最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第91號上 訴 人 昶緯興業有限公司代 表 人 蔡陸訴訟代理人 陳郁婷 律師被 上訴 人 衛生福利部代 表 人 陳時中訴訟代理人 杜家駒律師
謝閔華律師徐豪駿律師上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國105年9月29日臺北高等行政法院105年度訴字第824號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以上訴人於民國103年8月至104年3月間向被上訴人申請輸入「嚴選精釀昆布麵味露」「嚴選精釀麵味露」「嚴選精釀鰹魚麵味露」「本釀造醬油」及「麻糬」等5項25批產品（下稱系爭產品），其申報之製造廠地點與該等食品實際產地不符（如原判決附表），違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，乃依同法第47條第13款規定，按每一行為處罰鍰新臺幣（下同）3萬元，以104年10月1日部授食字第1042002729號裁處書（下稱原處分）處上訴人罰鍰計75萬元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）產品產地點為日本品牌廠商之營業秘密，上訴人客觀上並無可能知悉系爭產品來自於大阪府、愛知縣或岩手縣，且上訴人申報資訊係經日本出口商及系爭產品外包裝雙重比對，顯無可歸責於上訴人，被上訴人不得裁罰上訴人，故被上訴人之裁處適用法律顯有違誤，原處分及訴願決定應予撤銷。（二）由於日本食品產地常有更換，故日本品牌商嗣後始提出之產地證明，亦僅能證明系爭商品於該日期之製造所在地，至於非該等日期之其餘所有系爭產品，尚無證據證明仍為相同之產地，故被上訴人自行臆測其餘商品進口時之產地均與出示證明日期時相同，其認定事實顯有違誤，應予撤銷。又同一項產品只是分批進口，應屬同一次行為，為接續之行為，不能因輸入時間分散，即認定為數行為。（三）被上訴人100年3月25日署授食字第1001300991號公告（下稱被上訴人100年3月25日公告）違反消費者保護法第33條、第36條、消費者保護法施行細則第31條規定，不得作為本件裁罰依據，原處分及訴願決定應均撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人於103年8月至104年3月間向被上訴人申請自日本輸入系爭產品之查驗並申報其製造廠地點，其中原判決附表項次1至17申報「嚴選精釀昆布麵味露」、「嚴選精釀麵味露」、「嚴選精釀鰹魚麵味露」等產品之製造廠代碼為東京，惟依上訴人於104年5月12日提供業者光商株式會社104年5月7日製造地證明書記載實際製造地均係大阪府；原判決附表項次18申報「本釀造醬油」產品之製造廠代碼為岐阜，惟依上訴人於104年4月9日提供業者VALOR株式會社104年4月6日製造證明書記載實際製造地係愛知縣；原判決附表項次19至25申報「麻糬」產品之製造廠代碼為埼玉，惟依上訴人於104年4月7日提供業者日本麻糬株式會社104年3月23日原產地證明書記載實際製造地係岩手縣，上訴人自日本輸入系爭產品，所申報製造廠地點與實際產地不符之違規事實，洵堪認定。被上訴人以上訴人違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，依同法第47條第13款規定，按每一行為處最低額罰鍰3萬元，合計處罰鍰75萬元，並無違誤。（二）被上訴人100年3月25日公告事項明定報驗義務人自日本輸入食品，需於輸入食品及相關產品申請書中製造廠代碼欄位，依日本47都道府縣中英名稱填報繁體中文之產地資料，已清楚載明應填具食品實際製造生產地，上訴人尤應於輸入日本食品時，審慎並詳查所輸入食品之產地，以善盡業者之查證義務，惟其於起訴狀中自承僅單純對照原文包裝上資訊，於未能確切掌握產品實際製造地情形下，仍進口系爭產品，且僅以日本製造商總公司地址為產地之申報，致生上開申報產品資訊不實之情事，顯有過失。依上訴人訴願書及訴願時檢附與日本出口商往來電子郵件影本內容，仍有願意公開食品製造廠代碼及工廠所在地資訊之日本食品製造商，而上訴人身為進口食品業者，本有自由選擇進口產品品項之權利，倘其確實遵守法令規定，且顧及消費者權益，於明知日本出口廠商拒絕提供實際製造廠地點時，即可採取請第三方提供公正證明、實地訪查製造廠或自產品包裝上之固有記號直接查知產地資訊等措施，抑或應捨棄無法取得可靠產地資訊者之食品，而依規定進口其他可提供產地資訊者之產品，卻仍僅以通知、聲明、叮嚀等方式告知日本出口商不得提供日本五地區之食品，並於申報時僅單純對照原文包裝上資訊填報產地，縱無故意亦有重大過失，實難肯認對於其違法情事不可歸責。（三）又本件日本業者製造地證明書係上訴人提供，為其輸入系爭產品之製造廠商所出具，該等證明書既未標註期間，在無各該食品製造商產品因製造時期不同即製造地不同之相關事證下，堪認各該廠商所出具系爭產品之製造處所，即產品之實際製造地。（四）關於被上訴人100年3月25日公告係依消費者保護法第36條及第38條規定之授權，且被上訴人於作成被上訴人100年3月25日公告前，已踐行並公開消費者保護法第33條之行政調查。被上訴人100年3月25日公告要求日本進口食品業者應申報產品實際製造地，係資以協助區別產品是否來自日本福島等5縣市之方式。被上訴人並非對於所有申報不實之產品均為相同種類之處分，而有依其產品之風險本質，做出合於比例原則之原處分。被上訴人100年3月25日公告所限制者乃針對科學證據顯示有侵害之虞之食品禁止進入國內流通，衡量所保障者乃國民健康權，以及社會大眾對於食品體系之信任，所侵害者為部分限制，而非全然剝奪人民之營業自由（人民仍得自日本其他縣市進口食品），故所欲達成之目的甚為重要，且人民所受侵害甚小，而由於科學證據顯示受輻射汙染之潛在風險存在，而行政機關僅限制機率最高之5縣市而非全日本，此一手段有助於目的之達成。綜上，要求進口業者填寫實際生產地點，並依此為管制，實符合比例原則之適當性、必要性及衡量性等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查被上訴人100年3月25日公告乃被上訴人本於其食品衛生主管機關之地位，就99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款關於「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之不確定法律概念予以具體化之行政規則（本院91年度判字第2335號判決意旨參照），且其內容核與食品安全衛生管理法所欲規範之意旨無違，並未違反法律保留原則，被上訴人自得加以援用。（二）按食品安全衛生管理法第30條第1項及第47條規定，課予上訴人所負之行政法上義務，係向被上訴人申請查驗並申報其產品有關資訊（依食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第1項規定辦理）時，其所申報之資訊不實，則已構成違法之要件。亦即，上訴人申請輸入查驗時提出之一切文件或資訊，應負有保證其真實性之義務。經查，上訴人於103年8月至104年3月間向被上訴人申請自日本輸入系爭產品共5項25批之查驗，其所申報製造廠地點與實際產地不符之違規事實，共有5項產品，分25批不同時間輸入，每一批均向被上訴人申報產品資訊，被上訴人以一批為一行為，故本件認定上訴人之行為數共25個；又被上訴人以上訴人違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，依同法第47條第13款規定，按每一行為處最低額罰鍰3萬元，合計處罰鍰75萬元，並無違誤。（三）次按100年3月11日日本發生福島核災事件，包括所在附近海域經檢測之輻射值極高，被上訴人為保障國人食品安全及健康，認有必要實施進口食品之管制措施，經評估日本福島等5縣製造之食品具高度原子能、放射物污染之危險，爰依據99年1月27日修正公布之食品衛生管理法第11條第1項第6款規定，以被上訴人100年3月25日公告規定暫停受理輸入查驗自日本福島等5縣生產製造之食品，目的即係要絕對避免日本受輻射污染地區生產製造之食品輸入國內。該公告事項三明定報驗義務人自日本輸入食品，需於輸入食品及相關產品申請書中製造廠代碼欄位，依日本47都道府縣中英名稱填報繁體中文之產地資料，即已明文規定報驗義務人應自行檢視輸入食品之實際生產製造地，並如實填報產地資料至都道府縣行政區域層級，故上訴人應依前揭公告，於輸入系爭產品時，檢視查證所輸入之系爭產品之生產製造處，並於製造廠代碼欄位中據實填報繁體中文之產地資料，以善盡業者之查證義務，惟上訴人於起訴狀自承僅單純對照原文包裝上資訊，於未能確切掌握系爭產品之實際製造地情形下，仍進口系爭產品，且僅以日本製造商總公司地址為產地之申報，致生上開申報系爭產品資訊不實之情事，顯有過失。復依上訴人所提之日本出口商宮田公司、石光公司回覆上訴人之電子郵件記載，可知仍有願意公開食品製造廠代碼及工廠所在地資訊之日本食品製造商，而上訴人身為進口食品業者，有自由選擇進口產品品項之權利，倘其確實遵守我國法令規定，且顧及消費者權益，於明知日本出口廠商拒絕提供實際製造廠地點時，即可採取請第三方提供公正證明、實地訪查製造廠或自產品包裝上之固有記號直接查知產地資訊等措施，抑或應捨棄無法取得可靠產地資訊者之食品，而依規定進口其他可提供產地資訊者之產品。從而，上訴人可從上開諸多措施，以確認系爭產品之實際產地，或可於難以確認時，選擇不予進口製造來源不明產品。惟上訴人捨上開途逕不為，反而恣意冒然進口，不僅對於進口系爭產品之實際產地，未作查證確認，且依上訴人之主張，無異於系爭產品之實際產地毫無掌控，且僅於申報時單純地對照原文包裝上資訊填報產地之情形，仍照常進口，足認上訴人縱無故意亦有過失。（四）經查，104年5月7日麵味露、104年4月6日本釀造醬油、104年3月23日麻糬之產地證明書，係上訴人提供，為其輸入系爭產品之製造廠商所出具，該等證明書既未標註期間，在無各該食品製造商產品因製造時期不同即製造地不同之相關事證下，堪認各該廠商所出具系爭產品之製造處所，即產品之實際製造地。倘上訴人認為被上訴人之舉證有誤，則上訴人更應提出製造地因製造時期不同而異之具體事證以為反證。然上訴人捨此不為，仍執意推卸，強詞脫免依法應負之責。（五）按99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款、消費者保護法第36條及第38條規定，被上訴人為避免日本核災區生產製造之食品輸臺，以保障消費者之安全，單純命業者停止特定商品輸入，顯有掛萬漏一、防範密度不足之危險，遂依上開規定之授權，除暫停受理核災區產品輸入查驗外，並要求所有自日本進口食品之業者申報進口產品之實際製造地，確屬「其他必要措施」。又被上訴人依食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第2項規定，本得通案要求所有報驗義務人提供產品真實製造地。而原審法院認被上訴人主要係以99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款規定為被上訴人100年3月25日公告之授權法律依據，上開規定自得為一般性函令之法律依據，故被上訴人發布被上訴人100年3月25日公告前，自毋庸再依消費者保護法施行細則第31條規定，讓上訴人有說明或申訴之機會。又依消費者保護法第33條規定可知，調查方式不以該條第2項所列舉者為限，即主管機關以任何方法得到足以使主管機關確信企業經營者提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞，即可為相關處分。經查，100年3月11日日本發生福島核災事件，包括所在附近海域經檢測之輻射值極高，被上訴人為保障國人食品安全及健康，經評估日本福島等5縣製造之食品具高度原子能、放射物汙染之危險，並蒐集大量日本官方資訊（含檢測值）及國內外輿情，踐行行政調查程序後，爰發布被上訴人100年3月25日公告，暫停受理輸入查驗自日本福島等5縣生產製造之食品，目的即係要絕對避免日本受輻射污染地區生產製造之食品輸入國內。又被上訴人所屬食品藥物管理署100年3月13日、同年3月14日、同年3月20日、同年3月24日、同年3月25日、同年3月26日、同年3月30日、同年4月9日之新聞稿，皆發布我國對日本輻射汙染食品監控情形。次查，被上訴人所屬食品藥物管理署至今仍持續監控日本官方資訊（含檢測值）及國內外輿情之相關資料，惟日本官方網站，歷年直至105年1月至7月針對日本福島等5縣市生產製造產品，其輻射檢驗數據仍有超標之現象，故被上訴人為保障國人食品安全及健康，至今仍未廢止被上訴人100年3月25日公告，自難以個別廠商即上訴人之商業利益犧牲國人之身體健康。再查，被上訴人100年3月25日公告要求日本進口食品業者應申報產品實際製造地，係資以協助區別產品是否來自日本福島等5縣市之方式。業者經查獲有製造地申報不實行為者，其仍可區分有2態樣：其一，即其實際產地位於日本福島等5縣市，則除產品應依規定辦理退運或銷毀外，並裁處業者申報不實之罰鍰；惟若實際產地非於前述5縣市者，則僅裁處業者申報不實之罰鍰，而仍同意其產品輸入我國，顯見被上訴人並非對於所有申報不實之產品均為相同種類之處分，而係依其產品之風險不同，作出合於比例原則之原處分。又對於健康權之保護，不以實害發生為限，而必須提前至該物品進入食物鏈之後有損害之虞，即足當之。因此，被上訴人100年3月25日公告所限制者，乃針對科學證據顯示有侵害之虞之食品禁止進入國內流通，審酌所保障者乃國民健康權，以及社會大眾對於食品體系之信任，所侵害者為部分限制，而非全然剝奪上訴人之營業自由，故衡量被上訴人100年3月25日公告所欲達成之目的極為重要（即保護國人之身體健康），而上訴人因該公告所受損害甚小（即部分限制而非全然剝奪上訴人之營業自由）；又由於科學證據顯示受輻射汙染之潛在風險存在，而被上訴人僅限制機率最高之福島、茨城、櫪木、群馬、千葉等5縣巿，而非全日本，此一手段有助於上開保護國人身體健康之目的之達成，實符合比例原則之適當性、必要性及衡量性等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）原判決就被上訴人100年3月25日公告，定性為將不確定法律概念予以具體化之行政規則，然行政規則並不得對外發生效力並作為對人民裁處之依據，原判決漏未審酌於此，肯認被上訴人100年3月25日公告作為原處分裁處上訴人之基礎，且漏未說明其理由，顯有適用法規不當及判決不備理由之違法。（二）原判決逕認被上訴人100年3月25日公告並無違反比例原則及法律保留原則，卻對上訴人所主張被上訴人以公告強制要求上訴人將申報製造地之層級，從原先國家提升至縣市層級，顯已逾越法律授權之範圍，不當增加法所無之限制，且妨礙上訴人之營業自由，有違比例原則等之主張，未記載其不採之理由，亦有判決不備理由之違法。（三）原判決逕以被上訴人100年3月25日公告係以99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款規定為主要授權依據，認定被上訴人於發布被上訴人100年3月25日公告前無庸再依消費者保護法施行細則第31條規定予上訴人說明或申訴之機會，顯有適用法規不當之違法。
（四）原判決未依職權為必要之調查，遂認上訴人有申報不實之情事，使被上訴人怠於舉證之責，而不當倒置舉證責任予上訴人，顯有未依職權為必要證據調查之違誤及判決適用法令不當之違法。(五)原處分漏未審酌上訴人於單日內輸入二項以上之產品之情事，逕以「申請書號碼」切割、擴張認定本件行為數，顯已違反一行為不二罰原則。
六、本院查：㈠按食品安全衛生管理法(103年2月5日修正前名稱為「食品衛
生管理法」)第30條第1項規定：「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」同法第33條第3項規定：「‥‥第30條、第31條及本條第1項有關產品輸入之查驗、申報或查驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行之條件、應繳納保證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」同法第47條規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：一、……十三、違反第30條第1項規定，未辦理輸入產品資訊申報，或申報之資訊不實。……」次按主管機關依食品安全衛生管理法第33條第3項授權訂定之食品及相關產品輸入查驗辦法第4條規定：「（第1項）報驗義務人應檢具下列文件，向查驗機關申請查驗：一、查驗申請書。二、產品資料表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管理署指定之文件。（第2項）查驗機關得依食品安全衛生管理法第32條規定，要求報驗義務人提供前項以外之其他必要文件、資料，報驗義務人不得規避、妨礙或拒絕。」同辦法第6條第1項規定：「報驗義務人申請查驗之同批產品，其進口報單、貨品分類號列、品名、成分、廠牌、製造廠及產地，均應相同。」㈡99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款規定:
「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、
調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……六、受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量。……」，此規定於同法102年6月19日修正移為第15條第1項第6款。被上訴人100年3月25日公告：「主旨：公告日本受輻射污染地區生產製造之食品，暫停受理輸入報驗。依據：食品衛生管理法第11條第1項第6款，及消費者保護法第36條及38條。公告事項：一、自100年3月26日零時零分起離港之日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產製造之食品，暫停受理報驗。二、新增或解除管制輸入之地區、產品以及實施時間，由本署食品藥物管理局公布。三、報驗義務人自日本輸入食品，需於『輸入食品及相關產品申請書』中製造廠代碼欄位，依附件填報繁體中文之產地資料。」此公告依上開食品衛生管理法規定禁止日本福島、茨城、櫪木、群馬及千葉生產製造之食品暫停受理報驗，即禁止該五地區生產製造之食品輸入。公告時，日本有47都道縣府，自日本輸入之食品，是否來自上開禁止輸入地區所生產製造，並不足以立即辨明，而決定應否予以禁止輸入。主管機關為執行上開食品(安全)衛生管理法禁止原子塵或放射能污染之含量超過安全容許量之食品或食品添加物輸入之規定，再參酌上開食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第2項規定，於公告同時規定報驗義務人自日本輸入食品，需於「輸入食品及相關產品申請書」中製造廠代碼欄位，依公告附件即「日本47都道縣府中英文名稱對照表」，填報繁體中文之產地資料，而成為產品有關資訊，僅對報驗義務人造成不便，影響輕微，可認為是執行法律之細節性及技術性規定，自無違反法律保留原則(參見司法院釋字第443號解釋理由書)。依原判決認定之事實，上訴人於103年8月至104年3月間向被上訴人申請輸入「嚴選精釀昆布麵味露」「嚴選精釀麵味露」「嚴選精釀鰹魚麵味露」「本釀造醬油」及「麻糬」等5項25批產品，其申報之製造廠地點與該等食品實際產地不符（如原審判決附表），則原處分以上訴人違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，依同法第47條第13款規定，按每一行為處罰鍰3萬元，處上訴人罰鍰計75萬元，即無違誤。又上開公告並非是對上開食品(安全)衛生管理法所稱「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」為具體化解釋，原判決稱其為主管機關就「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之不確定法律概念予以具體化之行政規則，尚非妥適，且原處分係以上訴人違反食品安全衛生管理法第30條第1項之「申報之資訊不實」之禁止規定受罰，並非依99年1月27日修正食品衛生管理法第11條第1項第6款為處罰。上訴人指摘被上訴人不應依該行政規則之公告而作為其裁罰上訴人之依據云云，尚有誤會。
㈢被上訴人100年3月25日公告要求在製造廠代碼欄填報中文產
地，而成為產品有關資訊，係對報驗義務人有所不便，影響輕微，並不違法律保留原則，已如上述，自亦無違反比例原則可言。上訴人主張被上訴人自原先管制國家提升至縣市層級，妨害上訴人營業自由，有違比例原則，原判決有判決理由不備之違法云云，即無所憑。
㈣被上訴人100年3月25日公告提及消費者保護法第33條及第38
條，係關於日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產製造之食品，暫停受理報驗。本件既非輸入日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產製造之食品，則與消費者保護法第33條及第38條無關。上訴人關於消費者保護法之指摘，與判決結果無關。
㈤被上訴人業已就上訴人申請輸入系爭產品照片、系爭產品報
驗申請書、進口食品基本資料申報單、上訴人檢附之日本業者製造地證明書、製造證明書及原產地證明書，予以核對，始發現上訴人自日本輸入系爭產品，所申報製造廠地點與實際產地不符之違規事實，並經上訴人自承僅單純對照原文包裝上資訊，於未能確切掌握系爭產品之實際製造地情形下，仍進口系爭產品，且僅以日本製造商總公司地址為產地之申報等情，始為原處分之裁罰，上訴人主張被上訴人怠於依職權為證據之調查，致有適用法規不當之違法，亦難採憑。
㈥按數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰
之，行政罰法第25條定有明文。其立法理由載明：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」可見行政罰法係明文採用「數行為分別處罰原則」。本件依原處分所載，上訴人係於103年8月至104年3月間申請輸入查驗時申報案內食品其製造廠地點，與該食品實際產地不符，共5項產品25批，則上訴人實質上為25個申報行為，而非一行為，依上開規定，自應分別處罰。上訴人主張上訴人於單日內輸入二項以上之產品之情事，原處分逕以「申請書號碼」切割、擴張認定本件行為數，顯已違反一行為不二罰原則云云，自無足採。
㈦綜上所述，原判決以原處分就上訴人申報之製造廠地點與該
等食品實際產地不符，違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，乃依同法第47條第13款規定，按每一行為處罰鍰3萬元，處上訴人罰鍰計75萬元，並無違誤，而駁回上訴人之訴，理由雖有部分未盡妥適，然結論無不合，自應予以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
書記官 黃 淑 櫻