以違規營業之工具，自得依法對車輛所有人即上訴人吊扣車牌予以管制，此與上訴人有無參與姚正義之違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯等情，尚無違誤。上訴人徒執己見，主張公路法第77條第2項後段有關對違規營業用車輛吊扣（銷）牌照屬行政罰，而非管制性行政處分，應受行政罰法之規範，原判決違反行政罰法第2條行政罰之定義、第4條處罰法定主義、司法院釋字第687號解釋所揭示自己行為責任原則、比例原則、平等原則及司法院釋字第418號解釋意旨云云，亦不足採。
㈤本件上訴人之子姚正義透過已經規劃設計完成之科技整合資
訊系統即Uber APP，媒合需要使用車輛之乘客後，由姚正義駕駛系爭車輛將乘客運送至目的地，再由乘客以信用卡支付Uber APP按里程計價所顯示之費用，並按一定比例將利益分歸姚正義與系統業者，為原審依法確定之事實。綜觀上開經營型態，與傳統計程車客運服務業相較，均係以小客車出租載客之方式提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬，雖與傳統計程車客運服務業者之媒合方式略有差異，惟姚正義未經申請核准，使用Uber APP媒合提出需求之乘客，其性質與計程車客運業者「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心媒合駕駛」，尚無本質上之差異，核屬使用上訴人所提供之系爭車輛，未經申請核准經營汽車運輸業（計程車客運服務業）之行為。是原判決因認被上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，於法無違等情，固非無見。惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局辦理；嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，究係僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之「汽車運輸業」？亦即該公告有無將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限一併委任被上訴人？抑或交通部有無另以公告或其他方式將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被上訴人辦理？事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限？均非無疑，而尚待究明。
㈥綜上所述，原處分既有如上之權限爭議，上訴人雖未指摘及
此，惟被上訴人是否具有作成原處分之管轄權限，核屬本院應依職權審究之事項，是上訴人求予廢棄原判決，為有理由。又因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 31 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 8 日
書記官 張 玉 純