最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第757號上 訴 人 臺中市政府環境保護局（原審被告）代 表 人 白智榮訴訟代理人 吳莉鴦 律師
凃榆政 律師上 訴 人 臺中市政府建設局（原審參加人）代 表 人 黃玉霖訴訟代理人 陳姿君 律師
葉張基 律師被 上訴人 趙美蘭
賴何秀英黃麗娜賴俊杉張英俊共 同訴訟代理人 藍瀛芳 律師
熊依翎 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國106年7月28日臺中高等行政法院105年度訴字第157號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件的經過：
㈠、上訴人臺中市政府建設局（下稱建設局）為開發「東勢-豐原生活圈快速道路（原國道4號豐勢交流道聯絡道計畫）」（下稱系爭開發案或系爭道路工程），擬定環境影響說明書（下稱環說書）送請上訴人臺中市政府環境保護局（下稱環保局）審查，曾先後歷經上訴人環保局專案小組初審會議、臺中市政府環境影響評估審查委員會（下稱環評審查會）民國103年3月21日、103年9月3日審議通過環境影響評估（下稱環評）審查、上訴人環保局103年4月9日、103年9月12日公告環評審查結論，臺中市政府針對不服上訴人環保局103年4月9日、103年9月12日公告之訴願事件，先後為「訴願不受理」、「上訴人環保局103年9月12日公告撤銷、其餘訴願不受理」之決定。
㈡、嗣上訴人環保局分別於104年3月13日、104年8月6日、104年8月25日召開環評審查會第33、35、36次會議，認為104年8月25日第36次環評審查會議之審查結論，係決議通過環評審查，乃以104年8月26日中市環綜字第10400913031號公告（下稱104年8月26日公告或原處分）環說書之審查結論：「公告事項：本案通過環評審查，開發單位應依環說書及下列審查結論辦理：本案經綜合考量……無須進入第2階段環評……。石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第1階段環評審查通過。國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評。本案通過環評審查，開發單位應依環說書所載內容及審查結論，切實執行。」社團法人台灣護樹協會等151人、趙美蘭等2人及李冠總等13人不服104年8月26日公告，分別提起訴願，經臺中市政府合併審議，於105年3月4日（案號0000000、0000000）為「關於訴願人羅吉熾等70人訴願駁回；其餘訴願人社團法人台灣護樹協會等96人訴願不受理」之決定。
㈢、上開訴願人中，本件被上訴人5人（於訴願程序，被上訴人5人中，除趙美蘭經認為其不是住居位於系爭線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之居民，而非法律上利害關係人外，其餘4人均經認為是500公尺範圍內之居民而為法律上利害關係人，見訴願決定卷2-1第372頁附件5名冊、第376頁附件4名冊）與賴俊宏、彭桂娘、張玲玲、張瓊文等人不服，提起行政訴訟。除彭桂娘、張玲玲、張瓊文於原審審理期間以已另案提起撤銷訴訟撤回起訴（見原審卷一第178頁）、原審法院以賴俊宏就已起訴事件，於訴訟繫屬中更行起訴，起訴不合法而裁定駁回其訴（見原審卷二第620頁）外，原審法院105年度訴字第157號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人環保局、建設局均不服，分別提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：
㈠、凡為環評法保護效力所及之當地居民，對於第1階段環評審查結論應認具有法律上利害關係，得提起撤銷訴訟，而開發行為可能影響範圍之認定，非僅限於需加以審查各種相關計畫之範圍，凡開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）規定為說明書應記載事項及評估或調查之範圍，均屬受影響範圍。被上訴人均為開發行為所在臺中市石岡區、東勢區之居民，均為法律上之利害關係人，其中被上訴人趙美蘭住於臺中市○○區○○路○○巷○○○號，距系爭道路工程直線距離約3.1公里，位於開發行為5公里範圍內，為環評法規擬制影響範圍所及之當地居民。況系爭道路工程之計畫路線，行經12處環境敏感區位及特定目的區位，包括石岡壩自來水水質水量保護區、整體流域範圍內有取用地面水之自來水取水口及灌溉用水取水口、水利法施行細則第5條公告之石岡壩水庫集水區、臺中市水汙染管制區、921地表破裂帶、車籠埔斷層、自來水法劃設之條件發展地區、山坡地範圍、山坡地保育區等，足見系爭道路工程位處地質敏感區域，易受斷層錯動或地表破裂直接影響，有山崩與地滑之虞，於此施工營運，提高山崩地滑機率，進而對包含被上訴人趙美蘭等當地居民之生命、身體及財產權有不利影響，其為利害關係人而具提起訴訟之當事人適格。
㈡、上訴人環保局所稱無須進入第2階段環評之審查結論，是在開發單位未提供或補正涉及判斷「系爭道路工程是否對環境有重大影響之虞」之重要資訊下作成，審議過程、判斷理由未載明於該次會議紀錄，上訴人環保局亦未提出審議、表決過程之錄影、錄音及會議逐字稿等資料，以證明確經實質討論。原處分係環評審查會基於不完整資訊下作成，有判斷恣意濫用之情形、未經實質審議，而違反環評法之合議制精神、正當法律原則。又將完整環評案切割為不同部分，即「石岡-東勢段路線方案（第3、4、5標）」通過第1階段環評、「國道4號-石岡段路線方案（第1、2標）」除隧道方案外，進入第2階段環評。顯然，環評審查會已認定第1、2標路線部分對環境有重大影響之虞，應進入第2階段環評，卻將完整道路工程，以標案分段或施工方式切割，作成2個不同的環評審查結論，不符就整體開發行為進行整體評估之意旨。第1、2標路線部分，還需透過第2階段環評，才有足夠資訊可以判斷整體系爭道路工程對當地環境的衝擊及影響，在資訊不完整下，上訴人環保局無法進行評估，在此不完整資訊下作成之原處分，違反環保法規定，有重大瑕疵之違法。
㈢、開發行為對環境是否有重大影響之虞，環評審查會就此法定許可要件，應依職權調查，不得以設置附款、開發單位承諾或提出環境保護對策等方式取代或脫免，因開發單位履行其所擬訂之環境保護對策或審查結論附加之附款後，可否化解開發行為對環境有重大影響之虞，是環評主管機關事後檢查驗證成效之事項，難以事先預測可能成果，不能作為免除進行第2階段環評的理由，否則即論理上倒果為因，違反環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條規範意旨等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：
㈠、上訴人即原審被告環保局部分：
⑴、依環評法第5條第2項、環評作業準則第6條第1項規定，該附
件3應記載事項第6點開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表5，而附表5記載之範圍為開發行為半徑10公里範圍或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內。被上訴人中趙美蘭居住位置並非上開範圍所稱500公尺內，其不當擴大當地居民定義，顯屬無據。
⑵、104年8月25日第36次環評審查會議，出席委員20人，有專家
學者、各方代表列席，會議中部分委員提出意見，要求開發單位敘明或評估，列席者亦分別各抒己見，充分討論。而後環評委員綜合考量各委員、專家學者、各方意見及開發單位之補充答覆與所採取之減輕與預防措施，進行決議（出席之20位委員中，委員臧澎田因迴避未參與表決），以多數決通過系爭道路工程之第1階段環評，無須進入第2階段環評，業經實質審議，未違反環評法第3條第1項、第5項規定。至104年7月3日修正公布，新增之環評法施行細則第5條之1關於迴避規定，依同法第53條規定自發布後6個月施行，即自105年1月3日施行、000年0月0日生效，時間在104年8月25日之後，除開發單位外，其餘委員均無迴避義務，本件並無應迴避而未迴避之情形。
⑶、依上訴人建設局提出之環說書，對環境狀況及通過地質敏感
區進行調查，調查結果發現開發計畫路線共行經12處環境敏感區位及特定目的區位，包括活動斷層地質敏感區（F0001車籠埔斷層）、山崩與地滑地質敏感區（L0003臺中市）。
經評估採取之因應對策，就通過活動斷層路段，採用路堤型式設計，為較柔性之結構型式；就通過山崩與地滑地質敏感區位置，採取避開橋墩設置於地質敏感區影響範圍內，視需要配合竹削工法或其他適當工法設計，以減少影響範圍，對地質敏感區圈影範圍，採維持原地形地貌且不開發，研判山崩與地滑地○○○區○○區段無影響，已就施工及營運可能造成環境、地質影響為完善之調查、評估，並提出具體因應對策，不會造成當地居民生命、身體及財產權之損害。本件環評審查結論是全案通過第1階段環評，且全案無須進入第2階段環評，被上訴人認為切割完整開發案，已曲解決議內容。另開發單位為減輕民眾質疑、避免衍生抗爭，承諾就第1、2標路線方案進入第2階段環評，性質上類似契約或協議，並非將1個完整開發案，切割為2個環評結論。
⑷、系爭開發案對石岡壩自來水水質保護區、文化景觀、遺址等
及國民健康或安全，並無顯著不利影響，就地質安全並無造成顯著不利之影響，原處分未違反環評法施行細則第19條第1項規定。環評審查結論具專業判斷性質，法院應予尊重，承認其判斷餘地，就此專業判斷之審查，採較低之審查密度，本件環評已就開發行為可能造成之各項影響具體提出說明及因應對策，經與會之13名委員同意通過，非基於不完整資訊或濫用判斷餘地所為，未違反環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條規範意旨。部分委員雖勾選「有條件通過環評」，實際上因未列舉符合規範之條件，應認定係通過之意思表示，主席係基於尊重委員意見，同意委員將之註明於意見欄，退步言，該等內容，只是促請上訴人建設局補正環說書之內容或補充意見，不是開發單位於施工營運階段應履行之負擔。故104年8月25日第36次環評審查會議，勾選「通過」委員6名，加前述勾選「有條件通過」委員7名，計13名委員表示同意通過等語資為抗辯，聲明求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
㈡、上訴人即原審參加人建設局部分：
⑴、被上訴人爭執重點在環評審查會有無實質審議，未就決議程
序為爭執，未主張環評審查結論為有條件通過或「第1、2標路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評」為附條件，本件雖與原審另案105年度訴字第156號事件標的同一，基於當事人進行主義，縱原審提示該事件卷證，採為本件證據之一，上開未主張部分，仍不應審酌以為判斷基礎。系爭道路工程為一整體工程開發案，分標是針對工程規劃本身性質不同而區分，實際標別間的分界點，仍須透過實地測量設計始能確定，另就第1、2標路線，上訴人建設局已依環評審查結論辦理第2階段環評。
⑵、本件環評審查會確經實質審查討論後，作成決議，經出席委
員過半數同意通過環評審查，為合法有效之決定，也沒有以環境保護對策，取代法令許可要件「對環境有重大影響之虞」之判斷，復未割裂完整之開發案，未違反正當法律原則等語。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：
㈠、開發行為對環境有重大影響之虞，因可能危害當地居民生命、身體或財產之實體權益，乃賦予當地居民立於權利主體之地位，享有得知悉相關資訊並適時向主管機關陳述意見，參與環評審查結論形成過程之程序基本權，環評法規定係具保障因生存環境受影響之人民為規範目的之意旨，應屬保護規範，因開發行為受影響之當地居民具有法律上利害關係，自得對環評審查結論提起撤銷訴訟。關於開發行為影響範圍之人民認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定，依環評作業準則第6條第1項，附件3說明書應記載事項及審查要件，開發行為可能影響範圍之各種相關計畫如附表5，而附表5記載之範圍為「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；附件5說明書初稿應檢送之圖件，其中地理位置圖，標示「開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等」，可知該等法令所為法律上評價判斷，係認距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區，此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。被上訴人分別住居於系爭道路工程所在之臺中市石岡區、東勢區，其中趙美蘭距系爭開發行為直線距離約3.1公里，均為系爭道路工程5公里範圍內之當地居民，均為法律上利害關係人。
㈡、是否須進行第2階段環評，以開發行為是否對環境有重大影響之虞為斷，通過第1階段環評與進入第2階段環評，彼此間互斥，不能同時併存。依104年8月25日第36次環評審查會議決議，作成之104年8月26日公告，公告環評審查結論為本案通過環評審查，即環評審查結論為「對環境無重大影響之虞」，無再繼續進行第2階段環評之餘地。惟開發單位即上訴人建設局於該次環評審查會議承諾，就第1、2標路線方案進行第2階段環評，經同意納入該次會議決議，公告中據以載明承諾意旨，成為公告內容之一部分，對外難謂不直接發生行政處分之法律效果，此承諾部分，創設或確認行政主體與相對人間之權利義務關係、在外部關係產生法律效果，對上訴人環保局以外之關係人、其他機關或法院，亦有拘束力，並受到尊重，並非性質上類似契約或協議而已。從而，包括被上訴人之利害關係人，就104年8月26日公告，公告事項所載，足以瞭解本件對環境無重大影響之虞，本案全部通過第1階段環評，不必繼續進行第2階段環評；但就公告事項所載第1、2標路線，依開發單位承諾進行第2階段環評，亦足以瞭解該路線對環境有重大影響之虞，必須繼續進行第2階段環評。如此內容、法律效果矛盾之原處分，已無法使含本件被上訴人之利害關係人，瞭解本件環評審查結論是否對環境有無重大影響之虞，是否已全部通過第1階段環評，應否繼續進行第2階段環評，顯有內容不明確之情形，致無法瞭解原處分主旨所由之原因事實及其依據之法令，並判斷處分合法與否，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會、預見上訴人環保局及相關行政機關將採取何種行政作為，據此選擇遵守或不服之因應措施，已違反行政行為明確性原則而有重大瑕疵。
㈢、104年8月25日第36次環評審查會議，經委員簽具之審查結論，通過環評審查計6票、有條件通過環評審查計7票、應進行第2階段環評計5票、認定不應開發計1票，依臺中市政府環評審查委員會組織規程（下稱組織規程）第8條第1項「本委員會委員會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之」之規定，顯然該次決議通過環評審查，未有出席委員過半數之同意，有決議違法情事，原處分自屬違法。又觀之勾選有條件通過環評審查之7票，委員之審查意見或僅同意通過第3、4、5標路線，第1、2標路線應進入第2階段環評或提出補正或替代方案；或對斷層帶興建隧道及是否影響水質、供水仍有疑慮而要求討論，均未有「無條件通過環評審查」之意，上訴人環保局稱該7票真意係通過環評審查，核無足採等為論據。
五、上訴意旨部分：
㈠、上訴人環保局以：
⑴、104年8月26日公告事項，是104年8月25日第36次環評審查
會議，決議同意依上訴人建設局之單純意思表示，單方承諾研議可行方案，並將系爭道路工程第1、2標路線比照第2階段環評程序辦理，屬同一行政主體下，不同行政機關間內部行為，未影響開發許可有效性、未對外直接發生法律效果，性質非行政處分。原判決以該部分屬原處分公告內容之一部分，認定屬行政處分，未實質判斷是否具備行政處分之法定要件，，悖於行政程序法第92條第1項規定，顯違背法令。
縱認承諾部分屬行政處分，依原處分文義，已載明無須進入第2階段環評，基於上訴人建設局承諾，第1、2標路線比照第2階段環評程序辦理，並非環評審查結論認為對環境有重大影響之虞，亦未違反行政明確性原則，原判決有適用環評法第8條不當之違法。另上訴人環保局於原審提出之重要攻防方法，即環評委員填寫之條件，係加註個人意見，非行政處分負擔，原判決未詳加審酌、未說明不採理由，漏未審酌上訴人建設局提出之回覆意見表，亦有判決不備理由之違法。又個別環評委員真意，倘難以依書面審查意見內容認定，得訊問個別委員以確認真意，原審未職權調查，亦違反行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，有判決不適用法規之違背法令。
⑵、被上訴人對104年8月25日第36次環評審查會議，委員組成及
審議過程不爭執，未證明有何違法之處，行政機關即無庸再依職權調查。原審於言詞辯論時，就兩造不爭執、被上訴人未主張之事項調查證據，並採為判決基礎，已逾越闡明權之行使。
㈡、上訴人建設局以：
⑴、被上訴人未主張環評委員投票及決議違法，原判決援引原審
法院另案105年度訴字第156號事件卷證，有違當事人進行主義之違背法令。104年8月25日第36次環評審查會議，主席在會議中多次陳明系爭道路工程為一整體工程開發案，無割裂審查之情形。依主席於投票前之說明，投票選單上所載「有條件通過環境影響評估審查」之選項，指全案通過，原判決認為勾選有條件通過之7票，非屬全案通過之票數，認定決議未過出席委員半數同意，認事用法顯與事實不符，有判決不依憑證據之違誤。
⑵、系爭環評審查結論是全案通過第1階段環評，全案無須進入
第2階段環評，公告事項之承諾係上訴人建設局自願行為，非行政處分，原判決認屬行政處分，與事實不符，有判決不依憑證據、違背論理及經驗法則。另被上訴人趙美蘭居住臺中市東勢區，非距離系爭道路工程500公尺內之居民，非本案之當地居民，不得提起本件行政訴訟，原判決無視「線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」之認定標準，認定被上訴人趙美蘭具當事人適格，有適用法令之違誤，另就本案不是原判決所稱應進行第2階段環評之情形，原判決就此亦涵攝錯誤，誤解原處分違反行政程序法第5條規定，有判決適用法規錯誤之違背法令。
⑶、本件環評審查會確進行實質審查、討論及表達意見，出席委
員與表決權均過半通過，為合法有效決議，有判斷餘地理論之適用，未以上訴人建設局「環境保護對策」取代「對環境有重大影響之虞」之法令許可要件。系爭環評審查結論是全案通過第1階段環評，未排除第1、2標路線方案，該方案進行第2階段環評，是上訴人建設局為減輕民眾質疑、避免衍生抗爭之承諾，並為環評審查會接受作成決議，未割裂完整開發案，未違反環評法立法精神。又原判決將個別委員意見與主管機關審查結論之概念互相混淆，依環評法第7條第3項、第8條規定，只有2種審查結論，上訴人環保局將須進行及不須進行第2階段環評之票數加以區分，計算不須進行之票數計13票，原判決卻認定僅6票而未達出席委員過半數，錯誤適用環評法第7條第3項、第8條及環評法施行細則第43條規定。
六、本院按：
㈠、關於訴訟權能問題：
⑴、按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程
序謀求救濟之人，包括利害關係人，非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，此本院75年判字第362號判例意旨可參。而所謂法律上利害關係之判斷，係以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準，亦即法律規範保障目的的探求，應就具體個案而定，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；惟如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律的整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知也有保障特定人的意旨時，亦應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人主張其受侵害，若可藉由新保護規範理論判斷其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，應得透過行政訴訟請求救濟。
⑵、我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照），開發行
為對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查（環評法第5條參照）。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環評程序及具各項專業委員予以把關（環評法第3、6、7條參照）。是以，開發單位為開發行為前應提出環說書，由專業委員為環評審查；且環評之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環說書未經完成審查或說明書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效，俾發揮環評制度功能（環評法第14條第1項參照），防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環評之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，揆諸前述保護規範理論，環評法第5條第1項、第7條及第14條第1項既保護因生存環境受影響之人民之目的，其等當然具有法律上利害關係，得對該環評審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。
⑶、而關於開發行為影響範圍之人民之認定，如自相關法令規定
可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關行政院環境保護署依環評法第5條第2項授權訂定之環評作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應依說明書應記載事項及審查要件（附件3）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件4）及說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件5）規定辦理。」其附件3說明書應記載事項及審查要件中，應記載事項欄「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」，其審查要件為：「㈠開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表5」，而附表5開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）之範圍欄記載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；另附件5說明書、評估書初稿應檢送之圖件「地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為影響之人民，具提起撤銷訴訟之原告適格。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非不得就開發行為之環評結論提起行政救濟，惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。
⑷、本件被上訴人5人，其中賴何秀英、黃麗娜、賴俊杉、張英
俊均住居於系爭線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內，而趙美蘭則住居於距開發行為3.1公里範圍，均為距開發行為5公里範圍內之受開發行為影響地區之居民等情，為原審確定之事實，核未違證據、經驗及論理法則，依前揭規定及說明，均可認為屬開發行為影響範圍之人民，為法律上之利害關係人而均具得提起撤銷訴訟之原告適格。上訴人建設局之上訴意旨以被上訴人之一趙美蘭，因非住居於開發行為沿線兩側各500公尺範圍內，主張此部分原判決認其具當事人適格，有錯誤適用法規之違誤，即無可採。
㈡、關於系爭環評之審查問題：
⑴、由環評法第5條第1項、第6、7、8條、行為時環評法施行細
則第6、19條規定可知，第1階段環評係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第1階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第2階段環評程序。而關於第1階段環評之審查，係採合議制方式，依環評法第3條第1項、第2項即規定，各級主管機關為審查環評報告有關事項，應設環評審查委員會。前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予尊重，承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量；6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。
⑵、再者，環評法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影
響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：通過環境影響評估審查。有條件通過環境影響評估審查。應繼續進行第2階段環境影響評估。認定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」依法條文義已說明環評審查時，所決議環評審查結論之可能的數個選項，而結論的內容則應該綜合評述。至於是不是必須繼續進行第2階段環評，依環評法第8條規定，雖然以開發行為是否對環境有重大影響之虞為判斷基準，然而這只是可能的環評審查結論之一，不能以此認為對於第1階段環評的審查，結論只會是通過或必須進行第2階段環評二種。此外，環評既然是就開發行為對環境可能影響的程度及範圍之綜合調查、預測、分析及評定，其結論也是綜合的評述，如將開發行為切割，實質去分別適用不同的結論，已然違反環評的本質及環評法之立法目的，附此說明。
⑶、又組織規程係依環評法第3條第4項授權訂定，該規程第8條
規定：「本委員會委員會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。前項會議，專家學者委員應親自出席，不得委託他人代理。」查104年8月25日第36次環評審查會議，出席委員計20人，其中委員即上訴人建設局副局長臧澎田迴避，供簽具之審查結論，有通過環評審查、有條件通過環評審查、應進行第2階段環評、認定不應開發及其他等，而19名出席委員就審查結論之表決結果，客觀上為通過環評審查計6票、有條件通過環評審查計7票、應進行第2階段環評計5票、認定不應開發計1票等情，為原審確定之事實，復為兩造所不爭，核與證據法則無違，則這次的審查委員會議，雖然是全體委員過半數出席而得以開會，然上開經表決的4種審查結論意見，都沒有達到組織規程第8條所規定之出席委員過半數同意。因此，上訴人環保局認為本件的環評審查，經該次環評審查會議決議全案通過第1階段環評，不須進行第2階段環評，顯有錯誤，其併將上訴人建設局所為就系爭道路工程中第1、2標路線方案進行第2階段環評之承諾列入審查結論，依上開規定及說明，所為之原處分，已然違法，原判決予以撤銷，並無違誤。至表決時，因表決意見超過2種以上，導致各意見難以過半數的問題，並不能影響本件決議未有出席委員過半數同意之事實，也不容許於表決後，再以探求真意為由，改變各委員於投票表決時所勾選之意見。上訴人主張選單上之「有條件通過環評」選項，是指全案通過之意，此投票表決之7票加上選單上勾選「通過環評審查」之6票，合計13票，已達出席委員過半數同意乙節，容有誤解，自不可採。
㈢、綜上，原判決撤銷訴願決定及原處分，並無違誤。上訴論旨執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蕭 惠 芳法官 高 愈 杰法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 12 月 28 日
書記官 莊 子 誼