最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第754號上 訴 人 陳清正訴訟代理人 楊宗翰 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間地上物徵收事件，上訴人對於中華民國106年12月14日臺北高等行政法院106年度訴字第620號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落於臺北市○○區○○段二小段OOO、OOO-O、OOZ00000000000000000000000號土地（下合稱系爭土地，原地號為濱江段四小段761、765及801地號土地），原屬興辦污水處理場濱江街維護工程用地範圍，前經行政院以民國77年6月15日臺（77）內地字第607447號函核准徵收（下稱徵收處分），被上訴人並依法發給系爭土地所有權人及含上訴人在內之土地承租人徵收補償費。惟因系爭土地範圍涉及松山機場飛航限建等因素，復由行政院以78年10月2日臺（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收，嗣因原土地所有權人未於期限內繳回徵收補償費，故撤銷徵收處分不生效力，臺北市政府地政局（原名為臺北市政府地政處）乃依土地法及內政部訂頒之撤銷土地徵收作業規定，於87年9月23日將系爭土地登記為臺北市所有，臺北市政府工務局衛生下水道工程處為管理機關。上訴人主張系爭土地徵收關係仍存在，被上訴人應就系爭土地上之地上物及農作改良物為「向內政部申請一併徵收許可」之事實行為，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院106年度訴字第620號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：本件徵收案於77年間辦理，雖隨即於78年間撤銷徵收處分，惟依本院97年度判字第338號判決認定該撤銷徵收處分尚未生效，亦即原徵收關係仍然存在。準此，姑不論本件未就土地改良物及農作改良物等一併辦理徵收，已有違憲疑慮；依行為時土地法第215條第1項及土地徵收條例第5條第2項規定，本件至遲於104年1月前（即自土地徵收條例第5條於101年1月修正公布後3年內），被上訴人亦應完成地上改良物及農作改良物之一併徵收，被上訴人有「應有之行政事實行為而不為」之情形，已損害上訴人權利。另依行為時土地法第215條第1項及土地徵收條例第5條第2項規定，可知人民財產遭國家徵收或限制使用，因公益而犧牲時，應給予人民合理補償，故上訴人應有公法上之請求權。且上訴人係請求被上訴人應就系爭土地之地上物，為「向內政部申請一併徵收許可」之行政事實行為，得依一般給付之訴請求。基此，上訴人依憲法第15條、行為時土地法第215條第1項、土地徵收條例第5條第1項、第2項及第10條第1項規定，自得依行政訴訟法第8條第1項規定，請求被上訴人應就系爭土地之地上物及農作改良物，為「向內政部申請一併徵收許可」之行政事實行為，即屬適法有據等語。為此，求為判決：被上訴人應就系爭土地之地上物及農作改良物，為向內政部申請一併徵收許可之行政事實行為。
三、被上訴人則以：關於土地或土地改良物之徵收，具徵收請求權者乃需用土地人，法律未賦予人民請求國家徵收土地改良物或農作改良物之公法上權利，亦無請求需用土地人發動徵收申請之權利。且行為時土地法第215條所謂「應一併徵收」，非指於徵收土地之同時徵收其改良物，即需用土地人得先行徵收取得土地，俟視其興辦事業之需要，再行辦理徵收補償及拆遷土地改良物，亦無不可。系爭土地乃於77年間完成徵收補償程序之土地徵收案件，基於法律不溯及既往原則，並無土地徵收條例之適用。基此，上訴人指稱依土地徵收條例第5條第2項及第10條第1項規定，被上訴人至遲應於104年1月前完成系爭土地之地上改良物及農作改良物之一併徵收，並非可採。況由上訴人未能提出系爭土地之地上物具合法權源之相關文件以觀，可推知該等地上物屬依法不得建造之違章建築，則徵收機關依法尚無一併徵收之義務等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，上訴人承租之系爭土地，前經被上訴人為興辦污水處理場濱江街維護場工程之需要，報經行政院於77年6月15日以徵收處分核准徵收在案，並經土地所有權人及含上訴人在內之承租人分別領取地價補償費及佃農補償費完竣，已登記為被上訴人所有。嗣上訴人主張依行為時土地法第215條及徵收條例第5條第2項規定，請求被上訴人續行辦理系爭土地上之土地改良物及農作改良物之一併徵收事宜，因認被上訴人應作為而不作為，而提起本件行政訴訟，主張依行政訴訟法第8條第1項、憲法第15條、行為時土地法第215條第1項前段、土地徵收條例第5條第2項、第10條第1項規定，聲明請求被上訴人就系爭土地上之土地改良物及農作物，應向內政部申請一併徵收許可之行政事實行為。然具有徵收請求權者係需用土地人即被上訴人，法律並未賦予上訴人有請求作成繼續徵收處分之公法上請求權，本件亦非屬土地徵收條例第8條所定例外得由一般人民請求徵收之情形，亦即上訴人並無申請徵收系爭土地地上物或農作改良物之公法上權利，亦無對需用土地人請求發動申請徵收之權利。申言之，需用土地人並無因人民之請求，即負有徵收土地地上物或農作改良物之一般性之給付義務。至行為時土地法第215條規定，僅在規範需用土地人報請徵收土地時，應一併辦理徵收其改良物，並非人民得申請徵收之請求權依據；另現行土地徵收條例第5條第2項規定，係89年2月2日制定公布（101年1月4日修正公布）之規定，而系爭土地係於77年間完成徵收補償程序之土地徵收案件，依法律不溯及既往原則，自無上開規定之適用，且上訴人之請求亦與該項但書規定之要件不合，故上訴人援引上開規定，主張系爭土地之土地改良物尚未經一併徵收，徵收處分於78年遭撤銷，應認徵收程序尚未完成，請求被上訴人就系爭土地之土地改良物應一併徵收等情，自無可採。㈡按土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪。所謂法定程序包括合理之補償，透過合理之補償使人民受憲法保障之財產權不致落空，此財產權之保障，並非必經由賦予人民對於國家有土地或改良物徵收請求權始能達成。是上訴人主張倘人民不能請求需用土地人向國家申請徵收土地改良物，有違憲法第15條保障之財產權等情，自無足採。又101年1月4日修正土地徵收條例第5條第2項規定之3年除斥期間，旨在對於土地改良物之徵收不宜與土地徵收間隔過久，致土地徵收之法律關係不能早日確定，純係針對徵收機關所為之規定，此與該項但書係針對土地改良物所有權人有所請求時所為之規定，其規範對象雖有不同，惟併行不悖。是上訴人主張依該項但書規定及舉重以明輕之原則，土地改良物所有權人於3年後當然可請求需用土地人一併徵收，否則形同一併徵收請求權有3年時效限制等情，容係對土地徵收條例第5條第2項規定之誤解。
㈢從而，上訴人起訴請求被上訴人就系爭土地之土地改良物及農作物改良物，應向內政部申請一併徵收許可之行政事實行為，並無提起給付訴訟公法上請求權之實體法律依據，爰判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠若謂已完成土地徵收程序而未辦理土地改良物一併徵收程序之事件，人民仍無請求需用土地人向國家申請徵收土地改良物之公法上請求權，其結果即意味需用土地人「不必」辦理土地改良物一併徵收，而無視憲法對人民財產權之保障。原判決認定一般人民除法律另有規定外，並無請求國家徵收其所有土地或改良物之公法上請求權云云，已違背憲法第15條、土地徵收條例第1條第1項、第2條、第5條第1項第3款及第2項、第11條、第13條第1項、第14條及行為時土地法第215條等規定，而顯有判決不適用法規及適用不當之違背法令。㈡觀諸101年1月4日修正之現行土地徵收條例第5條第2項規定，顯見立法者透過法律之修正，要求需用土地機關必須在土地徵收公告之日起3年內徵收土地改良物。然原判決竟援引法律不溯及既往原則，認定系爭土地徵收之時間在77年間，而土地徵收條例係89年2月2日制定公布，故而認定本案無適用土地徵收條例之餘地，此節豈符憲法保障人民財產權之意旨？況所謂法律不溯及既往原則，是指法律不應溯及適用於該法律變更或生效前，業已終結之事實或法律關係。然本件因被上訴人迄今尚未辦理土地改良物之一併徵收程序，並無所謂已終結之事實或法律關係存在，當然也無所謂法律不溯既往原則適用之餘地。原判決未察上情，顯有判決不適用法規及適用不當之違背法令。㈢上訴人並非請求被上訴人作成徵收之行政處分，而係要求被上訴人應向內政部申請一併徵收許可之行政事實行為，依據憲法第15條、行為時土地法第215條第1項、土地徵收條例第5條第2項規定暨高雄高等行政法院91年度訴字第565號、91年度訴字第1151號及93年度訴字第320號等裁判意旨，上訴人自有請求被上訴人就系爭土地之地上改良物及農作改良物，為「向內政部申請一併徵收許可」之行政事實行為之公法上原因及作成之請求權。原判決就此未有隻字片語及應予否准之表示，亦有判決不備理由之違背法令。㈣原判決恣意以本件上訴人無公法上請求權，作為駁回上訴人之訴之理由，顯然違反公民與政治權利國際公約第2條對於人民基本權利保障之規定，亦違反憲法第15條規定，而有判決不適用法規及適用不當之違背法令等語。
六、本院查：
（一）按依行政訴訟法第8條第1項規定，為請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上之給付，人民固得提起給付訴訟；惟依此規定提起之一般給付訴訟，須原告有請求被告機關為其所主張事實行為之公法上請求權存在，始有認其所提起之一般給付訴有理由之可能，倘依原告之主張不能認其有據以請求之公法上請求權存在，則其訴為無理由。
（二）次按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，而土地所有權人因徵收所致財產之損失，係為公共利益所受之特別犧牲，基於財產權保障，國家應給予相當之補償。因此，土地徵收係為確保公共事業實施上不可欠缺之制度，並不受土地所有權人意思之拘束，而係由公權力基於法律規定強行剝奪私人財產權之手段，性質上非得由土地所有權人發動徵收程序，僅於特殊之情形，法律始特別規定，土地所有權人得請求徵收。又徵收私有土地時，如被徵收土地上存有非屬事業需用之私有土地改良物時，為免妨礙徵收目的之遂行，並維護改良物所有權人之權益，土地法第215條第1項及土地徵收條例第5條第1項規定，遂有條件的要求事業興辦人即需用土地人徵收土地時，應一併徵收其土地改良物，即除有土地法第215條第1項但書或土地徵收條例第5條第1項但書規定之情形外，應辦理土地改良物之一併徵收；惟依土地徵收條例第5條第2項前段規定，應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收。換言之，一併徵收除土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前已請求同時一併徵收其改良物，依土地徵收條例第5條第2項但書規定應與土地徵收同時辦理一併徵收外，需用土地人辦理土地徵收，並無同時辦理土地改良物一併徵收之義務。再者，依土地徵收條例第28條第1項規定，被徵收土地或土地改良物應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，主管機關始得通知土地權利人或使用人限期遷移。因此，土地徵收後，未辦理土地改良物一併徵收前，土地權利人或使用人仍得於被徵收土地上為使用、收益，未造成該土地改良物使用權人權利之侵害。綜上說明，已辦理徵收土地上之土地改良物權利人，尚不得基於財產權保障之基本權利，以需用土地人未對土地改良物一併徵收侵害其所有權，推得有請求需用土地人一併徵收其土地改良物之公法上請求權存在。
（三）復按需用土地人於徵收計畫開始使用前，因興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷，而無使用已徵收土地之必要時，即應將徵收撤銷，並將所徵收之土地發還與原土地所有權人，以土地徵收係對被徵收土地所有權人所為之特別犧牲而言，乃當然之理，而因撤銷徵收發還徵收土地與原所有權人，並非對人民之權利為限制，尚不生法律保留問題。查系爭土地完成徵收後，臺北市政府重新檢討後，認無興辦污水處理場濱江街維護場工程之需要，報請行政院函核准撤銷徵收原徵收土地，雖當時作為徵收依據之土地法，並無有關撤銷徵收之明文，而土地徵收條例亦未施行，仍不影響本件撤銷徵收之合法。
（四）又查系爭土地原屬興辦污水處理場濱江街維護工程用地範圍，前經行政院以徵收處分，核准徵收，經被上訴人依法發給系爭土地所有權人及含上訴人在內之土地承租人徵收補償費後。因系爭土地範圍涉及松山機場飛航限建等因素，由行政院核准撤銷徵收，原土地所有權人未於期限內繳回徵收補償費，致撤銷徵收處分不生效力，而由臺北市政府地政局將系爭土地登記為臺北市所有，以臺北市政府工務局衛生下水道工程處為管理機關等情，為原審所確定之事實。基此事實，上訴人以系爭土地徵收關係仍存在，主張依土地法第215條第1項、土地徵收條例第5條第1項、第2項及第10條第1項規定，提起行政訴訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，請求被上訴人應就系爭土地之地上物及農作改良物，向內政部申請一併徵收許可之行政事實行為，揆諸首揭規定及說明，尚難認其有請求被上訴人為其所主張事實行為之公法上請求權存在。
（五）綜上所述，原判決以上訴人無提起本件給付訴訟之公法上請求權存在，以上訴人在原審所提出之請求無理由，駁回上訴人在第一審之訴，於法並無違誤，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。上訴論旨，持前開理由，指摘原判決有違背法令情事，核係執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
書記官 張 鈺 帛