最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第74號上 訴 人 財團法人私立中華基金會代 表 人 林命嘉訴訟代理人 江如蓉 律師
蔡進良 律師上 訴 人 吳陸生訴訟代理人 蔡進良 律師被 上訴 人 臺北市松山地政事務所代 表 人 高麗香訴訟代理人 林光彥 律師
吳兆芳 律師
參 加 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 林光彥 律師
吳兆芳 律師上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國106年7月6日臺北高等行政法院105年度訴更二字第60號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人財團法人私立中華基金會（原法人之名稱為財團法人臺北市私立中華體育文化活動中心基金會，下稱中華基金會）所有坐落臺北市○○區○○段一小段000、000、000-0、000、000、000-0、000、000、000-0、000-0、000-0、000-0、000-00、000-00等地號土地（下稱系爭土地或系爭14筆土地），原係為重建中華體育館之基地。惟因上訴人中華基金會為公益目的及將來土地開發可能性，以出售土地應有部分一定比例方式，以期早日解除債務和每年鉅額稅賦之負擔，俾利續行公益，而以民國96年4月2日被上訴人收件松山字第077050號買賣登記申請案，就系爭14筆土地中之臺北市○○區○○段○○段000、000、000-0、000-0、000-0、000-0、000-0、000-00、000等地號土地（下稱系爭9筆土地）所有權除000地號土地應有部分百分之50外，其餘應有部分百分之30移轉登記予上訴人吳陸生。嗣參加人以103年1月17日府體輔字第10330017400號函（下稱參加人103年1月17日函）囑被上訴人就系爭14筆土地於土地登記簿其他登記事項欄加註「公益用途」，案經被上訴人依上開囑託函以103年2月7日收件松山字第019460號註記登記案，於系爭14筆土地標示部其他登記事項欄加註「（一般註記事項）依臺北市政府（即參加人）103年1月17日府體輔字第10330017400號函註記登記公益用途」（下稱系爭註記），並以103年2月14日北市松地登字第10330217300號函復參加人。上訴人不服系爭註記，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以103年度訴字第415號判決（下稱前一審）判決被上訴人應塗銷系爭註記，被上訴人不服，提起上訴，經本院103年度判字第692號判決，將前一審判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經本院104年度訴更一字第13號（下稱更一審）判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴，經本院105年度判字第354號（下稱更上訴審）判決廢棄更一審判決，發回原審法院更為審理。原審法院復以105年度更二字第60號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人主張略以：系爭14筆土地並非位於都市計畫法第38條規定之特定專用區，即無特定用途使用之限制，至其土地使用管制係屬第三種商業區（特）、第三種住宅區用地，並未限制作公益目的使用。又上訴人中華基金會其目的事業主管機關即參加人所屬體育局（下稱體育局），依臺北市財團法人暫行管理規則第21條第1項第2款規定，僅得對上訴人中華基金會之業務或財產為監督檢查，尚無規定上訴人中華基金會所有之系爭土地必須限於作公益用途。是系爭土地並不具有限於作公益目的使用之客觀既有事實資訊，系爭註記顯係揭露不正確且於法無據之不實資訊，自屬違法。況上訴人中華基金會之章程及相關法規自始無限制土地僅能作體育館場或限制作公益使用，是參加人囑託被上訴人作成系爭註記，顯違反恣意禁止原則及不當聯結禁止原則，自應予以塗銷。又更上訴審判決雖認「國家為達成某種政策而行使土地之上級所有權，得為囑託登記」，惟該政策應侷限於必要性目的考量，或是全臺北市所有公益財團法人之不動產均予註記以維平等原則，而非單獨針對上訴人為系爭註記。另縱認參加人與上訴人中華基金會已有系爭土地作公益用途使用之約定，亦是對人效力，而非對物效力，參加人並不能依該約定就系爭14筆土地之使用方式為限制，且亦無及於自然人即上訴人吳陸生。另系爭註記已事實上影響上訴人對系爭土地所有權之圓滿狀態，上訴人即受有權利被侵害之損害，且事實上亦造成系爭土地無法融資開發等利用之損害，上訴人自得依法請求塗銷。又上訴人吳陸生買受系爭9筆土地持分後，並未會同登記，僅依被上訴人96年4月2日收件之買賣登記案，亦無法論斷上訴人吳陸生同意系爭9筆土地僅得作公益目的使用。蓋申請土地變更登記之附件為上訴人中華基金會提出，上訴人吳陸生並不知情，縱使知情，該函文上亦無土地須為公益使用之限制。再者，教育局85年3月12日北市教五字第2100號函（下稱教育局85年3月12日函）及95年11月14日北市教體處字第09530659300號函（下稱教育局95年11月14日函）之對象均為上訴人中華基金會，臺北市體育處（101年8月10日改制為臺北市政府體育局，下稱體育處）94年2月16日北市體處綜字第94330075300號函（下稱體育處94年2月16日函）對象亦同，其上所載僅係希望上訴人中華基金會配合之事項。上訴人中華基金會95年9月29日董事會，係就將來建物規劃一層樓作公益用途進行討論，並未作成決議，均非土地本身僅限作公益用途使用，且均不生拘束上訴人吳陸生之法律上效果。縱認系爭註記有政府資訊公開法適用餘地，惟該註記實與政府資訊公開法第6條所稱政府施政措施無關，揆諸政府資訊公開法第6條規定及其立法說明與第18條第1項第2款後段規定，自無該法第6條規定之適用等語。為此，求為判決：1.被上訴人應塗銷上訴人中華基金會所有系爭14筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載之系爭註記。2.被上訴人應塗銷上訴人吳陸生所有系爭9筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載之系爭註記。
三、被上訴人則以：系爭14筆土地之使用分區雖非位於特定專用區，惟依更上訴審判決意旨，系爭註記合法性與否，在於是否僅為客觀資訊之揭露，至於該等土地是否位於特定專用區，僅為更上訴審判決所指限於公益用途之例示規定，並非系爭土地為公益使用之唯一依據。且由教育局、體育處、參加人相關函文及上訴人中華基金會之內部決議，足見系爭註記僅為客觀之資訊揭露，未對外直接發生法律效果，且上訴人中華基金會並未對以附加附帶條件之方式，即抵押品經拍賣後新得標人不得變更原興辦之公益事業用途，核准申請抵押貸款之教育局85年3月12日函再為爭執，亦未對教育局95年11月14日函核准上訴人中華基金會對於系爭土地應有部分作成以公益目的而為處分之決議有所爭執，該等函文已生形式上存續力，自有拘束效果。再依民法第62條前段、上訴人中華基金會章程第2條及第14條規定，上訴人中華基金會仍受土地使用限於公益用途之限制，故系爭註記僅為客觀事實之揭露，縱認對於上訴人所有權之圓滿狀態有所影響，亦為其土地自始限於公益用途之限制，與被上訴人之註記行為無關。況系爭14筆土地係以高於市價之價格賣出，足證法院執行處於拍賣公告登載「新得標人不得變更公益事業用途」，並不會導致系爭土地價格降低，而未侵害上訴人權益。再者，民眾習慣先查詢土地登記簿以確認知悉所購買土地之內容，故系爭註記與為達成使大眾知悉系爭土地限於公益目的使用之行政目的間，具有合理之聯結關係。且民眾未必知悉96年7月11日方正式施行之土地參考資訊檔，將相關資訊揭露於土地登記簿，始符合比例原則。另系爭註記內容為與人民權益攸關之政府資訊，依政府資訊公開法第6條規定，應以主動公開為原則，其目的在提醒交易第三人系爭土地限於公益使用之客觀事實，故系爭註記符合政府資訊公開法第8條第1項第5款規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人陳述略以：上訴人中華基金會董事會於84年12月27日為重建中華體育館之經費問題，以特別決議作成將系爭14筆土地及建物向金融機構抵押貸款之決議，報經教育局以85年3月12日函以附加附帶條件之方式核准其申請，嗣後，上訴人中華基金會並未對該核准處分為爭執，該處分及其附款之內容自有拘束上訴人之效力。故上訴人中華基金會所有之財產本限於供公益事業所使用，不因所有權之移轉而有不同。從而，因買賣購得系爭9筆土地之上訴人吳陸生，亦應受前開客觀事實所拘束。依體育處94年2月16日函，顯見系爭14筆土地確實有限於體育文化公益用途使用之事實狀態，且體育局一再重申縱該土地未作為興建體育館之用，亦仍受公益用途使用之限制。教育局95年7月28日北市教體處字第09530659300號函（下稱教育局95年7月28日函）復亦再次呈現系爭土地限於公益用途使用之事實。再者，上訴人中華基金會董事會95年9月29日對於系爭14筆土地應有部分之處分作成以公益目的而為使用之決議，業經教育局95年11月14日函核准，故系爭14筆土地不可踰越以公益用途為使用範疇之拘束。參加人為達成使大眾知悉系爭土地限於公益目的使用，而囑託被上訴人為系爭註記，僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而對人民之自由或權利未形成限制，仍與法律保留原則無違，且其政策目的係保障交易安全並避免日後紛爭之衍生。再者，一般土地交易之相對人於交易前，均會詳查土地登記簿，以明確知悉所購買土地之內容，故系爭註記乃為達成使大眾知悉系爭土地限於公益目的使用之必要手段。至於內政部96年7月11日施行之土地參考資訊檔，其公開性、揭露性與註記於土地登記簿上並無差異，故本件以註記於土地登記簿之方式揭露相關資訊，與比例原則無違等語，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠經查，囑託被上訴人為系爭註記係參加人所選擇主動揭露之資訊及方式，以此方式係足以使公眾於申請閱覽系爭土地之土地登記謄本時即可得清楚知悉至明。且上訴人對於存在系爭土地各自應有部分之所有權，並未因有系爭註記之資訊揭露而對外直接發生取得、設定、喪失及變更之效力，故系爭註記為事實行為。㈡按臺北市財團法人暫行管理規則第1條、第21條第1項第2款、民法第62條前段、第765條規定及93年6月11日修訂之上訴人中華基金會章程第2條、第13條、第14條規定，足見上訴人中華基金會係以提倡體育、文化活動及培養相關人才等公益目的為其設立之宗旨；其所有財產之運用，必須符合前揭公益目的而為使用，且其不動產之變更處分，非經董事會3分之2董事出席，且過半數同意決議，並報請主管機關依法核可，不得為之。是以，在系爭14筆土地之土地登記簿其他登記事項欄加註系爭註記，屬客觀事實之揭露，以供公眾進一步蒐集公益用途之相關資訊，俾審慎評估。次按土地登記規則第42條第1項、第3項、第56條第2款及第57條第1項第4款規定，則系爭註記揭示既有之資訊，提醒交易第三人系爭土地須符合公益使用之客觀事實，避免其在不明瞭此項事實之情形，與上訴人簽訂買賣契約，而於向地政機關辦理土地移轉或其他物權登記時，因上訴人無法取得主管機關核准或同意備查之證明文件，使該登記之申請遭駁回，致生交易之糾紛，影響交易安全，確符合公益目的及必要性。雖更上訴審判決指出內政部於96年7月11日起施行「土地參考資訊檔」作業，由地政事務所將有關機關要求註記於土地登記簿之事項，以電腦轉檔方式附屬記載於土地登記資料庫內，並提供相關機關及社會大眾參考使用。惟被上訴人抗辯民眾多數以查閱土地登記簿為了解土地相關資訊之方法，未必知悉土地參考資訊檔。若僅將相關資訊揭露於土地參考資訊檔，而未於相關土地登記簿標示部上為註記，無法達成其資訊揭露之目的等語。經查，若將系爭註記揭露於土地參考資訊檔，則地政機關主動提供系爭註記資訊之速度及對象，顯較以查閱土地登記簿方式為快速且廣泛，該方式之影響程度即未必小於在土地登記簿標示部上為註記。是以，系爭註記既純屬原有既存事實及資訊之揭露，則被上訴人選擇對系爭土地所有權人可能之影響較小者，即難謂未符合比例原則。㈢查上訴人中華基金會之董事會於84年12月27日為重建中華體育館之經費問題，以特別決議作成將系爭14筆土地及建物向金融機構抵押貸款之決議，報經教育局85年3月12日函以附加附帶條件之方式核准上開申請，且上訴人中華基金會未對教育局上開函提起行政救濟而告確定。據上，上訴人中華基金會以其名下土地向銀行貸款前，尚且須經由教育局核准，且教育局於該函文中已明示抵押品縱經拍賣，新得標人亦不得變更原興辦之公益事業用途。故上訴人中華基金會對於其所有土地為管理使用或處分時，不得變更原興辦之公益事業用途，乃屬一客觀事實，且為上訴人中華基金會所知。又觀之體育處94年2月16日函說明四，顯見系爭14筆土地確實有限於體育文化公益事業用途使用之事實狀態，否則上訴人中華基金會何須向體育處申請解除？是以，體育處已一再對上訴人中華基金會重申系爭土地受公益事業用途使用之限制乙事屬實。又參教育局95年7月28日函，益徵系爭14筆土地縱使得供作土地合建開發，仍未免除系爭土地及其上建物須供公益用途之限制。再者，上訴人中華基金會95年9月29日第13屆95年度第3次董事會對於系爭14筆土地應有部分之處分，係作成以公益目的而為使用之決議，教育局95年11月14日核准函亦係以上情為前提，故系爭14筆土地確有受前揭董事會議決議拘束，以公益用途為使用範疇。雖上訴人吳陸生主張其對教育局95年11月14日函准予備查之董事會會議紀錄內容並不知情云云。惟查，上訴人吳陸生向上訴人中華基金會購買系爭9筆土地之所有權應有部分30%後，委任代理人於96年4月2日向被上訴人申請辦理所有權移轉登記時，係檢附前揭教育局95年11月14日函暨該核准備查之上訴人中華基金會第13屆95年度第3次董事會會議紀錄；復參諸土地登記申請書及上訴人吳陸生所須支付之土地買賣價款甚鉅，且僅取得系爭9筆土地所有權之應有部分30%並非全部，衡情其焉有可能對申請所有權移轉登記時所檢附之上開文件內容毫無所悉之理。是以，上訴人吳陸生上開主張，顯有違常情，無足採信。㈣綜上，系爭註記並無對外發生法律效果，且與比例原則及依法行政原則無違，上訴人所訴為無理由，爰判決駁回上訴人之訴。
六、上訴理由略謂：㈠系爭14筆土地均非位於都市計畫法第38條規定之特定專用區內，故依法並不限於作公益用途使用，所謂限於作公益用途使用即非系爭土地之客觀資訊。詎原判決未察，違背更上訴審判決見解，認定上訴人中華基金會章程第2條、第13條、第14條規定得作為系爭註記所揭露事實之依據，亦未就上訴人上開主張說明不可採之理由，顯有不備理由之當然違背法令。又依臺北市財團法人暫行管理規則第21條第1項第2款規定，體育局僅得對上訴人中華基金會之業務或財產為監督檢查，此與主管機關是否得令被上訴人直接對上訴人中華基金會就系爭土地所有權之各種權能行使為用途上之限制，係屬二事，而上訴人中華基金會之章程對系爭土地使用方法或用途亦未規定，自應依國家或臺北市土地使用管制法規之規定。原判決援引之臺北市財團法人暫行管理規則第1條、第21條第1項第2款規定、民法第62條前段、第765條規定、上訴人中華基金會章程第2條、第13條及第14條規定等，均未就系爭土地有公益用途之限制，然原判決並未為必要之解釋，顯有解釋適用法規不當及未適用行政訴訟法第189條第3項規定而不備理由之違背法令。且原判決就被上訴人於上訴人吳陸生所有系爭9筆土地為系爭註記之法規依據為何未予說明，亦有不備理由之當然違背法令。㈡原判決僅依臺北市財團法人暫行管理規則第1條、第21條第1項第2款規定、民法第62條前段、第765條規定、上訴人中華基金會章程第2條、第13條及第14條規定，推論上訴人中華基金會所有之土地限於作公益目的使用，並無法導出第三人向上訴人中華基金會購買之不動產亦同受限制，如此何來原判決所述保障交易安全之公益目的及必要性。況依原判決之立論，豈不是認全國公益性質之財團法人所有之不動產，均限於作公益用途使用，故全部有註記限於公益用途使用之必要，可見原判決認系爭註記符合公益目的及必要性，有認定事實違反論理法則及證據法則之違背法令。況依上開管理規則第21條規定，上訴人中華基金會出賣土地時須經主管機關核准，故如未提出主管機關之同意函，地政單位亦不可能恣意為買賣之移轉登記，原判決所謂維護交易安全之公益目的根本不存在。又土地參考資訊檔之資訊係僅供參考，故於土地謄本上為系爭註記對上訴人之影響，顯較土地參考資訊檔為重，且大眾欲知悉系爭土地之土地參考資訊檔與系爭註記之方式並無不同，均必須向地政機關申請查詢或閱覽，要非如原判決所稱前者查閱方式較後者快速且廣泛。原判決臆測推論系爭註記對上訴人造成之影響較將相關資訊揭露於土地參考資訊檔為小而符合比例原則，顯有未依職權調查證據及認定事實違反證據法則之違背法令。㈢系爭註記將使系爭土地難以處分、融資、貸款及與他人合建使用等，影響上訴人對系爭土地所有權之圓滿狀態，自應認已受有損害。事實上執行法院僅係應參加人要求於上訴人中華基金會所有土地之拍賣公告上揭載拍定人限於公益使用之資訊，即已使上訴人中華基金會無法以一般市價處分土地，遑論本件係以註記方式登載於土地登記簿上而具有公示作用，更難謂不會嚴重影響上訴人就系爭土地所有權行使之圓滿狀態。原判決未就此節實質論斷，顯有不備理由之當然違背法令。又教育局95年7月28日函及上訴人中華基金會95年9月29日董事會決議內容，反倒足證上訴人中華基金會所有之土地並非限於以淨土地作公益用途使用，而係得以各種土地利用方式所獲之利益用以落實公益，如何能以上訴人中華基金會上開未決議、未確定之一層樓供公益使用之表示即推論系爭土地全部均限於作公益用途使用。可見原判決立論違反論理法則、經驗法則，顯有不備理由之當然違背法令。又教育局85年3月12日函並非行政處分，其附帶條件縱屬附款，因係對第三人即新得標人所為之限制，至多僅屬主管機關之期待，原判決認該函係屬行政處分，認定事實顯違反證據法則及論理法則。再依體育處94年2月16日函，可見上訴人本可興建最符合該地段效益之建築物，無須拘限於體育館，且主管機關僅是希望上訴人能於該建物中保留部分具體育文化公益性質之部分空間，而非系爭土地全部作公益用途使用，故系爭土地應如何興建，決定權仍在於上訴人。原判決未審酌上開函之實質內容，亦有認定事實未依證據之違背法令。㈣土地登記規則第29條並無得囑託登記機關為本件公益用途註記登記之規定，是參加人囑託被上訴人為系爭註記，與土地登記規則第29條規定即有不合，原判決無視於此，實有不適用法規之違背法令。㈤更上訴審判決發回意旨已揭明上訴人中華基金會之章程中關於設立目的及業務內容之記載無從推斷上訴人所有之系爭土地僅能為公益用途使用，且臺北市財團法人暫行管理規則亦僅係規定財團法人應以捐助財產孳息及所得辦理業務，從未限制應以捐助財產本身為公益目的使用，原判決之認定違背更上訴審判決意旨及相關法規，適用法規顯有錯誤。又教育局85年3月12日函乃就上訴人中華基金會依法就系爭土地設定抵押時之回函，固附帶提及「抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途」，惟其對象（新得標人）並非指上訴人中華基金會，再者該核准處分早已因貸款關係業終止而告解消，原判決以一已解消行政處分之附款認定系爭土地限公益目的使用，實有違誤。又系爭註記將依法無使用限制之系爭土地於無法令依據下逕認定限公益用途使用，已加諸人民法律上所無之限制而有法律保留原則之違反，是原判決認定被上訴人依職權可為系爭註記，實已違反更上訴審判決發回意旨。又原判決認定系爭註記所揭露之資訊，乃上訴人所已知或可得而知之資訊，渠等並未因系爭註記而致受有損害云云，惟其所謂已知或可得而知之資訊，實係教育局85年3月12日函、95年7月28日函、體育處94年2月16日函及上訴人中華基金會未正式決議討論事項，然教育局85年3月12日函實已解消，而教育局95年7月28日函、體育處94年2月16日函均無限制系爭土地使用目的之依據，且其內容僅是針對建物空間使用用途之說明，與土地本身之限制無涉；更遑論上訴人吳陸生非前揭函之行文對象，不受拘束。又上訴人中華基金會95年9月29日董事會亦未作成正式決議，且討論內容同係針對開發後建物空間之使用，上訴人中華基金會從未決議、認知系爭土地本身受有系爭註記之限制。是原判決上開認定，顯有違背法規之違法。㈥都市計畫區內之公共設施保留地不須於土地登記簿中揭露使用分區，尚無影響交易安全問題，則舉重以明輕，系爭土地並非公共設施保留地，即便未於土地登記簿上揭露其用途，亦不影響交易安全。是原判決認定系爭註記係欲達成確保交易安全之公益目的乙節，顯有違經驗法則及證據法則，且有解釋適用比例原則中之必要性原則不當之違背法令。系爭註記既係有關土地登記事項，有土地法及土地登記規則等法規規範，依政府資訊公開法第2條但書規定，自應依該等規定，而無政府資訊公開法之適用。又系爭註記與政府資訊公開法第6條所稱政府施政、措施無關，復其內容與法規及事實不合，顯為不實資訊，且公開顯會減損上訴人財產之價值，揆諸政府資訊公開法第6條規定及其立法說明與第18條第1項第2款後段規定，自無該法第6條規定之適用。另系爭註記關於上訴人姓名、所有坐落於何地段地號土地，固屬個人資料，惟攸關本件爭議核心之「參加人103年1月17日函及系爭土地是否依法屬於公益用途」部分，顯然非屬上訴人個人自主控制之資訊且足資識別該個人之資料，即非屬個人資料保護第2條第1款界定之個人資料，亦當非政府資訊公開法第14條第1項規定之個人、法人或團體之資料，是系爭註記顯無該條規定之適用。原判決就上開條文之解釋及與系爭註記間之涵攝均未見論述，顯有不當適用政府資訊公開法規定及不備理由之當然違背法令。㈦觀諸上訴人中華基金會與吳陸生於00年00月00日簽訂之不動產買賣契約書，可見上訴人吳陸生係基於系爭土地可按原使用分區使用之前提下始購買系爭土地，並不知悉此前或此後教育局對上訴人中華基金會作成之決定，否則，倘若上訴人於買受時知悉系爭土地應作公益用途使用，怎麼可能願意以高價購買，如此顯然有違常情及經驗法則。再觀諸土地登記申請書，所稱「登記標的物之權利人」自是指當時之所有權人即賣方上訴人中華基金會，並非買方即上訴人吳陸生，且未見上訴人吳陸生之用印，可見系爭土地登記是上訴人中華基金會委託代理人辦理，此亦與實務上一般係由賣方委任代書辦理登記之情形相符。原判決竟引據該土地登記申請書認系爭土地係由上訴人吳陸生委任代理人辦理所有權移轉登記，並推論上訴人吳陸生知悉該申請書所檢附之教育局95年11月14日函及上訴人中華基金會董事會於95年9月29日之討論決議，顯有認定事實違反證據法則及經驗法則之違誤。㈧倘系爭註記係為避免發生交易紛爭，則早在85年3月12日教育局同意上訴人中華基金會作成將系爭土地及建物向金融機構抵押貸款之決議時，即應囑託被上訴人為系爭註記，惟參加人卻於多年後始囑託被上訴人為系爭註記，顯有違誠信原則及信賴保護原則，原判決未慮及此，亦有適用法規不當之違背法令等語。
七、本院查：
（一）按土地登記上之註記係指在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，非屬土地法第37條第1項所指之「土地登記」，並不生不動產取得、設定、喪失及變更之效力。惟若註記仍足以對外發生一定之法律效果，即難謂非行政處分，至登記機關於土地登記簿上所為之註記究為行政處分或為事實行為，端視作成註記之原因事實是否足以使註記發生法律效果而定。又屬事實行為之註記受有損害之土地所有權人，固得提起一般給付訴訟請求登記機關排除其侵害行為，即除去該註記；然請求是否有理由，仍須視登記機關所為之註記是否違法，及請求排除者是否因違法註記受有損害，以為決定。再者，土地法主管機關內政部為辦理土地登記業務，訂有「登記原因標準用語」作為登記機關辦理之依據，「註記」係登記原因之一種，是登記機關應依土地登記規則辦理註記登記，依政府資訊公開法第2條但書規定，無政府資訊公開法第6條規定之適用。
（二）次按國家為達成某種政策目的，於必要時由主管機關囑託登記機關於相關土地之登記簿標示部上註記一定資訊，如該註記僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而對人民之自由或權利未形成限制時，應為行政權得行使之範圍，在公益與私益之平衡下，如與比例原則無違，登記機關受行政機關之囑託為註記，縱無法律或授權之法規命令為依據，應難認屬違法。上開法律見解為本院以103年度判字第692號判決將原審法院前一審判決廢棄，發回原審法院更審時，作為廢棄理由之法律上判斷，依行政訴訟法第260條第3項規定，原審法院為更審時應以之作為其判決之基礎，發回判決之本院亦受上開法律上判斷之拘束。
（三）又按財團法人係以捐助財產為組織之基礎，其設立應訂立捐助章程，載明設立目的及所捐財產，屬須經主管機關許可始得設立之法人，依民法第32條規定，其業務由主管機關為監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。臺北市政府為規範臺北市財團法人之設立許可及監督輔導等管理事宜所訂定之臺北市財團法人暫行管理規則，其第4條規定：「本規則所稱本市財團法人，指依本規則許可設立，其主事務所設於本市之財團法人。」；第21條第1項第2款規定：「本市財團法人董事會之決議事項，應有過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但下列重要事項之決議，應有3分之2以上董事之出席，以董事總額過半數同意，並經主管機關核准後行之：……二、不動產之購買、處分或設定負擔。……」。此外，土地登記規則第42條第3項規定，土地登記之申請其義務人為財團法人者，應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件。準此，臺北市政府所屬財團法人主管機關對受其監督之財團法人得檢查其財產狀況，及是否有違反許可條件與其他法律之行為，對其所有之不動產買賣或設定負擔，有事前審核權。
（四）復按「財團之組織及其管理方法，由捐助人以捐助章程或遺囑定之。……」「財團董事，有違反捐助章程之行為時，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，宣告其行為為無效。」分別為民法第62條及第64條之規定。查「本會以提倡國民體育，增進國民健康，發揚固有文化，辦理社會教育為宗旨。依有關法令規定辦理下列業務：㈠國際與國內體育、文化活動及其事業之舉辦與交流。㈡體育、文化之傑出人才之培養與獎勵。㈢其他有關體育、文化活動之推行。㈣其他符合本會宗旨之公益事業」「本會資產由創立人林國長先生一次捐助總值新台幣壹仟陸佰萬元之土地房屋暨設備等項第二次再捐助新台幣貳仟玖佰零壹萬柒仟壹佰柒拾元，趙璧芝捐助新台幣陸佰貳拾萬貳仟玖佰陸拾肆元，總共捐助基金為新台幣伍仟壹佰貳拾貳萬壹佰參拾肆元辦理本章程第2條目的事業。」「本會設董事會管理之，董事會職權如下：㈠基金會之籌集、管理及運用。㈡業務計劃之制定及推行。㈢內部組織之制定及管理。……」「本會所有財產，包括基金、不動產及動產，不得用於舉債，並應發揮其法定最大經濟效用，以落實公益。非經董事會決議報請主管機關依法核可後，不得變更。有關資產基金孳息收入之運用，除為符合本會創立目的之必要支出外，不得移供本章程第2條規定以外之用途。
」分別為財團法人私立中華基金會93年6月11日修訂經教育局同意備查之章程第2條、第4條、第5條及第14條所規定。依此，作為財團法人私立中華基金會業務執行機關之董事會，對於捐助所取得土地及基金孳息，僅得運用於辦理章程第2條規定之目的事業，依其設立之宗旨，以公益之追求為目標辦理業務，若作他用，要求須經董事會決議並報請主管機關依法核可之程序，始得為之。參加人臺北市政府為中華基金會之業務主管機關，對其董事會執行業務，有監督之責，負防止其違反章程為捐助財產管理之責任。
（五）系爭土地原係中華基金會所有中華體育館之基地，因中華體育館於77年11月間屋頂因故燒燬，中華基金會為公益目的及將來土地開發可能性，以出售土地應有部分一定比例方式，以期早日解除債務和每年鉅額稅賦之負擔，俾利續行公益，而將系爭9筆土地土地所有權除484地號土地應有部分百分之50外，其餘應有部分百分之30出售予上訴人吳陸生。雖上訴人吳陸生不受中華基金會章程之約束，然系爭9筆土地於上訴人吳陸生取得一部分應有部分後，因上訴人中華基金會仍為共有人，其董事會為系爭土地之管理，應遵守其章程。而共有人除契約另有約定外，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用收益之權，固為民法第818條所規定；然共有人對共有物之特定部分使用收益，仍須徵得他共有人全體之同意，非謂共有人得對共有物之全部或任何一部有自由使用收益之權利。因此，上訴人中華基金會對系爭土地使用之限制，對上訴人吳陸生，或繼受上訴人吳陸生取得系爭9筆土地所有權之應有部分者，亦生事實上拘束。
（六）末按土地參考資訊檔雖係提供各級政府機關建置與土地或建物有關之資訊，供相關機關及社會大眾參考使用，惟依土地參考資訊檔作業要點規定，應註明非屬土地法規定應登記之事項，僅供參考；其與資料提供機關管有之資料不同時，以資料提供機關之資料為準；與註記係指在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，兩相比較，自以「註記」較具公信力，且有較佳之公示效果。系爭土地為中華基金會所有或共有，依上開說明其對於系爭土地之處分與使用受有限制，參加人為中華基金會業務主管機關，基於保護善意第三者立場，認有揭示系爭土地上開資訊之必要，選擇囑託被上訴人於系爭土地於土地登記簿其他登記事項欄內註記「公益用途」，核屬適當。再者，原審就系爭註記所揭露之資訊，為上訴人所已知或可得而知，上訴人並未因系爭註記致受有損害之事實，已於原判決論明其認定之依據，核與卷內事證相符，亦無違經驗法則，或論理法則，可堪採認。是以，原判決認被上訴人受囑託於系爭土地之土地登記簿其他登記事項欄為上開註記，並無公益與私益失衡情形，而與比例原則無違，並無不合。
八、綜上所述，系爭註記非屬土地法第37條所指之「土地登記」，並不生不動產取得、設定、喪失及變更之效力，參加人囑託被上訴人為系爭註記，與土地登記規則第29條規定，不生齟齬，亦未違反比例原則。原判決認上訴人於原審所為之請求無理由，駁回上訴人在第一審之請求，已論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨，為必要之說明，認事用法，核無不合；且所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情形。雖原判決引用政府資訊公開法第6條規定，有上開些許瑕疵，然此尚不影響判決之結果，仍應予以維持。上訴人持前開理由，指摘原判決違背法令，或係再就原判決業已指駁之理由，或屬原審法院依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，難據以認原判決有違背法令之依據，上訴難認為有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 1 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 江 幸 垠法官 蘇 嫊 娟法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 2 月 1 日
書記官 張 鈺 帛