最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第756號上 訴 人 沈美華訴訟代理人 謝建弘 律師
古鎮華 律師被 上訴人 臺北市政府教育局代 表 人 曾燦金訴訟代理人 陳垚祥 律師輔助參加人 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民訴訟代理人 王棟樑 律師
參 加 人 張永清即張永清建築師事務所上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國107年5月29日臺北高等行政法院106年度訴字第713號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要
(一)上訴人於民國103年11月6日檢具「臺北市私立双博文理美術短期補習班立案申請函」及附件，申請於門牌號碼「臺北市○○區○○路○段○○○巷○號1樓及地下1樓」（下稱系爭班舍）籌設短期補習班，經被上訴人受理審認系爭班舍營業樓地板面積未達200平方公尺，依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法（下稱免變更使照辦法）規定，函請輔助參加人所屬臺北市建築管理工程處（下稱建管處）協助審查後，逕移由臺北市政府消防局審查消防安全設備圖說。案經建管處以103年12月12日北市都建使字第10370515300號函（下稱103年函）復系爭班舍尚符合免變更使照辦法規定；消防局亦函復系爭班舍消防安全設備圖說審查符合各類場所消防安全設備設置標準規定，被上訴人乃以103年12月26日北市教終字第10341413600號函（下稱核准籌設處分)准予籌設。
(二)嗣輔助參加人因民眾陳情，於104年3月13日函知被上訴人及建管處略以：系爭班舍經檢視該址不符臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第28組「一般事務所(十六)補習班核准條件」等語。建管處於104年5月27日函請參加人陳述意見後，於104年7月9日發函通知被上訴人撤銷該處103年函，被上訴人遂於104年7月20日以北市教終字第10436905900號函撤銷核准籌設處分（下稱前撤銷處分）。上訴人提起訴願，經訴願決定（下稱前訴願決定）撤銷前撤銷處分，由被上訴人另為處分；被上訴人依前訴願決定撤銷意旨，函請建管處協助審查，經輔助參加人105年3月16日函知被上訴人略以：「……本案案址係屬『第三種住宅區』，臨接寬度5公尺之計晝道路，依本市土地使用分區管制自治條例規定，『第三種住宅區』得附條件允許『第28組：一般事務所(十六)補習班（營業樓地板面積不超過200平方公尺）』使用，惟本案路寬不符合規定，爰不得作為補習班項目使用。」等語，被上訴人核認系爭班舍不符臺北市短期補習班管理規則第12條第2項規定，於105年3月21日以北市教終字第10530222700號函撤銷原准予籌設之核定（下稱系爭撤銷處分）。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回，因上訴人未提起行政訴訟而確定在案。
(三)上訴人繼而依行政程序法第120條第1項規定，請求被上訴人給予合理補償新臺幣（下同）10,571,379元，經被上訴人於106年4月5日函復拒絕後，上訴人依同條第3項規定，提起給付訴訟，經原審法院判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人自被上訴人核准籌設後，即進行室內設計、裝修工程等工作，共計支出費用10,571,379元，系爭撤銷處分將核准籌設處分撤銷，致其受有上開損害，且參加人提出之圖說並無偽造，亦為建管處人員證述在卷，依行政程序法第120條第1項規定，上訴人請求給予合理補償，於法有據。再者，被上訴人於系爭撤銷處分之函內，亦告知上訴人倘因信賴准許籌設處分致遭受財產損失，得檢據證明提出合理補償金額；訴願決定亦以被上訴人已告知上訴人得提出合理補償之金額，認系爭撤銷處分並無違誤，而駁回其訴願，詎被上訴人事後卻以上訴人委託參加人提供之「臺北市都市計畫及土地使用分區管制附條件允許使用建築師綜理表（T1-4）」（下稱建築師綜理表）有誤，依行政程序法第119條規定，上訴人之信賴不值得保護為由，拒絕其請求，有違誠信。又上訴人不具備建築專業，無法期待其事前能防止建築師違反法令或曲解法令，且行政機關有實質審查責任，若不問上訴人有無故意過失，將撤銷准許籌設處分之不利益，轉嫁到不具有專業能力的上訴人身上，豈是事理之平等語，求為判決：被上訴人應給付上訴人10,571,379元，暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按周年利率百分之五計算之利息。
三、被上訴人則以：系爭班舍業經輔助參加人認定臨接寬度5公尺之計畫道路，依規定不得作為補習班使用；且被上訴人就系爭班舍臨接道路寬度之認定，並無裁量之權限，因此系爭班舍之建築物使用、公共安全及消防安全設備未符合規定前，被上訴人應不予核准籌設或核發立案證書。而上訴人委請參加人在建築師綜理表簽證，並認定系爭班舍所在臨接道路寬度，應有符合臺北市政府工務局84年8月23日(84)北市工建字第16783號函（下稱工務局84年函示）圖例Ａ之規定，然該圖例係針對臨接兩條道路之(轉角)之基地，與系爭班舍所在基地址係臨接5公尺計畫道路之情形有別，參加人引用該函示圖例Ａ規定，顯然有誤；參加人亦自承引用該函示規定有所疏失。因此，本件顯係上訴人所委託建築師就系爭班舍應臨接道路寬度認定之重要事項，提供上開立案許可之建築師綜理表之不正確資料，致輔助參加人據以作出符合免變更使照辦法之認定，被上訴人亦因有輔助參加人上開認定而作成核准籌設處分，依行政程序法第119條第2款規定，上訴人應有不值得保護之事由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、輔助參加人陳稱：依工務局84年函示圖例Ａ之規定，其前提為「基地臨接兩條道路」，惟系爭班舍所在基地之主要出入口係臨接5米之計畫道路，其他三側均未與道路臨接，顯與圖例Ａ之情形不符，然上訴人委任簽證之參加人卻勾選「符合規定」，致建管處錯誤函復被上訴人，輔助參加人發現上情，於104年5月27日函請參加人說明，參加人提出陳述意見書雖稱本案係認知有誤，惟其自80年開始執業迄簽證時，已執業23年；且於原審審理時亦自承圖例Ａ之基地與系爭班舍基地並不相同，顯清楚申請之建物不符合設立補習班之規定，仍簽證符合規定，上訴人據以提出申請，應有行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情事等語。
五、參加人陳述略以：參加人係迫於輔助參加人利用公權力，於104年5月27日通知陳述意見函之錯誤性及誘導式命題下，配合其相關說法回覆於「陳述意見書」，然參加人之簽證內容正確無誤，若輔助參加人於核准後又恣意否准，自非可歸責於參加人。又建築師綜理表係屬輔助參加人制定及主管之法令內涵，自應負實質審查責任；建築師僅就「擬變更平面圖」、「結構安全證明或圖說」等專業技術負責，二者不容混淆。是以，輔助參加人就簽證書圖進行之行政審查，應屬實質審查責任，並非形式上書面審查等語。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依臺北市短期補習班管理規則第4條、第8條及第12條第2項規定，系爭班舍位於第三種住宅區，是否臨接寬度8公尺以上道路，影響是否得在該處設置補習班之判斷，自屬影響申請籌設補習班應否准許之重要事項。又建築法第34條於73年11月7日修正，改採「行政與技術分立制度」，明定執照之審查，主管建築機關就規定項目為之，其餘項目由建築師就其專業技能方面負完全責任，主管建築機關則處於監督管理地位。查系爭班舍使用執照原核准用途1樓為集合住宅(類組別：H2）、地下室為辦公室（類組別：G2），上訴人擬變更為補習班（類組別：D5）使用，乃委託參加人依免變更使照辦法規定簽證辦理。而系爭班舍臨接之巷道為5公尺計畫道路，並非8公尺以上道路，然上訴人申請時提出參加人簽證之建築師綜理表記載依工務局84年函示圖例Ａ規定，檢討結果「符合規定」，建管處遂認為符合規定，被上訴人並據以作成核准籌設處分，符合行政程序法第119條第2款規定「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分」之要件。
(二)次查，工務局84年函示圖例Ａ，已記載「基地：『臨接兩條道路』，建築物出入口位於不符規定寬度之計畫道路，惟W1兩倍深度且未逾30M範圍內該建築物視同符合臨接寬度之計畫道路」等說明即知，如非「臨接兩條道路」之基地，即無適用圖例Ａ之餘地。輔助參加人因民眾檢舉及議員關切而重新檢視前開案件，認為系爭班舍因非「角地」（位於二條以上交叉道路口之基地），無從適用圖例Ａ視同符合臨接規定寬度之計畫道路，自屬有據。又行政程序法第119條第2款所稱，對重要事項提供不正確資料，並未以該資料須經偽造或變造為限，是參加人簽證之資料雖非偽造，但其內容不正確，且系爭班舍是否臨接寬度8公尺以上道路，影響是否得在第三種住宅區設置補習班附條件許可之判斷，亦為影響是否准許在該址籌設補習班之重要事項，上訴人提出該資料，仍符合行政程序法第119條第2款所稱對重要事項提供不正確資料。
(三)按行政程序法第119條第2款規定，不以受益人對其提供不正確資料或為不完全陳述，有故意或過失為必要；且不論行政機關對違法行政處分之作成，是否因欠缺周慮而與有過失，或依法有職權調查之義務，均無礙於受益人信賴不值得保護之認定。從而，上訴人申請時，就重要事項提供前開不正確資料，影響違法行政處分（核准籌設處分）之作成，不論上訴人有無故意或過失，或行政機關是否有依職權調查義務，或與有過失，均無礙於上訴人信賴不值得保護之認定，被上訴人拒絕依同法第120條規定給予補償，自非無據。又被上訴人於系爭撤銷處分內，僅係告知如上訴人認有信賴行政處分致遭受財產損失，得提出合理補償金額及單據，俾憑續辦，並未表示同意給予補償，則嗣上訴人提出請求補償金額及單據，被上訴人邀集相關局處共同研商後，認為本件有行政程序法第119條第2款規定信賴不值得保護之情形，而拒絕上訴人補償之請求，尚難認有違誠信原則等詞，為其論據。
七、上訴意旨略謂：㈠上訴人於原審主張行政程序法第119條第2款所稱資料，於本案係指免變更使照辦法第4條第1項中關於「擬變更平面圖」、「建築師或結構、土木專業工業技師簽證之結構安全證明或圖說」等涉及專業技術事項，並不及於建築師綜理表等行政審查事項；再者，縱上開規定所稱資料，包含建築師綜理表、簽證表等行政事項資料，亦應認該等資料已由被上訴人實質介入審查而取代，原判決未採，亦未說明理由，顯有判決不備理由之違法。㈡原判決認不論上訴人有無故意或過失，或行政機關是否有職權調查義務，是否亦欠缺周慮而與有過失，均無礙於上訴人信賴不值得保護之認定，與本院93年度判字第1359號判決見解，兩相矛盾，顯有判決不適用法規或適用不當之違法。㈢上訴人係依訴願決定之理由暨系爭撤銷處分之內容，主張被上訴人嗣後拒絕給予補償，違反誠信原則，然原判決對於上訴人就訴願決定內容暨理由之主張，隻字未提，卻片段擷取上訴人主張之一二語據以論斷，顯然違背論理法則，且有判決不備理由之違法等語。
八、本院經核原判決於法無違，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」第120條第1項：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」依此，基於調和依法行政原則、信賴保護原則與斟酌公益，對於違法之授益處分，如受益人有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，行政機關不得撤銷之。若行政機關因受益人之信賴利益未大於撤銷所欲維護之公益，於依職權撤銷違法之授益處分者，對於受益人因信賴該處分致遭受之財產上損失，依行政程序法第120條第1項規定，應給予合理之補償，此稱為信賴補償；惟受益人如有同法第119條所列信賴不值得保護之情形，即不得請求信賴補償。
(二)經查，上訴人申請籌設補習班之系爭班舍位於第三種住宅區，應臨接8公尺以上道路，始得核准附條件允許使用，惟系爭班舍臨接之巷道為5公尺計畫道路，且非屬工務局84年函示圖例Ａ所稱視同臨接規定寬度之計畫道路之情形，惟上訴人委託參加人簽證提出之建築師綜理表記載符合上開圖例Ａ規定，致建管處函復被上訴人符合免變更使照辦法規定，被上訴人並據以作成核准籌設處分等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則原判決以上訴人申請時，就重要事項提供上開不正確資料，影響違法行政處分（核准籌設處分）之作成，核有上述行政程序法第119條第2款規定信賴不值得保護之情形，不得請求信賴補償，被上訴人拒絕依同法第120條第1項規定給予補償，即非無據，而駁回上訴人之訴，依上開說明，並無不合。又查，訴願決定於駁回上訴人對於系爭撤銷處分之訴願，雖贅論被上訴人撤銷核准籌設處分，業已考量上訴人信賴原核定所生財產上之損失，並告知得向被上訴人提出合理補償之金額，被上訴人撤銷核准籌設處分，並無違誤等語。惟承上論，違法授益處分之限制撤銷，在於受益人有無值得之保護信賴，暨其信賴利益是否大於撤銷所欲維護之公益；至行政程序法第120條第1項規定之信賴補償，係就受益人有值得保護之信賴，惟因其信賴利益未大於公益，經行政機關依職權撤銷該處分，而對於受益人因信賴該處分致遭受之財產上損失，所給予之合理補償，並非判斷行政機關依職權撤銷違法授益處分是否合法之要件。原判決認被上訴人於系爭撤銷處分內，僅係告知依行政程序法第120條規定，倘上訴人認有信賴行政處分致遭受財產損失，得提出合理補償金額及相關單據，俾憑續辦，並未表示同意給予補償，嗣上訴人提出請求補償金額及單據，被上訴人邀集相關局處審查後，認為上訴人有行政程序法第119條第2款規定信賴不值得保護之情形，而拒絕其補償之請求，尚難認有違誠信原則，核無違誤，上訴意旨援引上開訴願決定，指摘原判決有違背論理法則及判決不備理由之違法云云，並無可採。
(三)又按行政程序法第119條第2款：「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分」之受益人信賴不值得保護之規定，係考量行政處分之違法，乃因受益人提供不正確資料或為不完全陳述所致者，客觀上可歸屬於受益人之「責任範圍」，故排除信賴保護，自不以受益人就此有故意或過失為必要，亦不論處分機關對申請事項是否有實質審查權限及義務，或是否因欠缺周慮而與有過失，均無礙於受益人信賴不值得保護之認定；易言之，受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，如影響處分機關調查證據認定事實之結果，致處分機關據以作成違法授益處分，即有該款之適用。又本件係上訴人依免變更使照辦法規定，檢具建築師即參加人簽證之表冊圖說，申請在系爭班舍籌設補習班，經建管處依據參加人簽證之建築師綜理表記載系爭班舍臨接道路寬度符合工務局84年函示圖例Ａ規定，函復被上訴人符合上開免變更使執照辦法規定，被上訴人乃據以作成核准籌設處分，業經原判決認定甚明，核與本院93年度判字第1359號判決，係以921地震受災戶申請租金補助，應由鄉(鎮、市、區）公所評定其住屋係屬全倒或半倒，非以申請人於申請表勾填住屋之受災情況為認定依據，而撤銷第一審判決之個案情形有別。上訴意旨就原判決已敘明本件不論上訴人有無故意或過失；或被上訴人是否有職權調查義務或與有過失，均無礙於上訴人信賴不值得保護之認定，復執陳詞主張被上訴人就系爭補習班准予籌設案應負實質審查責任，且已進行實質審查，始作成核准籌設處分，非決取於建築師綜理表云云，指摘原判決有理由不備之違法，復援引與本案事實不同之本院93年度判字第1359號判決為爭議，指摘原判決有不適用法規或適用不當之違法云云，均無足取。
(四)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
書記官 廖 鴻 勳