最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第90號上 訴 人 周鴻桂訴訟代理人 楊一帆 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 葉俊榮輔助參加人 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 鹿潔身上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國105年9月28日臺北高等行政法院105年度訴字第245號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於備位之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣輔助參加人前臺灣省政府交通處鐵路局（現交通部臺灣鐵路管理局）辦理縱貫線鳳山溪橋（北端）重建工程（下稱系爭鐵道重建工程），需用新竹縣政○○○鄉○○段○○小段1地號等37筆土地〔包含上訴人所有如原判決附表編號一重測前地號所示21筆土地（即原判決附表編號二重測分割後地號所示25筆土地），以下均以重測分割後地號稱之，並合稱系爭原徵收土地〕，並附帶徵收其地上物，經報請前臺灣省政府以原徵收處分准予徵收，並奉行政院民國75年6月5日台
（75）內地字第416912號函（下稱行政院75年函）准予備查及授權前臺灣省政府准予特許先行使用，而經新竹縣政府75年7月8日（七五）府地用字第9223號公告徵收（下稱新竹縣政府75年徵收公告）在案。嗣輔助參加人檢討因作業錯誤，致原報准徵收土地中之35筆土地，已無需使用，經報請被上訴人以99年5月6日台內地字第0990092827號函（下稱撤銷徵收處分）核准辦理撤銷徵收，並經新竹縣政府99年6月7日府地籍字第0990080681號公告應予撤銷徵收在案；該公告撤銷徵收之土地，包括上訴人所有如原判決附表編號二重測分割後地號174等20筆土地（見附表備註欄記載「已撤銷徵收」者，下稱系爭已撤銷徵收土地）。茲上訴人於104年7月30日主張原徵收處分有無效及失效情事，經新竹縣政府及輔助參加人擬具相關意見報請被上訴人審議，經被上訴人之土地徵收審議小組104年12月23日第99次會議決議：「應無徵收失效及無效。」由被上訴人以105年1月6日台內地字第1051300824號函復新竹縣政府，由該府轉知上訴人。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審裁定命參加人為輔助參加人後，而判決駁回，上訴人復再提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）先位聲明部分：前臺灣省政府以原徵收處分核准徵收系爭原徵收土地時，即應就該徵收是否具備公益性、必要性及符合比例原則加以審議，始為適法。惟當年度召開之徵收協調會議，徒具形式；所徵收土地中，多筆屬田地；輔助參加人所為土地徵收使用計劃書內容，未說明徵收目的、使用用途與計劃，且胡亂編製徵收經費，只為徵收而徵收，致徵收土地完全未為使用或淪為臨時性使用，足見原徵收處分不符必要性及比例性原則；而准許先行使用之處分，更違反「災害搶救緊急施工」授權明確性原則。又行政處分之瑕疵，如依個別情形判斷構成重大明顯瑕疵者，該行政處分亦因之無效，此即學說上所稱之相對無效原因，行政程序法第111條第7款規定即屬此情形，被上訴人答辯未具體說明使用原徵收土地之必要性為何，其於撤銷徵收處分內亦載明因作業錯誤，致原徵收土地無需使用，並另由輔助參加人事後將徵收土地出租予台灣電力公司，顯示輔助參加人並無使用該地之需求，仍強徵人民土地，顯違反比例原則，有重大明顯瑕疵，應屬無效之行政行為等語，求為判決確認原徵收處分就系爭原徵收土地所為之徵收處分無效。
（二）備位聲明部分：系爭原徵收土地徵收過程中，相關單位應能獲悉上訴人之聯絡方式，卻以提存方式進行補償費之發放，致上訴人不知有補償費可領取，提存顯不合法，此參諸提存書所載上訴人地址與戶籍資料不符，可徵新竹縣政府76年4月21日發放補償金時，明顯誤植上訴人地址，上訴人並無拒絕受領、不能受領或所在地不明之情形，新竹縣政府至78年11月8日始辦理提存，提存通知亦無合法送達上訴人，依司法院釋字第652號解釋意旨，原徵收處分應於76年4月21日失效。又本件徵收補償費明顯查估不實，致新竹縣政府於徵收後另行查估發放差額補償費，依該府76年4月19日76府地籍字第5101號函所示，應發放差額補償費日期為76年4月21日，然新竹縣政府卻遲至78年11月8日方提存至法院，完全違背司法院釋字第652號解釋意旨，原徵收處分應自76年4月21日起，失其效力。被上訴人未確實辦理提存，致提存金額全數歸於國庫，上訴人必須繳納提存之金額，始能贖回經辦理撤銷徵收之土地，又輔助參加人將系爭土地出租予台灣電力公司獲利，如徵收法律關係不存在，上訴人即得主張不當得利；又撤銷發還土地並未恢復原狀，確認徵收法律關係不存在，上訴人即有侵權行為損害賠償之請求權，且目前仍有如原判決附表編號二所示未經撤銷徵收之161、164、
165、166、179地號等5筆土地（下稱系爭未撤銷徵收土地）尚未歸還，若確認徵收法律關係不存在，即得請求歸還上開土地，上訴人實有確認利益等語，求為判決確認原徵收處分關於系爭未撤銷徵收土地之徵收法律關係不存在。
三、被上訴人則以：（一）關於行政處分之無效，係採重大明顯說，除行政程序法第111條第1款至第6款例示規定外，有其他重大明顯一望即知之瑕疵者，亦屬無效，若行政處分之瑕疵未達明顯重大者，僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認為無效之行政處分。本案土地核准徵收、公告、通知及補償費核發等程序，均依行為時相關法令規定辦理，並符合要式行為，內容亦無不能實現者；且核准徵收當時，並無重大明顯一望即知之瑕疵，核無行政程序法第111條所規定無效之情形。本案部分土地前經輔助參加人考量現行土地徵收條例規定，檢討因徵收當時未考量部分土地之使用屬臨時性設施，爰依該條例第49條第1項規定辦理撤銷徵收，並經99年4月28日被上訴人之土地徵收審議委員會第234次會議決議准予撤銷徵收在案。又本案既經行政院75年函准予備查，並授權臺灣省政府逕行核處先行使用；且此准予先行使用與否，僅係就是否准予需用土地人先行使用土地，與原核准徵收案是否無效無涉。（二）新竹縣政府於75年8月13日發函通知土地所有權人於75年8月26日發放徵收補償費（徵收公告期間自75年7月15日至同年8月13日），可知該府確依規定於公告徵收期滿15日內發放本件徵收土地補償費，是本案土地並無徵收失效之情事。至上訴人所述差額補償費發放日期為76年4月21日，新竹縣政府卻遲至78年11月8日始提存一節，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力（本院97年2月份庭長法官聯席會議決議參照）。另依行為時土地法規定，新竹縣政府定於76年4月21日發放差額地價，復於78年11月8日提存，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，上訴人所有經原徵收處分核准徵收之系爭原徵收土地，其中如原判決附表編號二所示之系爭已撤銷徵收土地，經輔助參加人檢討因作業錯誤，致該徵收之土地已無需使用，申請撤銷徵收，業經被上訴人以撤銷徵收處分核准撤銷徵收，並將該20筆土地回復登記為上訴人所有，則前臺灣省政府所為原徵收處分關於徵收系爭已撤銷徵收土地部分，即因被上訴人以撤銷徵收處分核准撤銷徵收該等土地而溯及失其效力，是以，原徵收處分對上訴人就系爭已撤銷徵收土地之權利或法律上利益，並無侵害之危險，且未有以確認判決除去之必要，要可認定。從而，上訴人此部分之請求，欠缺權利保護之必要，應予駁回。（二）上訴人係以原徵收處分不符合必要性及比例性原則、違反「災害搶救緊急施工」授權明確性原則、未依法發放補償金等情，有行政程序法第111條第7款之事由，主張原徵收處分為無效之行政處分。惟原徵收處分是否符合徵收必要性、比例性原則，有無違反「災害搶救緊急施工」授權明確性原則，是否於法定期間內發放補償金，均須進一步實質審查始能為判斷，上訴人所主張之事由均非屬重大明顯，尚難逕指原徵收處分為無效，故上訴人執以主張原徵收處分關於核准徵收系爭未撤銷徵收土地部分無效云云，亦為無理由。（三）次查，依新竹縣政府75年徵收公告記載，公告期間：30日（自75年7月15日起至同年8月13日止），而依新竹縣政府發給徵收土地地價通知顯示，新竹縣政府已通知經原徵收處分核准徵收土地之土地所有權人，於75年8月26日上午9時30分起至下午3時發放徵收土地之地價補償費，此有新竹縣政府75年8月13日（七五）府地用字第10844號函可稽，可知本件土地徵收案之需地機關即輔助參加人已於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交予新竹縣政府發放，並經新竹縣政府通知上訴人領款，且因上訴人逾期未領取而辦理提存，核已符合徵收時土地法第233條規定。至上訴人所述差額補償費發放日期為76年4月21日，新竹縣政府卻遲至78年11月8日始提存一節，徵諸司法院釋字第110號解釋第2項但書意旨，該應補發之差額部分不受土地法第233條規定之限制，而使已確定之原徵收處分溯及的失其效力。又重新評定後地價補償差額發給，屬徵收處分確定後繼續完成補償作業之後續行為，對已確定之徵收處分應不生影響。（四）綜上所述，上訴人先位聲明請求確認原徵收處分關於系爭原徵收土地25筆為無效之訴，關於系爭已撤銷徵收土地20筆部分，上訴人之請求欠缺權利保護要件；其餘未經辦理撤銷徵收之系爭未撤銷徵收土地5筆部分，依上訴人主張之事由，係屬原處分是否合法適當，並非該處分外觀上有何明顯重大之瑕疵，亦與行政程序法第111條第7款規定不合，上訴人此部分請求亦為無理由，均應予駁回。另輔助參加人已依規定將系爭原徵收土地應補償之地價及其他補償費額繳交新竹縣政府，由新竹縣政府通知上訴人領取，核無違誤，上訴人備位聲明請求確認原徵收處分關於系爭未撤銷徵收土地之徵收法律關係不存在，亦為無理由，應予駁回。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）原審法院未調查上訴人未領取補償費是否有行為時土地法第237條規定之情形，即逕援引本院97年2月份庭長法官聯席會議決議認定即便輔助參加人未於公告期屆滿後15日內發給徵收補償費予上訴人，且未依法辦理提存，系爭徵收仍不因此失其效力，顯有未依職權調查證據、未依證據認定事實，而有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條第1項規定之違法。（二）前臺灣省政府所為原徵收處分，雖已就原判決附表編號二20筆土地撤銷徵收土地，然而，原徵收處分是否於徵收時違反比例原則，而有違法徵收之情狀，屬無效之徵收處分，即使被上訴人已就此一違法徵收處分自行撤銷，對上訴人而言，尚有確認之實益。蓋被上訴人所為核准之原徵收處分，若屬自始無效之處分，其對於上訴人遭違法徵收多年之土地而言，尚有國家賠償及不當得利問題，是以本件原徵收處分即使已消滅，但對於上訴人而言，仍有確認之實益，原判決未思及此，遽認為本件確認訴訟欠缺權利保護之必要，殊嫌武斷，亦與司法院釋字第213號解釋意旨有違。（三）系爭土地遭徵收之時間點早在75年間，當時行政程序法、土地徵收條例尚未施行，系爭徵收處分徒具形式之協議程序違反正當法律程序，所為徵收之土地，幾乎全屬臨時用地，違反必要性及比例原則，而准許先行使用之處分，更違反「災害搶救緊急施工」授權明確性原則，徵收處分所具之瑕疵甚為明顯，更係侵害人民權益至為重大，應屬無效處分。原判決此部分相反之認定，已屬適用法則上之重大違誤。
六、本院查：㈠先位之訴即關於確認原徵收處分就系爭原徵收土地所為之徵收處分無效部分：
⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項定有明文，故提起確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，尚應具備有即受確認判決之法律上利益。所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告之權利或法律上利益，有因其所主張無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。此一要件之作用有二：一係對提起確認訴訟有所限制，防止當事人之濫訴；二係作為權利保護要件之一種，提起確認訴訟者僅須有即受確認判決之法律上利益，毋庸再主張權利或法律上利益受損害之可能。又按行政程序法第111規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」依此規定，可知行政處分之無效原因係採重大明顯瑕疵說，第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，尚須實質審查始能知悉者，即難指該行政處分為無效。再按系爭土地徵收行為時土地法第227條規定:「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為30日。」第233條前段規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。……」第235條規定：「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。……」第236條規定：「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」第237條規定：「市、縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」土地法施行法(原判決誤引為土地法施行細則)第56條（35年4月29日修正公布）規定：「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知……。」又「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」本院97年2月份庭長法官聯席會議決議可資參照。
⒉經查上訴人所有經原徵收處分核准徵收之系爭原徵收土地，
其中如原判決附表編號二所示之系爭已撤銷徵收土地，經輔助參加人檢討因作業錯誤，致該徵收之土地已無需使用，申請撤銷徵收，業經被上訴人以撤銷徵收處分核准撤銷徵收，並將該20筆土地回復登記為上訴人所有等情，為原判決認定之事實，從而判決以原徵收處分關於徵收系爭已撤銷徵收土地部分，即因而溯及失其效力，原徵收處分對上訴人就系爭已撤銷徵收土地之權利或法律上利益，並無侵害之危險，且未有以確認判決除去之必要。上訴人此部分之請求，核之乃欠缺權利保護之必要，而予駁回，經核即無違誤。至上訴人主張倘原徵收處分，屬自始無效之處分，其對於上訴人遭違法徵收多年之土地而言，尚有國家賠償及不當得利問題，是以本件原徵收處分即使已消滅，但對於上訴人而言，仍有確認之實益云云，惟查上訴人倘認本件尚有國家賠償及不當得利問題，此在撤銷該原徵收處分，亦同樣可得救濟，自不因本件原徵收處分究否屬違法徵收為無效抑違法而撤銷，而異其效力，因而原判決以上訴人此部分之訴無權利保護之必要，而駁回上訴人之訴，自無上訴人所稱原判決有違反司法院釋字第213號解釋有關因處分解消後，倘有即受判決之法律上利益，即可提起確認訴訟之意旨。
⒊再者關於系爭未撤銷徵收土地部分，上訴人所主張原徵收處
分，有無違反必要性、比例原則及「災害搶救緊急施工」授權明確性原則，是否於法定期間內發放補償金，均須進一步實質審查始能為判斷，且縱如上訴人所主張，充其量亦僅屬違法之徵收，尚非屬重大明顯瑕疵，而得指為原徵收處分為無效，原判決認上訴人執以主張原徵收處分關於核准徵收系爭未撤銷徵收土地部分無效云云，為無理由，依法並無不合。上訴人猶執原徵收處分此部分屬重大明顯瑕疵，而為無效，自難採憑。
⒋綜上所述，上訴人就關於確認原徵收處分就系爭原徵收土地
所為之徵收處分無效部分請求予以廢棄，即無理由，應予駁回。
㈡備位之訴即關於確認原徵收處分關於系爭未撤銷徵收土地之
徵收法律關係不存在部分：查依卷附新竹縣政府75年徵收公告記載，公告期間：30日（自75年7月15日起至同年8月13日止），而依新竹縣政府所發給徵收土地地價通知顯示，新竹縣政府已通知經原徵收處分核准徵收土地之土地所有權人，於75年8月26日上午9時30分起至下午3時發放徵收土地之地價補償費，此有新竹縣政府75年8月13日（七五）府地用字第10844號函可稽，另依輔助參加人辦理本件徵收土地清冊上所載上訴人之地址○○鄉○○村○鄰17號雖與土地登記簿所載之○○鄉○○村(鳳山崎)○鄰17號略稍有不同，惟鳳山崎僅為地段名稱，土地清冊上既已載明上訴人之地址○○鄉○○村○鄰17號，自不致因未載明該地址之鳳山崎地段名稱，而未能送達，可知本件土地徵收案之需地機關即輔助參加人已於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交予新竹縣政府發放，並經新竹縣政府通知上訴人領款，且因上訴人逾期未領取而辦理提存，原判決乃認本件核已符合徵收時土地法第233條、第237條所規定已於期限內核發補償地價及合法提存。至本件被上訴人於75年度存字第997號提存通知書上訴人之地址固略載為○○鄉○○村鳳山崎○鄰17，漏載地址17(號)，惟該提存書之地址亦已屬明確，應不致影響及送達，尚難謂該提存為不合法。況依本院97年2月份庭長法官聯席會議決議認定本件輔助參加人既已於公告期屆滿後15日內發給徵收補償費予上訴人，縱未依法辦理提存，系爭徵收仍不因此失其效力。亦足徵本件核已符合徵收時土地法第233條所規定已於期限內核發補償地價，系爭徵收自尚無因此而失其效力。惟關於本件補發之地價差額部分，原判決固引司法院釋字第110號解釋第2項但書意旨，認該應補發之地價差額部分不受土地法第233條規定之限制，又重新評定後地價補償差額發給，屬徵收處分確定後繼續完成補償作業之後續行為，對已確定之徵收處分應不生影響。惟該解釋第2項但書係謂於上開期間內(指需用土地人於徵收公告完畢後15日內應將補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給完竣者)，因(土地所有人)對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。應無原判決所指地價補償差額發給，屬徵收處分確定後繼續完成補償作業之後續行為，對已確定之徵收處分應不生影響之意，再依司法院釋字第652號解釋意旨：「‥‥國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，且應儘速發給。倘原補償處分已因法定救濟期間經過而確定，且補償費業經依法發給完竣，嗣後直轄市或縣（市）政府始發現其據以作成原補償處分之地價標準認定錯誤，原發給之補償費短少，致原補償處分違法者，自應於相當期限內依職權撤銷該已確定之補償處分，另為適法之補償處分，並通知需用土地人繳交補償費差額轉發原土地所有權人。逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力‥‥。」足徵倘逾期未發給補償費差額予原土地所有權人者，原徵收土地核准案即應失其效力，本件原判決未據以證據而認定上訴人所述差額補償費，係何時通知發予上訴人，僅以重新評定後地價補償差額發給，屬徵收處分確定後繼續完成補償作業之後續行為，對已確定之徵收處分應不生影響為由，而駁回上訴人此部分之訴。上訴人主張原審法院未調查上訴人未領取補償費差額，即逕援引本院97年2月份庭長法官聯席會議決議認定即便輔助參加人未於公告期屆滿後15日內發給徵收補償費差額予上訴人，且未依法辦理提存，系爭徵收仍不因此失其效力，顯有未依職權調查證據、未依證據認定事實之違法云云，即難謂無理由，自應就此部分予以廢棄，而此部分事實尚未臻明確，本院尚無從自行判斷，自應由原審於發回更審時，一併查明，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為一部無理由，一部有理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
書記官 黃 淑 櫻