最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第635號上 訴 人 邱寶宗法定代理人 邱淑華訴訟代理人 蘇文奕 律師
陳郁芬 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 蔡瑜真 律師上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，上訴人對於中華民國106年9月20日高雄高等行政法院106年度訴字第47號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為重度身心障礙者，於民國104年11月13日經臺灣臺南地方法院104年度監宣字第442號裁定為受監護宣告之人，並選定其長女邱淑華為監護人（該裁定於000年00月00日生效），前入住於臺南市立安南醫院（下稱安南醫院）附設護理之家，嗣於105年6月依新制辦理身心障礙證明重鑑與服務需求評估，經被上訴人於105年6月29日召開專業團隊審查會議，建議使用住宿式照顧服務（全日型），遂由身心障礙需求評估單位（被上訴人所屬社會局）協助向臺南市學甲區公所辦理身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助申請，嗣被上訴人依「臺南市政府辦理身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助審核作業要點」（下稱補助審核作業要點）審核，認上訴人入住之安南醫院附設護理之家非被上訴人簽約之身心障礙日間照顧或住宿式照顧單位，與該要點所定補助對象不符，遂以105年7月25日府社身字第1050757359號函通知不予補助(下稱原處分)。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）按修法後之身心障礙者權益保障法第1條規定，可見身心障礙者權益保障法之制定施行，不惟具政府社會福利之性質，尤屬身心障礙人民之重要權利，其立法精神，係以「平等原則」為理念，保障身心障礙者之基本地位及權益，以期落實憲法第15條之規定。（二）查有關對於身心障礙者經濟安全之保障，明文規定於身心障礙者權益保障法第6章，其中第70條及第71條第1項、第2項規定，而衛生福利部依據前開身心障礙者權益保障法第71條第2項之授權規定，於101年7月9日發布身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助辦法（下稱補助辦法），共16條，其中，攸關申請身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助之資格，已詳細明定於補助辦法第2條。縱觀前述身心障礙者權益保障法與補助辦法之全部條文，均查無身心障礙者必須入住與行政機關簽約之護理之家始得申請費用補助之規定，再參酌憲法第15條規定及司法院釋字第443號解釋意旨，堪認基於對人民生存權之保障與行政法上法律保留原則，對有接受住宿式照顧需求之身心障礙者其費用之補助，主管機關已依據母法（即身心障礙者權益保障法）之授權，訂定補助辦法而明文限制得申請者之資格，顯然無將法律保留事項又另授權地方行政機關再予限制之意，惟被上訴人發布之補助審核作業要點第2點第2款及第6點竟自行課以母法及補助辦法均無之「與被上訴人簽約機構」之限制，明顯已涉及人民權利之限制，依前開說明與相關司法院釋字第443號、第519號、第536號等解釋意旨，應屬違反法律保留原則而為無效之職權命令。（三）況被上訴人亦自承其係為確保機構照護品質之責任而設此規定，且其曾於104年5月27日以府社身字第1040485893號函主動函請安南醫院附設護理之家之主管機關（即被上訴人所屬衛生局）協助其與被上訴人簽約，惟安南醫院附設護理之家無意願簽約等語。由此亦足印證安南醫院附設護理之家之「照護品質」非不合於被上訴人之要求，僅安南醫院附設護理之家「無意願」與被上訴人簽約而已，是被上訴人與安南醫院附設護理之家無法議定契約之不利益，實難作為被上訴人否准上訴人申請之事由。（四）查衛生福利部社會及家庭署（下稱社會及家庭署）106年7月28日社家障字第1060009135號函說明欄第2項之內容，並未指身心障礙者應入住主管機關同意之機構或單位。另從補助辦法第3條或第4條規定之文義解釋，所謂經直轄市、縣（市）主管機關同意之規定，係指身心障礙者本身之條件是否符合補助對象之規定，亦非指入住之機構須經直轄市、縣（市）主管機關同意。而所規定之身心障礙者本身之條件須符合補助對象之規定，參酌身心障礙者權益保障法第71條第1項規定，當係指身心障礙者依主管機關需求評估結果，符合應提供日間照顧及住宿式照顧費用補助。本件上訴人經被上訴人所屬社會局於105年6月29日依身心障礙者權益保障法第7條第1項籌組專業團隊對上訴人進行需求評估，建議使用住宿式照顧服務（全日型），顯然上訴人業經被上訴人同意接受全日住宿式照顧服務，依身心障礙者權益保障法第71條第1項及補助辦法第3條、第4條之規定，被上訴人對於上訴人自有補助之義務。從而，社會及家庭署106年7月28日社家障字第1060009135號函說明欄第4項之記載，與其說明欄第2項之記載已然相互矛盾，且亦不符補助辦法第3條、第4條之文義解釋，更與身心障礙者權益保障法第71條第1項之規定有違。此部分之說明自不能採為本件適用法規之依據等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應依補助辦法第5條第2款規定作成准予補助百分之七十五之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）按身心障礙者權益保障法第71條第1項第2款、第2項及補助辦法第4條規定，就住宿式照顧費用之補助，直轄市、縣市主管機關對於身障者其入住機構或單位具有「同意」與否之核可權限。且中央主管機關社會及家庭署106年7月28日社家障字第1060009135號函亦表示，依補助辦法補助日間照顧及住宿式照顧費用之身心障礙者，均應經直轄市、縣（市）主管機關同意之機構或服務單位，始得補助其照顧費用。（二）次按補助審核作業要點第2點第2款及第6點第1項規定，足見提供照顧服務費用補助之機構，應屬經被上訴人同意、與被上訴人相互完成簽約，使照顧機構或單位應同意接受被上訴人之查核監督，方屬補助之適格機構，俾於政府補助性支出資源有限情況下，落實福利經費之執行，係被上訴人基於職權執行身心障礙者權益保障法第71條第1項、第2項及按同法第71條第2項授權訂定之補助辦法，並屬被上訴人基於地方自治事項執行預算事項，為確保機構提供照顧服務之品質，俾使政府為保障身心障礙者權益及生活，結合各方資源所推行之福利措施，於資源有限情況下發揮最大效益，屬於增進公共利益所必要，本於權責所訂立之合理規範，其內容並未變更或牴觸法律規定，亦未增加不合理限制。（三）本件上訴人入住之安南醫院附設護理之家，未與被上訴人簽約，不願納入與被上訴人簽約接受委託安置，乃未經被上訴人同意補助之全日住宿式照顧服務經費機構，不符合補助辦法及補助審核作業要點規定，被上訴人否准上訴人之補助申請，實非無據。況提供身心障礙服務及補助，乃給付行政措施，除涉及公共利益之重大事項應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，受法律規範之密度，自較限制人民權益之干預行政寬鬆，司法院釋字第443號解釋理由書已有闡釋。至於補助辦法第2條規定「符合下列資格者，得依本辦法規定申請日間照顧及住宿式照顧費用補助」，此乃申請「資格」之規定，並非必然應為核准之要件，上訴人主張已具補助辦法第2條資格云云，此尚與應否補助、有無符合補助要件有別。被上訴人105年7月7日南市社身字第1050712870號函，乃上訴人經身心障礙鑑定階段後，經評估其服務需求之「建議」，屬於對身心障礙者之使用建議，並非已同意補助。而身障者家庭於收到使用建議評估後，不一定會依循服務建議之內容，且未必會向政府申請費用補助，有些會採自費方式處理，縱使有意申請費用補助，其申請也須符合補助辦法及補助審核作業要點之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴理由略以：（一）參照司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系可知，給付行政措施應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付、給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。又補助審核作業要點係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依前開說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。被上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，規定得適用之對象、範圍，且依照身心障礙者權益保障法第71條第2項授權訂定之補助辦法第4條規定，在補助審核作業要點第2點規定，其中全日住宿式照顧服務補助對象，限於與被上訴人簽約之社會福利機構、精神復健機構或護理之家、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家、社區居住提供單位接受全日住宿式照顧服務者，以便於被上訴人對提供照顧服務之單位為督導查核及維護照顧服務之品質，實為實施全日住宿式照顧服務之行政措施所必要，且無牴觸前揭補助辦法第4條規定，揆諸司法院釋字第443號解釋理由意旨，自無違反法律保留原則。（二）再按補助辦法第5條、第6條規定可知，日間照顧及住宿式照顧費用補助標準，除基於身心障礙者家庭經濟狀況為區分外，另以家庭成員年齡（身心障礙者年滿30歲或年滿20歲其父母之一方年齡在65歲以上者）、家庭成員狀況（家庭中有2名以上身心障礙者），分別於同辦法第5條、第6條規定補助百分比，上開辦法第5條、第6條適用對象之區別，在於減輕家中有2名身心障礙者等特殊情形之家庭負擔，明定提高其安置補助費用；直轄市、縣（市）主管機關尚不得針對上開辦法第5條、第6條在適用上有差別待遇，亦即依補助辦法補助日間照顧及住宿式照顧費用之身心障礙者，均應經直轄市、縣（市）主管機關同意之機構或服務單位，始得補助其照顧費用，業據身心障礙者權益保障法中央主管機關社會及家庭署以106年7月28日社家障字第1060009135號函釋在案，該函釋意旨符合補助辦法第5條、第6條規定目的，並未逾越母法之規定，爰予援用。（三）經查，上訴人為重度身心障礙者，前入住於安南醫院附設護理之家，嗣於105年6月依新制辦理身心障礙證明重鑑與服務需求評估，經被上訴人於105年6月29日召開專業團隊審查會議，建議使用住宿式照顧服務（全日型），遂由身心障礙需求評估單位（被上訴人所屬社會局）協助向臺南市學甲區公所辦理身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助申請，嗣被上訴人依補助審核作業要點審核，認上訴人入住之安南醫院附設護理之家非被上訴人簽約之身心障礙日間照顧或住宿式照顧單位，與該要點所定補助對象不符，遂以105年7月25日府社身字第1050757359號函通知不予補助等情，揆諸前揭補助辦法及補助審核作業要點等規定及說明，因上訴人入住之安南醫院附設護理之家非被上訴人簽約之住宿式照顧單位，故被上訴人否准上訴人補助之申請，並無違誤等語。
五、上訴人上訴主張略以：（一）被上訴人以補助審核作業要點第2點，規定應入住與被上訴人簽約之護理之家接受全日住宿式照顧服務為補助要件，此規定依據司法院釋字第443號、第519號、第536號解釋意旨，顯然違反法律保留原則，而為無效，原判決未深究身心障礙者權益保障法之規範意旨，率認補助審核作業要點限制補助對象為「入住與被上訴人簽約機構」，未違反法律保留原則云云，顯有判決適用法規不當之違法。（二）社會及家庭署以106年7月28日社家障字第1060009135號函釋說明欄第2項與第4項所載內容，所為解釋不僅前後自相矛盾，且亦與補助辦法第3條、第4條、第5條之文義解釋不符，依其函釋結果將不合理地侵奪身心障礙者之機構選擇自由權，亦即在補助辦法法規文義不明確情形下，過度考量預算資源之有限性，預設其可能發生但尚未發生之保護排擠的不良後果，而未能滿足身心障礙者之個別化保護需求，以致選擇與身心障礙者權益保障法第16條第1項、身心障礙者權利公約第19條(a)項、身心障礙者權利公約施行法第4條規定之普世價值相違反的解釋方法，足認已違反立法者以身心障礙者權益保障法第71條授權主管機關訂定補助辦法之法律本旨，對身心障礙者之補助費請求權增加法律所無之限制，又補助辦法並非涉及技術性、科學性之專業法規，社會及家庭署前開函釋已違反身心障礙者權益保障法第71條授權主管機關訂定法規命令之法律本旨，自應不予援用。而與本件案情相似之高雄高等行政法院106年度訴字第46號案件，亦認社會及家庭署前開函釋違反身心障礙者權益保障法第71條授權主管機關訂定法規命令之法律本旨，而不予援用；且認被上訴人發布之補助審核作業要點，限制身心障礙者須入住與其簽約之護理之家始得申請費用之補助規定，有違法律保留原則。惟原判決未注意上情，遽認該函釋意旨符合補助辦法第5條、第6條規定目的，未逾越母法之規定云云，而將該函釋援用為本件適用法規之依據，自有判決適用法規不當之違法。（三）依身心障礙者權益保障法第7條、第71條第1項之規定，被上訴人自應依需求評估結果提供住宿式照顧費用之補助，然被上訴人卻以其逕行頒布之補助審核作業要點，限縮身心障礙者須入住與被上訴人之簽約機構，始得申請補助，因而駁回上訴人補助之申請，顯然已違反身心障礙權益保障法之規定，惟原判決未加糾正，竟認被上訴人否准上訴人補助之申請並無違誤，自有判決不適用法規之違法。（四）若另有技術性醫療照護需求之上訴人，僅能入住與被上訴人簽約之機構，而未能入住於適合其病況之醫療機構附設護理之家，顯然不符合身心障礙者權益保障法第19條規定，應提供個別化、多元化服務之規範意旨，補助審核作業要點第2點第2款、第6點規定申請補助者應入住與被上訴人簽約機構，顯與身心障礙者權益保障法之規範意旨有違，自屬無效之職權命令，原判決卻採為論斷本件上訴人申請補助是否有理由之依據，自有判決適用法規不當之違法。
六、本院查：
（一）按「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關對轄區內之身心障礙者，應依需求評估結果，提供下列經費補助，並不得有設籍時間之限制：……。二、日間照顧及住宿式照顧費用補助。……。（第2項）前項經費申請資格、條件、程序、補助金額及其他相關事項之辦法，除本法及其他法規另有規定外，由中央主管機關及中央目的事業主管機關分別定之。」為身心障礙者權益保障法第71條第1項第2款及第2項所明定。次按「本辦法依身心障礙者權益保障法（以下簡稱本法）第71條第2項規定訂定之。」、「本辦法所稱住宿式照顧費用，指身心障礙者經直轄市、縣（市）主管機關同意於下列機構或單位接受夜間式、全日住宿式照顧服務之費用：一、社會福利機構。二、精神復健機構。三、護理之家。四、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家。五、社區居住提供單位。」補助辦法第1條及第4條亦分別定有明文。
（二）又按「臺南市政府（以下簡稱本府）為辦理身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用申請補助事宜，訂定本要點。」、「本要點之補助對象如下：（一）最近1年居住國內超過183日，設籍且實際居住於本市之領有身心障礙手冊或身心障礙證明者。（二）經本府同意於日間式照顧服務提供單位接受社區式、機構式日間照顧服務，或於本府簽約之社會福利機構、精神復健機構或護理之家、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家、社區居住提供單位接受夜間式、全日住宿式照顧服務。但於本府簽約護理之家之65歲以上身心障礙者，應為插有鼻胃管、導尿管、氣管插管或身心障礙等級鑑定結果為重度以上植物人。（三）未領有政府提供之其他生活補助或津貼。（四）其他經本府評估確有安置需求，如附件一。」、「本要點之照顧服務補助費補助標準，依身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助辦法第5條及第6條規定辦理；其補助金額依中央主管身心障礙福利機構辦理身心障礙者日間照顧及住宿式照顧收費及補助標準一覽表規定辦理。」分別為補助審核作業要點第1點、第2點及第3點所明定。
（三）經查本件上訴人為重度身心障礙者，前入住於安南醫院附設護理之家，嗣於105年6月依新制辦理身心障礙證明重鑑與服務需求評估，經被上訴人於105年6月29日召開專業團隊審查會議，建議使用住宿式照顧服務（全日型），遂由身心障礙需求評估單位（被上訴人所屬社會局）協助向臺南市學甲區公所辦理身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費用補助申請，嗣被上訴人依補助審核作業要點審核，認上訴人入住之安南醫院附設護理之家非被上訴人簽約之身心障礙日間照顧或住宿式照顧單位，與該要點所定補助對象不符，遂以原處分通知不予補助等情，揆諸前揭補助辦法及補助審核作業要點等規定及說明，依法並無不合。
(四) 依司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體
系可知，給付行政措施應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付、給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。又依照身心障礙者權益保障法第71條第2項授權訂定之補助辦法係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依前開說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。被上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，規定得適用之對象、範圍，因而在補助辦法第4條規定，本辦法所稱住宿式照顧費用，指身心障礙者經直轄市、縣(市)主管機關同意於下列機構或單位接受夜間式、全日住宿式照顧服務之費用:一、社會福利機構。二、精神復健機構。三、護理之家。四、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家。五、社區居住提供單位。至在補助審核作業要點第2點第2款規定，其中全日住宿式照顧服務補助對象，限於與被上訴人簽約之社會福利機構、精神復健機構或護理之家、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家、社區居住提供單位接受全日住宿式照顧服務者，乃係便於被上訴人對提供照顧服務之單位為督導查核及維護照顧服務之品質，實為實施全日住宿式照顧服務之行政措施所必要，自無牴觸前揭補助辦法第4條規定，否則任憑身心障礙者個人喜好而選擇非經被上訴人考量簽約之社會福利、復健、護理等機構，一則被上訴人無法督導查核及維護照顧服務之品質。二則更易生浮濫報銷之虞。
從而，揆諸前揭司法院釋字第443號解釋理由意旨，自無上訴意旨主張補助審核作業要點第2點第2款規定有違反法律保留原則及身心障礙者權益保障法之情事。
(五)再查身心障礙者權益保障法中央主管機關社會及家庭署106年7月28日社家障字第1060009135號函釋說明第2項係在敘明補助辦法第3條、第4條乃在明定日間及住宿式照顧費用，係指身心障礙者經直轄市、縣(市)主管機關同意於下列機構或單位接受日間式、夜間式、全日住宿式照顧服務之費用。另於第3項則論敘照顧費用補助標準，除基於身心障礙者家庭經濟狀況為區分外，另以家庭成員年齡（身心障礙者年滿30歲或年滿20歲其父母之一方年齡在65歲以上者）、家庭成員狀況（家庭中有2名以上身心障礙者），分別於同辦法第5條、第6條規定補助百分比。至第4項則引伸論敘上開辦法第5條、第6條適用對象之區別，在於減輕家中有2名身心障礙者等特殊情形之家庭負擔，明定提高其安置補助費用；直轄市、縣（市）主管機關尚不得針對上開辦法第5條、第6條在適用上有差別待遇，亦即依補助辦法補助日間照顧及住宿式照顧費用之身心障礙者，均應經直轄市、縣（市）主管機關同意之機構或服務單位，始得補助其照顧費用。綜觀該函意旨僅在表明不論補助辦法第3條、第4條或第5條、第6條之照顧費用，均應經直轄市、縣(市)主管機關同意之機構或服務單位，始得補助。核符身心障礙者權益保障法第71條第2項授權意旨，復與上開補助審核作業要點第2點第2款規定相符，而補助審核作業要點第2點第2款規定，並無違法律保留原則及身心障礙者權益保障法規定，已如前述，從而原判決援用該函釋，尚屬適法，核無違誤，上訴意旨主張該函釋違反法律保留原則及身心障礙者權益保障法規定自無足採憑。另上訴人主張高雄高等行政法院106年度訴字第46號判決意旨已認該函釋違反身心障礙者權益保障法第71條第2項授權意旨，而不應援用云云，惟查非惟該判決無拘束本院之效力，且該函釋意旨與補助審核作業要點第2點第2款規定相符，並無違法律保留原則及身心障礙者權益保障法規定，已如前述，故尚難以上訴人引用該判決意旨即得作為其有利判決結果之認定，附此敘明。
(六)另補助審核作業要點第2點第2款規定，全日住宿式照顧服務補助對象，限於與被上訴人簽約之社會福利機構、精神復健機構或護理之家、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家、社區居住提供單位接受全日住宿式照顧服務者，乃係便於被上訴人對提供照顧服務之單位為督導查核及維護照顧服務之品質，實為實施全日住宿式照顧服務之行政措施所必要，並無違反法律保留原則及身心障礙者權益保障法之情事，復經前述詳予論述，上訴意旨泛稱該規定強令有技術性醫療照護需求之上訴人，僅能入住與被上訴人簽約之機構，而未能入住於適合其病況之醫療機構附設護理之家，顯然不符合身心障礙者權益保障法第19條規定，應提供個別化、多元化服務之規範意旨，而為無效，更乏所據，更無其所指原判決援用補助審核作業要點第2點第2款規定，有適用法規不當違法之情事。
（七)綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 31 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 10 月 31 日
書記官 黃 淑 櫻