最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第733號上 訴 人即原審原告 一亨營造有限公司代 表 人 蕭仁和訴訟代理人 林紹源 律師
李慧君 律師上 訴 人即原審被告 交通部公路總局第一區養護工程處代 表 人 陳營富訴訟代理人 成介之 律師
林承毅 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國106年7月27日臺北高等行政法院105年度訴字第1298號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分就原判決附表編號1、2、14、15、18部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
上訴人一亨營造有限公司上訴駁回。
駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由上訴人一亨營造有限公司負擔。
理 由
一、本件上訴人交通部公路總局第一區養護工程處（下稱一工處）代表人由薛讚添變更為陳營富，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人一亨營造有限公司（下稱一亨公司）參與招標機關即上訴人一工處所辦理「台三乙線5K+550～7K+130段挖掘路面修復工程」等40件採購案（下稱系爭40件採購案），嗣上訴人一工處審認上訴人一亨公司當時之實際代表人羅金都執行業務涉及圍標而觸犯政府採購法第87條妨害投標罪，上訴人一亨公司則觸犯同法第92條之罪，業經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）作成96年度訴字第1624號（下稱96年度）刑事判決，遂以民國104年4月23日一工養字第1040028033號函（下稱原處分），依同法第31條第2項規定，追繳已發還之押標金合計新臺幣（下同）10,542,000元。上訴人一亨公司提出異議，經上訴人一工處以104年6月3日一工養字第1040041503號函（下稱異議處理結果），認定本件有同法第31條第2項第8款情形而維持原處分。上訴人一亨公司提起申訴審議，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）以105年6月17日訴字第1040295號審議判斷（下稱申訴審議判斷）：「關於本審議判斷附表編號19～40等22件採購案追繳押標金部分，原異議處理結果撤銷；關於本審議判斷附表編號1～18等18件採購案追繳押標金部分，申訴駁回；其餘申訴不受理。」（申訴駁回部分詳如原判決附表所示，下稱系爭18件採購案）上訴人一亨公司就遭駁回之系爭18件採購案部分仍不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）判決「申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於附表編號1、2、14、15、18部分均撤銷，一亨公司其餘之訴駁回。」兩造均不服，分別對各自不利部分提起上訴。
三、上訴人一亨公司起訴主張略以：㈠上訴人一工處早於95年8月14日前即因統計異常標案，知悉並掌握包括上訴人一亨公司在內之數家廠商有圍標行為，絕非至103年5月15日接獲審計部交通建設審計處（下稱審計處）通知後方知悉，故可合理期待上訴人一工處為追繳處分之時效，應自95年8月14日起算，已逾5年時效。系爭40件採購案之刑案，數關係人除涉嫌行賄瀆職外，亦涉嫌圍標，有交通部公路總局（下稱公路總局）政風室95年8月14日（95）勇字第1689號函（下稱95年8月14日函）可稽。該函係由公路總局政風室主動提報並函送臺灣臺北地方法院檢察署（已更名為臺灣臺北地方檢察署，下稱臺北地檢署）肅貪執行小組併案偵查，依該函主旨記載，可知上訴人一工處當時已知該弊案除廠商行賄、人員瀆職外，尚有圍標情形。另記載94年8月17日台二線工程，投標廠商計有冠得、國泰、北鉅、祥恩、一亨等5家。上訴人一工處直接點出上訴人一亨公司，自行比對參與廠商姓名、得標金額比，可見其當時已有明確證據，認定上訴人一亨公司為圍標集團成員之一，且弊案爆發當時報紙已大幅記載「圍標金」之事。比對上訴人一工處函送偵查時間（95年8月14日）及新聞時間（95年6月13日），其顯是弊案見報後再進行內部調查，益證於95年8月14日移送時已知圍標情事。㈡依證人林春福（時任一工處政風室主任）證詞，可證明上訴人一工處早在95年已知圍標事件，另依一工處組織規則可知，其確有秘書室下轄公關科負責公共關係及新聞聯繫，足見該證人證述上訴人一工處於95年間案發當時確有剪報瞭解，證人確有將該函呈送上訴人一工處首長，又當時簽報機關首長後，主要是報到上級機關繼續辦理，上訴人一工處內部則加強審標（避免圍標弊端）、驗收（避免收賄弊端），亦證其當時早知包括上訴人一亨公司在內的廠商有異常關連涉嫌圍標，因此才會改善內控流程，可證上訴人一工處對圍標絕非毫無所悉等語，聲明請求判決申訴審議判斷、異議處理結果及原處分就系爭18件採購案部分均撤銷。
四、上訴人一工處答辯略以：㈠政府採購法第31條第2項對廠商追繳已發還之押標金，屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至「可合理期待機關得為追繳時」，乃事實問題，應個案具體審認，除須合於權利人已確實知悉或可得知悉廠商有政府採購法第31條第2項第8款及符合工程會函釋內容情形外，尚應包含機關於知悉或可得知悉廠商有違反政府採購法等相關規定且得據以追繳之情形。上訴人一工處於103年5月15日收受公路總局轉發審計處之函文，方知上訴人一亨公司於92年至95年參與之標案，因與他人共同涉犯圍標而遭臺北地院判刑。上訴人一工處收受函文而知悉上開判決後，隨即對各投標廠商進行查察並依法追繳已發還之押標金，並於104年4月23日以原處分通知，尚未逾公法上請求權5年時效。又縱以臺北地院96年度刑事案件宣判日即99年8月6日起算，原處分亦未逾5年之消滅時效。㈡按政風機構人員設置管理條例第4條可知，政風單位主要所應負責係關於廉政法令、公職人員貪污或機關貪瀆事項，則其所負責之業務標的應係屬「人」而非「案件」。政風單位所處理係針對機關員工涉貪瀆不法或行政責任，則縱經檢察官提起公訴後，政風單位亦係針對「貪瀆案件」之發生原因、過程等進行了解。本件所處理者，係上訴人一亨公司有無於工程標案前期投標過程中與其他廠商共同圍標，而非上訴人一工處員工有無涉貪瀆，故政風單位雖有主動提報並函送臺北地檢署，亦與上訴人一工處因此是否即有啟動調查上訴人一亨公司有無涉圍標案件之法定義務無關。行政機關通常於已確實知悉或收受司法機關所為之判決內容後，才啟動相關程序。況上訴人一亨公司所提函文乃公路總局政風室函，上訴人一工處不知悉。又該函文主旨係請臺北地檢署偵辦調查經常得標廠商上泰、國泰、冠得等3家公司（下稱上泰等3家公司）疑涉行賄相關監驗人員之情事，遭調查懷疑之對象並非上訴人一亨公司，亦未指明該公司有涉犯工程圍標之情事。證人林春福雖證述有將公路總局政風室95年8月14日函密簽予當時上訴人一工處首長，然依其證述可知，當時伊所發現者，僅為上泰等3家公司可能涉有圍標情事，不包括上訴人一亨公司或其他廠商。是該函並不足使上訴人一工處於95年8月14日前確知一亨公司有圍標行為，無法合理期待當時即得據此向該公司追繳押標金。㈢上訴人一亨公司主張新聞媒體於95年6月13日報導圍標金之事，均為臺北市政府養工處標案廠商圍標之內容，與上訴人一工處無涉。上訴人一工處於98年12月31日前根本未取得任何關於廠商參與圍標之書面資料或起訴書。該新聞內容並未敘明上訴人一亨公司涉有共同圍標之重嫌，況上訴人一工處並不必然可獲得相關新聞媒體報導之完整資訊。若僅以新聞媒體之相關報導即要求上訴人一工處應知悉上訴人一亨公司涉犯圍標情事，且應行使追繳押標金之權利，乃不當加重行政機關之責任。又上訴人一亨公司提出所謂之「一工處組織規則」，實為公路總局辦事細則，並非上訴人一工處組織規定。上訴人一工處依工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函釋（下稱工程會89年1月19日函釋），認定上訴人一亨公司違反政府採購法第87條第4項規定，該函之性質應屬法規命令，自得援引作為追繳押標金依據等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回上訴人一亨公司在原審之訴。
五、原判決將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於原判決附表編號1、2、14、15、18部分採購案（下稱系爭5件採購案）均撤銷，並駁回上訴人一亨公司其餘之訴，其理由略謂：㈠上訴人一亨公司參與上訴人一工處於92年至95年間系爭40件採購案，嗣上訴人一工處於103年5月15日接獲交通部轉來審計處103年5月9日審交處四字第1038401061號函（下稱103年5月9日函）及臺北地院96年度刑事判決，知悉上訴人一亨公司當時之實際代表人羅金都執行業務涉及圍標而觸犯政府採購法第87條妨害投標罪，乃依同法第31條第2項規定，於104年4月23日以原處分通知上訴人一亨公司追繳系爭40件採購案之押標金，合計10,542,000元。上訴人一亨公司提出異議，經上訴人一工處以104年6月3日異議處理結果，認定本件有同法第31條第2項第8款情形，並指明係依工程會89年1月19日函釋及臺北地院96年度刑事判決為依據，而維持原處分（已補正原處分理由及依據）。上訴人一亨公司提起申訴審議，經審議判斷關於該審議判斷附表編號19～40等22件採購案追繳押標金部分，撤銷原異議處理結果，關於系爭18件採購案追繳押標金部分（詳如原判決附表所示），則駁回申訴，上訴人一亨公司就此部分提起本件訴訟。㈡關於系爭18件採購案，上訴人一亨公司當時之實際代表人羅金都執行業務涉及圍標而觸犯政府採購法第87條妨害投標罪，上訴人一亨公司則觸犯同法第92條之罪等事實，經原審調閱臺北地院96年度刑事判決、臺灣高等法院99年度上訴字第3883號刑事判決及最高法院103年度台上字第4243號刑事判決查明，堪可認定，依工程會89年1月19日函釋及上開判決，應認系爭18件採購案已符合「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之押標金追繳要件。至於系爭18件採購案，因臺北地院96年度刑事判決理由欄貳之C以一亨公司代表人所涉之政府採購法第87條第4項、第87條第5項前段之罪，依同法第92條規定，其法定刑為罰金，追訴權時效為1年，因檢察官所指訴該案被告即上訴人一亨公司之最後犯罪日為94年2月4日，已罹追訴權時效，乃於主文諭知上訴人一亨公司被訴關於該判決附表壹編號1～70所示工程圍標部分（其中包括系爭18件採購案）免訴，惟上訴人一亨公司當時之實際代表人羅金都執行業務涉及圍標而觸犯政府採購法第87條妨害投標罪，上訴人一亨公司則觸犯同法第92條之罪等事實，不因該免訴判決而受影響。㈢依政府採購法第31條第2項前段規定，可知不發還或追繳押標金之事由，須在招摽文件中已有明定，招標機關始得據以不發還或追繳押標金；若招標文件中未有規定，招標機關自不得逕予不發還或追繳押標金。上訴人一工處於系爭18件採購案中，除系爭5件採購案之外，其餘均提出工程契約所附招標文件中有投標須知載明：「廠商有下列情形乏一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳；……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」經核與政府採購法第31條第2項第8款之規定相符，上訴人一工處自得據以對上訴人一亨公司追繳押標金，至於系爭5件採購案，僅提出該工程契約之封面影本乙頁，尚不足以證明其招標文件中確有如政府採購法第31條第2項第8款之規定，與追繳押標金之要件不符，原處分就系爭5件採購案逕對上訴人一亨公司追繳押標金，於法自有未合。上訴人一工處於系爭5件採購案僅餘工程契約封面影本，欠缺內容，若其係因檢調機關偵查而函調各標案之契約正本所致，其餘13件採購案何以仍可查得工程契約內容，況於本件訴訟程序中，上訴人一工處亦未提出相關證據為證。政府採購法第31條第2項既規定機關於招標文件中有該規定者，始得據以追繳押標金，自應於具體個案中逐一確認，方得准許招標機關行使該追繳押標金之權利，且此規定存在於招標文件之事實，為權利存在之要件事實，應由行使權利之上訴人一工處具體舉證證明，而其就系爭5件採購案既無法舉證證明，依舉證責任分配原則，自應為不利上訴人一工處之認定。㈣上訴人一亨公司所舉公路總局政風室95年8月14日函，係上訴人一工處上級機關之政風室所發，該函主旨係請臺北地檢署偵辦調查經常得標廠商上泰等3家公司疑涉圍標及行賄相關監驗人員之情事，所載疑涉圍標及行賄者並非上訴人一亨公司，且該函僅在兩件工程投標案提及上訴人一亨公司係投標廠商之一，依此尚難認上訴人一工處於95年8月14日前確知上訴人一亨公司有圍標行為，實無從合理期待上訴人一工處於當時即得據此向上訴人一亨公司追繳押標金。又證人即上訴人一工處政風室主任林春福證述，其有將查知疑似廠商圍標情事密簽予當時上訴人一工處首長，並循政風系統陳報上級，然其當時所發現者，僅為公務員涉嫌貪瀆，以及上泰等3家公司疑涉圍標等情事，並未包括上訴人一亨公司或其他廠商。且依該證人密簽予當時上訴人一工處首長之「一工處政風狀況反映報告表」所載，係認該3家公司疑有異常關聯，研判可能為同一公司。足見上訴人一工處當時僅是懷疑上泰等3家公司涉嫌圍標，並未包括上訴人一亨公司。㈤至上訴人一亨公司所提媒體報導，則為臺北市政府養工處標案廠商圍標之內容，縱當時上訴人一工處自新聞報導曾得知其他廠商涉嫌圍標，亦非等同明確知悉上訴人一亨公司有圍標行為，且其行為既涉刑責，仍以刑事法院經詳盡蒐集並調查相關證據資料，審理終結後而作出刑事判決，則行政機關自應據此辨明相關廠商有無圍標行為，惟尚難合理期待並無調查犯罪專業之上訴人一工處，得就參與之人、事、物猶有未明之上泰等3家公司所涉圍標情節，另行啟動行政調查程序，而得查出上訴人一亨公司及其人員牽涉其中，亦難認上訴人一工處在偵審機關函調相關招標文件時即可知悉具體之圍標涉案內容。另縱以臺北地院96年度刑事案件宣判日即99年8月6日起算，原處分亦未逾5年之消滅時效。從而，原處分關於系爭5件採購案，並無證據足認上訴人一工處確已於招標文件中為追繳押標金之規定，該部分追繳押標金，於法未合，異議處理結果及申訴審議判斷未予指正，亦有違誤，上訴人一亨公司訴請撤銷，為有理由，應予准許；至原處分其他部分，則無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，並無不合，上訴人一亨公司訴請撤銷，為無理由等語資為論據。
六、上訴人一亨公司上訴意旨略謂：㈠臺北地院96年度刑事判決
主文「一亨營造有限公司……被訴關於附表壹編號1至70所示工程圍標部分免訴。其餘被訴部分無罪。」且於判決中明文「法人部分一亨公司此部分之犯罪事實僅有如附表壹所示工程，有關附表壹編號1至70所示之工程事實部分應為免訴之諭知」，顯見是否有圍標事實，經法院實質審理並判斷僅有上開刑事判決附表壹編號71（106線44K+300～46K+160段挖掘路面整修工程），其餘編號1～70（其中包含本件原判決附表編號3～13、16、17）因免訴諭知，根本未經實質審理是否確有犯罪事實，如何認定上訴人一亨公司就該部分工程有圍標之犯罪事實，且上訴人一亨公司既未經審判確定有罪，依無罪推定原則，上訴人一亨公司就臺北地院96年度刑事判決附表壹編號1～70號工程，即原判決附表編號3～13、
16、17之工程並無違法。惟原審率採未經兩造實質攻防及行詰問程序之刑事判決作為上訴人一亨公司須就該部分之工程追繳押標金之理由，有判決違背經驗法則及論理法則之當然違背法令之嫌。㈡政府採購法第31條第2項規定，其文義解釋為機關須於招標文件中明文約定追繳押標金，若未明文不得追繳之。惟於原審上訴人一工處並未將附表編號3～13、1
6、17之工程招標文件作為證據供上訴人一亨公司確認參考，無法確認是否確有系爭約定，原判決逕行採之，似有突襲違法之嫌。㈢依證人林春福於106年3月8日之證詞可知，95年公路總局政風室就上訴人一亨公司投標工程之圍標行為一事起疑並已展開追查；該證人亦證實當下並未將上訴人一亨公司排除於涉案關係之外，則證人當下係將上訴人一亨公司列入具有相當關聯性地位，向上簽呈予上級長官，並密文臺北地檢署肅貪執行小組，訴請偵查辦理，此即表示公路總局對於圍標事實已有一定認知，其對本件圍標追查進度有一定之關注度；且證人亦證述上訴人一工處內部有專人就圍標、貪瀆案蒐集情資、製作簡報上呈長官，則其更不可能不知情。縱使其推諉95年時不知上訴人一亨公司圍標之事實，然至遲應於圍標違法行為經起訴時知曉。再者，上訴人一工處於答辯狀中提到96年8月24日曾發函給臺北地檢署詢問系爭採購案之結果，顯見其有持續追蹤，惟原審採信上訴人一工處於103年5月15日接獲交通部轉來審計處103年5月9日函，方知曉上訴人一亨公司有圍標一事，忽略證人林春福有利於上訴人一亨公司之證詞，容有速斷之嫌。原判決有判決違背經驗法則及論理法則之情形。㈣依本院106年度判字第457號判決意旨，上訴人一亨公司於原審所提出95年6月13日之新聞報導，已述及臺北市道路之承包有官、商及民意代表勾結並偷工減料情事，更言及得標廠商付出圍標金、陪標金及權利金，故須偷工減料等語，且臺北地檢署於95年展開調查後亦向上訴人一工處調閱轄內工程相關招標、開標及驗收等資料。又依行為時之「行政院及各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法」（已於103年5月5日廢止，同年月7日發布「行政院與所屬中央及地方各機關學校公務人員獎懲案件處理要點」）第5條第2項規定，上訴人一工處應於95年臺北地檢署展開調查後，切實與該署聯繫了解案件情況及進度，即應知曉遭起訴名單除卻上訴人一工處所屬員工外，多名廠商代表亦遭起訴。上訴人一工處亦自承其所屬員工高敬祥涉嫌圍標一事申請訴訟輔助，卻辯稱該工程案『台二線31K+340~33K+210段右側挖掘路面修復工程』，並不在系爭採購案之範圍內等語，顯非可採。再者系爭圍標弊案之大，於95年3至6月間分別經由華視新聞台、蘋果日報乃至於臺北地檢署發布弊案新聞稿，已明確提到代表人羅金都，故追繳押標金之時效即應由起訴之時點起算等語，並聲明請求原判決不利於上訴人一亨公司部分廢棄；申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，就申訴審議判斷附表編號3～13、16、17採購案部分均撤銷。
七、上訴人一工處上訴意旨略謂：㈠依本院102年度判字第9號判決及106年度判字第358號判決意旨，認定事實之證據不以直接證據為限，負舉證責任之一方若能證明他項事實之存在，並在不違反經驗法則、論理法則的情況下，透過他項事實推導出待證事實的存在，即合乎證據法則。上訴人一工處縱未能就系爭5件採購案提出完整投標文件，仍能透過證明93～94年間投標須知為「制式版本」，並本於論理法則、經驗法則之推理，證明原判決就系爭5件採購案確有明訂追繳約定，故得行使追繳權。系爭18件採購案開標日期均為93～94年間，且工程類型皆為「路面修復／整修工程」，準此，系爭5件採購案之投標須知內容，依照經驗及論理法則，不可能與其他標案有所不同。再者，上訴人一工處其他因追繳押標金而被訴之他案之承審法院調查證據之結果亦認為上訴人一工處93～94年間之投標須知為制式版本，而系爭5件採購案亦為93～94年間之路面整修標案，本於經驗法則、論理法則可推知，縱未能提出系爭5件採購案之完整投標文件，亦可得出系爭5件採購案已明訂追繳押標金條款之結論。原判決事實認定違反經驗法則及論理法則，有違背法令之違誤。㈡上訴人一亨公司自105年8月29日提出起訴狀後，從未於書狀中爭執系爭5件採購案有無明訂追繳規定，直至106年6月22日言詞辯論期日，經原審法官提示才否認，足認其本已知悉投標須知因皆為制式版本，故皆有明訂追繳押標金之規定。況原審對於投標須知中是否有追繳押標金之規定若有疑義，依行政訴訟法第163條規定，上訴人一亨公司亦有提出投標須知之義務，若不提出，則於歷次開庭其對此爭點從無爭執，可認其就投標須知中有追繳押標金之規定，並無任何意見。再者，原審未就此爭點令兩造為充分之攻防，作出不利上訴人一工處之突襲性裁判，於證據法則似有違誤，而有判決違背法令之虞等語，並聲明請求原判決不利於上訴人一工處部分廢棄；廢棄部分，駁回上訴人一亨公司於原審之訴或發回原審更為審理。
八、本院查：
甲、駁回部分（即上訴人一亨公司上訴部分）：本院經核原判決關於駁回上訴人一亨公司聲明請求撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於原判決附表編號3～13、16、17追繳押標金部分並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
(一)按政府採購法第30條第1項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。……」第31條規定：「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第87條第4項規定：「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。」第92條規定：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人，因執行業務犯本法之罪者，除依該規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」而「……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」業經工程會以89年1月19日函釋在案。參諸本院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日函釋通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。……」意旨，廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，乃主管機關工程會認定為影響採購公正之違反法令行為，機關自得於招標文件中加以規定，而依政府採購法第31條第2項第8款不予發還其押標金或追繳之。又上開89年1月19日函釋係工程會在行政程序法施行前所發布具法規命令性質之函釋，已踐行中央法規標準法第7條之發布程序，而生法規命令效力。
(二)經查，上訴人一工處辦理系爭18件採購案，上訴人一亨公司當時之實際代表人羅金都執行業務涉及圍標而觸犯政府採購法第87條妨害投標罪，上訴人一亨公司則觸犯同法第92條之罪等事實，經原審調閱臺北地院96年度刑事案件全卷（包括臺灣高等法院99年度上訴字第3883號刑事判決、最高法院103年度台上字第4243號刑事判決）查明前開臺北地院96年度刑事判決主文及犯罪事實所載；復參酌該案證人廖學德、湯憲金、羅金泉、邱鳳亭、張克承、邱萬成、徐步盛等在臺北地院96年度刑事案件中之證述，並以有廖學德所製作之圍標工程統計分配表、基金分配辦法、投標及決標紀錄等證據附於該刑事案卷等情，而認可以認定等情（參見原判決第11至12頁），業已說明其認定依據及理由，核與卷證資料相符。
原判決復敘明系爭18件採購案，因臺北地院96年度刑事判決理由欄貳之Ｃ以本件上訴人一亨公司代表人所涉之政府採購法第87條第4項、87條第5項前段之罪，依同法第92條規定，其法定刑為罰金，追訴權時效為1年，因檢察官所指訴該案被告即上訴人一亨公司之最後犯罪日為94年2月4日（已罹於追訴權時效），乃於主文諭知該案被告即上訴人一亨公司被訴關於附表編號1～70所示工程圍標部分（其中包括系爭18件採購案）免訴，惟上訴人一亨公司當時之實際代表人羅金都執行業務涉及圍標而觸犯政府採購法第87條妨害投標罪，上訴人一亨公司則觸犯同法第92條之罪等事實，並不因該免訴判決而受影響。是上訴人一亨公司主張上訴人一工處追繳系爭18件採購案之押標金，業遭刑事法院判決免訴，故不應追繳云云，應無可採等語，經核其認定與卷證資料相符，符合證據法則、經驗法則及論理法則，於法並無違誤。茲以行政機關對於刑事免訴之部分非不得依職權調查認定廠商有無違反政府採購法而得追繳押標金之情形。原審茲經調閱臺北地院96年度刑事判決該案之卷證資料，敘明原處分就此部分之認定可採之依據及理由，雖上訴人一亨公司此部分犯罪事實因罹於追訴權時效，而遭免訴判決，惟不礙依相關卷證資料可證上訴人一亨公司就此部分採購案確有與他人共同涉犯圍標行為，經上訴人一工處認定均為影響採購公正之違反法令行為，於法並無不合。上訴意旨猶指摘前揭採購案部分業經刑事為免訴判決、原審率採未經兩造實質攻防及行詰問程序之刑事判決作為上訴人一亨公司須就原判決附表編號3～
13、16、17之工程追繳押標金之理由，有判決違背經驗法則及論理法則之當然違背法令云云，核屬其個人歧異之見解，委不足採。
(三)次查，原判決敘明上訴人一工處於系爭18件採購案中，除系爭5件採購案部分外，其餘（即原判決附表編號3～13、16、17採購案部分）均提出工程契約所附招標須知載明「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而上開行為依工程會89年1月19日函釋意旨，屬政府採購法第31條第2項第8款規定之其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，原判決故認上訴人一工處得就此部分採購案據以對上訴人一亨公司追繳押標金，經核與卷證資料相符，於法並無違誤。上訴人一亨公司以上訴人一工處並未將附表編號3～13、16、17之工程招標文件作為證據供其確認參考，而指摘原判決似有突襲違法之嫌云云，惟參諸前揭相關招標文件等資料均附於工程會申訴可閱覽卷2內，上訴人一亨公司自得於原審審理期間隨時閱卷檢視，且原審審理本案，曾多次開庭，亦未見其對此部分證據有質疑之表示，又原審於言詞辯論期日亦就全部卷證予兩造辯論後，始為判決，其程序自屬於法無違。上訴人一亨公司於上訴時始就此予以指摘，難認有據，委不足採。
(四)再按行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；……。」又本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」準此，機關依政府採購法第31條第2項第8款規定向廠商追繳押標金，應依個案具體事實認定可合理期待機關行使押標金追繳請求權之時點，並據以判斷上開請求權是否因5年間不行使而消滅。
(五)復按事實認定乃事實審法院的職權，如果事實的認定符合證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實的認定異於該當事人的主張，亦非屬判決違背法令。查關於上訴人一工處就本件行使押標金追繳請求權是否逾5年消滅時效期間乙節，原審業經向法務部調查局調取公路總局政風室95年8月14日函原本及附件，已論明「依該函之記載，主旨係請臺北地檢署偵辦調查經常得標廠商上泰等3家公司疑涉圍標及行賄相關監驗人員之情事，所載疑涉圍標及行賄者並非上訴人一亨公司，且該函僅在兩件工程投標案提及上訴人一亨公司係投標廠商之一，依此內容尚難認上訴人一工處於95年8月14日前確知上訴人一亨公司有圍標行為，實無從合理期待上訴人一工處於當時即得據此向上訴人一亨公司追繳押標金」等語；復經審酌證人林春福於原審之證詞，並經對照公路總局政風室95年8月14日函內容可知，該證人確實僅發現上泰等3家公司疑涉圍標。且依該證人密簽予當時上訴人一工處首長之「一工處政風狀況反映報告表」所載，係認該上泰等3家公司有異常關聯，研判可能為同一家公司。足見上訴人一工處當時僅是懷疑上泰等3家公司涉嫌圍標，並未包括上訴人一亨公司等情。至上訴人一亨公司所提媒體報導，亦非等同明確知悉上訴人一亨公司有圍標行為，且其行為既涉刑責，仍以刑事法院經詳盡蒐集並調查相關證據資料，審理終結後而作出刑事判決，則行政機關自應據此辨明相關廠商有無圍標行為，惟尚難合理期待並無調查犯罪專業之上訴人一工處，得就參與之人、事、物猶有未明之上泰等3家公司所涉圍標情節，另行啟動行政調查程序，而得出上訴人一亨公司及其人員牽涉其中，亦難認上訴人一工處在偵審機關函調相關招標文件時即可知悉具體之圍標涉案內容。故肯認上訴人一工處主張其係於103年5月15日收受公路總局轉發審計處函，方知上訴人一亨公司於92年至95年參與之標案，因圍標而遭臺北地院判刑，在此之前並未正式自臺北地檢署收受起訴書。嗣以原處分通知追繳此部分押標金，並未逾5年之消滅時效等情（參見原判決第16、17頁）。原判決對於上訴人一亨公司前開關於消滅時效起算點之主張如何不足採取，已逐一指駁、詳述其得心證之理由，核與卷附證據資料相符，與證據法則無違，復無悖前述本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議之意旨，亦與論理法則及經驗法則無違，於法尚無不合。上訴人一亨公司上訴意旨猶指摘原判決此部分違背法令云云，無非執其歧異之一己主觀法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，並就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，核無足採。
(六)綜上所述，上訴人一亨公司此部分之主張均無可採。原判決將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於此部分予以維持，而駁回上訴人一亨公司此部分在原審之訴，核無違誤。上訴人一亨公司上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
乙、發回部分（即上訴人一工處上訴部分）：
(一)按行政法院依行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第1項規定，應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且依職權調查證據，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。次按行政訴訟法第163條第1款規定：「下列各款文書，當事人有提出之義務：該當事人於訴訟程序中曾經引用者。……」亦即當事人有依前揭規定，提出其持有或掌管文書之義務。再按認定事實所憑之證據，不以直接證據為限，亦包括間接證據，非不得綜合各種間接證據，本於推理作用，作為認定事實之基礎。
(二)查原判決認定系爭18件採購案符合政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之押標金追繳要件之認定依據及理由，依前揭關於甲部分理由所述，於法並無不合。然原判決以依政府採購法第31條第2項前段規定可知，不發還或追繳押標金之事由，須在招標文件中已有明定，招標機關始得據以不發還或追繳押標金；若招標文件中未有規定，招標機關自不得逕予不發還或追繳押標金。而查上訴人一工處於系爭18件採購案中，對於系爭5件採購案，僅提出該工程契約之封面影本乙頁，尚不足以證明其招標文件中確有如政府採購法第31條第2項第8款之規定，與追繳押標金之要件有所不符，故認原處分就系爭5件採購案逕對上訴人一亨公司追繳押標金，於法未合，而為原處分關於系爭5件採購案追繳押標金部分應予撤銷之論據，固非無見。
(三)然查，本件系爭18件採購案中，關於系爭5件採購案之招標文件確有缺漏之情，為兩造所不爭，為原審確定之事實。惟有關系爭5件採購案之招標文件並非完整之情，上訴人一亨公司迭自其於105年8月29日提出本件起訴狀後，並未爭執該5件採購案有無明訂追繳規定。迨106年6月22日原審言詞辯論期日，經原審審判長提示該文件有部分不完整時，上訴人一亨公司始表示意見稱「系爭標案是93年間的，這些標案的資料，上訴人一工處有些僅保留標案之封面，因時日已久，上訴人一亨公司也無法提出當時的標案資料……若上訴人一工處對該部分無法舉證，則上訴人一亨公司否認當時有這樣的規定，故上訴人一工處不能對上訴人一亨公司追繳押標金」等語；上訴人一工處則就此情略稱「雖然有幾件標案無法提出投標須知之全文，但當時上訴人一工處的投標須知都是制式的規定，其他前後標案的投標須知經過上訴人一工處提出，都有追繳押標金的規定，所以於無法提出的標案，亦應認有追繳押標金之規定」等語（參見原審卷2第57頁）；原判決復載明「上訴人一工處雖主張因95年、96年間發生多家廠商共同圍標事宜，檢調機關對此開始進行偵查，並向其函調各標案之契約正本，致原存之各標案契約正本遭檢調機關調閱，上開5案目前僅餘封面影本而無內容云云」（參見原判決第13頁）。茲據上訴人一工處前揭陳述可知，當時投標須知都是制式規定，則以前揭採購案之投標時間分別為93年及94年間，距原審為本件審理時，已逾12年左右之時間，因時間已經久遠，上訴人一工處未能及時提出全部完整之招標文件資料，而非無追繳押標金之規定。況系爭5件採購案，上訴人一亨公司均有參與投標，相關文件資料除上訴人一工處持有外，上訴人一亨公司亦持有之，此亦為兩造所不爭，則該雙方當事人既均援引自身持有之文書作為本件證據資料，依行政訴訟法第163條第1款規定，亦分別有提出之義務。
再者，法院亦有依職權調查事實關係及調查證據之義務，則上訴人一工處前揭所稱投標須知都是制式規定及相關標案契約正本均遭檢調機關調閱等主張，是否可採，原審亦有盡職權調查之義務，以明實情。又稽之本件原審援引之臺北地院96年度刑事判決內之附表壹之23、24、64、65、70之工程（即系爭5件採購案）之證據資料上載有「開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、……中文公開招標公告資料」等項，則上訴人一工處前揭主張標案契約正本遭檢調機關調閱，是否可採，亦容有進一步查明之必要。乃原審未查證上訴人一工處前揭所述是否有據，並依職權調查此部分之事實，即在兩造均表示因時間久遠無法提出之情形下，遽為上訴人一工處不利之認定，自嫌速斷。又按認定事實所憑之證據，不以直接證據為限，亦包括間接證據，如有其他事證，非不得經綜合判斷後，本於推理作用，作為認定事實之基礎。參諸有關本案之系爭18件採購案，開標日期均甚為接近（均在93年3月至94年2月間，其中有17件在93年間，只有1件為94年2月），且均係屬上訴人一工處所辦理之路面修復或路面整修等工程。而除系爭5件採購案外之其餘13件採購案，其等工程契約所附公路總局工程投標須知及附件第22點第2項第8款均載有：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之規定，且該18件採購案之工程契約封面格式均屬相同（參見工程會申訴可閱覽卷2）。據上，上訴人一工處在已就系爭18件採購案中之13件採購案提出完整資料可循之情況下，主張系爭5件採購案內之招標文件中亦有相同規定，依經驗法則及論理法則而言，非屬無稽。原審僅以上訴人一工處一時未能提出系爭5件採購案之完整招標文件，遽認此部分招標文件不可採，而為上訴人一工處不利之認定，並未盡審理之能事，容有判決適用法規不當之違誤。是上訴人一工處及上訴人一亨公司就系爭5件採購案是否有明訂追繳押標金約定之主張，既各據其詞，而該部分之事實猶有未明，容有由兩造提出證據資料及令兩造辯論之機會，並由法院依職權調查後始足認定。
(四)綜上，原判決此部分既有前揭違背法令情事，且其違法情事足以影響事實之確定及判決結果，上訴人一工處上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許。又因此部分尚有事實未明，猶待原審調查後始能判斷，本院無從自行判決，爰將原判決此部分廢棄，發回原審更為適法之裁判。
九、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 13 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 12 月 14 日
書記官 蔡 健 忠