最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1498號抗 告 人 李權桓上列抗告人因與相對人嘉義縣政府間重測事件，對於中華民國106年5月1日高雄高等行政法院105年度訴字第83號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人所有嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○段○000○號土地（重測後為東石段384地號，下稱系爭土地），係嘉義縣民國101年度辦理東石鄉地籍圖重測區內土地，於重測期間經相對人通知辦理地籍調查與定期協助指界，因抗告人不同意協助指界結果，乃另行指界，與毗鄰土地所有權人指界不一致，致產生界址爭議，相對人爰依土地法第46條之2第2項準用第59條第2項規定辦理調處事項，並由嘉義縣朴子區域性不動產糾紛調處委員會（下稱朴子不動產糾紛調處委員會）予以調處。調處結果無法達成協議致生相關爭議尚在法院審理中，故相對人於101年11月29日以府地價測字第1010356994號函通知抗告人表示：「……本案系爭土地已訴請司法機關審理，待法院判決確定後，再另行通知調處。」另相對人辦理上開地籍圖重測結果於101年9月17日以府地價測字第1010310496號公告時，依土地法第46條之1至第46條之3執行要點第16點規定，將系爭土地附記「……七、下列土地尚無重測結果，正依法處理中○○○鄉○○○段……及頂東石段389、390、391……。」於公告事項中，並於公告期滿後，由嘉義縣朴子地政事務所（下稱朴子地政事務00000000000000000000段○○○號記載於登記簿之標示部及其他登記事項欄，註明重測前面積及加註本宗土地重測界址爭議未解決字樣，並通知土地所有權人。嗣抗告人於103年6月27日向相對人請求國家賠償，經相對人以103年11月14日府行法字第10300215412號函復拒絕賠償，抗告人不服，提起國家賠償訴訟，現由臺灣高等法院臺南分院審理中（即該院104年度上國字第4號）。抗告人又於104年8月3日向相對人申請撤銷上開賠償理由書與101年9月17日府地價測字第1010310496號公告等地籍重測公文、調查表等相關資料，案經相對人於104年8月5日府地價測字第1040143685號函復表示：「本案現於臺灣高等法院臺南分院104年度上國字第4號國家賠償案審理判決中，待判決結果再依判決結果辦理。」抗告人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，聲明求為判決：撤銷訴願決定及1.嘉義縣○○鄉○○○段（下稱頂東石段）390、389、392、391（重測後東石段384、385、393、394）地號地籍圖重測地籍調查表及地籍調查【界址標示補正】表；2.101年9月5日頂東石段390地號與頂東石段389、392、391地號土地界址爭議案調處圖說及分析表；3.相對人101年9月17日府地價測字第1010310496號公告；4.相對人101年9月17日府地價測字第10103054963號函；5.相對人101年10月24日府地價測字第10103341332號函；6.相對人101年11月29日府地價測字第1010356994號函；7.相對人103年11月14日府行法字第1030215412號拒絕賠償理由書；8.相對人104年8月5日府地價測字第1040143685號函。其中關於第1至2項、第4至8項聲明部分，經高雄高等行政法院（下稱原審）105年度訴字第83號裁定（下稱原裁定）駁回，抗告人不服，遂提起本件抗告。至聲明第3項訴請撤銷相對人101年9月17日府地價測字第1010310496號公告部分，經原審105年度訴字第83號判決以當事人不適格為由駁回，抗告人不服，提起上訴，本院另案審理中，併予敘明。
三、本件原裁定以：㈠按司法院釋字第374號解釋意旨，於實施重測前應先實施地籍調查，由相關土地所有權人進行指界，是地籍調查表僅係實施地籍圖重測作業之準備程序而已，並非最後之重測成果公告或登記，自非行政處分，是抗告人請求撤銷「頂東石段390、389、392、391（重測後東石段384、385、393、394）地號地籍圖重測地籍調查表及地籍調查界址標示補正表」，即非合法。㈡系爭土地於土地重測時，抗告人到場指界，因與鄰地界址不符，發生界址爭議，朴子地政事務所乃通知土地所有權人召開協商會，因雙方當事人無法達成共識，朴子地政事務所遂於101年9月5日以地籍圖重測土地界址爭議案移送調處書檢附「土地界址爭議案調處圖說及分析表」移送朴子不動產糾紛調處委員會裁處，而朴子地政事務所101年9月5日移送之土地界址爭議案調處圖說及分析表，係記載抗告人與頂東石段389、392、391地號土地所有權人之指界情形，及經雙方指界後計算之土地面積，並非最後之調處結果，未直接對外發生法律效果，亦非行政處分。是以抗告人請求撤銷「101年9月5日頂東石段390地號與頂東石段389、392、391地號土地界址爭議案調處圖說及分析表」，亦不合法。㈢觀諸相對人101年9月17日府地價測字第10103054963號函、101年10月24日府地價測字第10103341332號函意旨，均係相對人於辦理土地重測時，因雙方當事人指界不一致，通知召開朴子不動產糾紛調處委員會會議，為觀念通知性質，均非屬行政處分。㈣相對人101年11月29日府地價測字第1010356994號函，係向抗告人說明系爭土地與鄰地之界址爭議，俟法院判決確定後，再另行通知調處，係單純的事實敘述或理由說明，並未發生公法上法律效果，核屬觀念通知，非屬行政處分。㈤依國家賠償法第10條、第11條第1項規定，拒絕賠償理由書係請求國家賠償之先行程序，對於該拒絕賠償，應於法定期間內向民事法院提起國家賠償訴訟。是拒絕賠償理由書既為國家賠償之先行程序，非屬行政救濟之行政處分，抗告人訴請撤銷103年11月14日府行法字第1030215412號拒絕賠償理由書，自非合法。㈥相對人104年8月5日府地價測字第1040143685號函，核係對抗告人申請事項所為之答復，非屬行政處分。㈦抗告人對前揭非行政處分提起訴願，訴願決定予以不受理，即無不合。抗告人復行提起行政訴訟，顯非合法為由，裁定駁回抗告人之訴。
四、抗告意旨略謂：依據數值法地籍圖重測作業手冊第13章第1節及第4節第1項、第2項規定，抗告人訴請撤銷地籍圖重測地籍調查表及地籍調查界址標示補正表，係依法「應對外公告」之地籍圖重測結果公文書，業經各層級核章完畢，於101年10月間公告確定，造成土地標示變更登記及權利變動，而為行政處分。原裁定任意認定抗告人訴請撤銷之文書非行政處分，實有違誤，應予撤銷等語。
五、本院查：
（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。而提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起。所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定甚明。凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民對之提起行政爭訟，即屬欠缺提起撤銷訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定起訴不備其他要件，裁定駁回其訴。
（二）次按土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」第46條之2規定：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」第46條之3規定：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」第59條第2項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」準此，實施地籍調查為重新實施地籍測量之準備程序，又依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，係地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖；地政機關因重新實施地籍測量，通知土地所有權人自行設立界標，並到場指界，倘土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議，由地政機關調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向民事法院起訴，請求確認界址，界址爭議經法院判決確定後，即據以施測，並將施測結果公告。至重測結果公告時，倘有部分土地之界址爭議，尚未依土地法第59條第2項程序處理完畢者，應於公告文附記土地因界址爭議，正依法處理中字樣。從而，地政機關因重新實施地籍測量所作成之地籍調查表及地籍調查界址標示補正表，土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議通知調處之通知，及調處結果之說明，均未對於受調查或受通知之土地所有權人之權利發生變動，而不具處分性。
（三）又按「（第1項）依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。（第2項）賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。」「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。……」「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」分別為國家賠償法第10條、第11條第1項及第12條所規定。依此，請求權人依國家賠償法之規定請求損害賠償，須以向賠償義務機關提出請求賠償，而未達成協議，始得提起損害賠償之訴，賠償義務機關拒絕賠償所提出之拒絕賠償理由書，僅為其拒絕賠償之意思表示及拒絕賠償理由之說明，既不生決定依法不應賠償之效力，自非行政處分。
（四）原裁定以抗告人提起本件撤銷訴訟之原審聲明1.頂東石段）390、389、392、391（重測後東石段384、385、393、394）地號地籍圖重測地籍調查表及地籍調查【界址標示補正】表；2.101年9月5日頂東石段390地號與頂東石段389、392、391地號土地界址爭議案調處圖說及分析表；3.相對人101年9月17日府地價測字第1010310496號公告；4.相對人101年9月17日府地價測字第10103054963號函；5.相對人101年10月24日府地價測字第10103341332號函；6.相對人101年11月29日府地價測字第1010356994號函；7.相對人103年11月14日府行法字第1030215412號拒絕賠償理由書；8.相對人104年8月5日府地價測字第1040143685號函。其中關於第1至2項、第4至8項部分，均非行政處分，而將抗告人請求將此部分及其訴願決定撤銷之請求，以起訴為不合法，予以駁回。揆諸前開規定及說明，核無不合。抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，即難認有理由，應予駁回。至抗告人雖於107年6月26日、107年7月3日以其肺缺損及依行政訴訟法第177條規定為由，具狀聲請本件於臺灣高等法院臺南分院104年度上國字第4號國家賠償事件判決確定前，停止訴訟程序。惟查，抗告人上開另案國家賠償事件，係抗告人以該案被告嘉義縣政府及嘉義縣0000000000縣○○鄉○○段○○○○號土地（重測前為頂東石段390地號）因進行地籍圖重測，所為註記「本宗土地重測界址爭議未解決」等字樣，有公務員於執行職務行使公權力時故意或過失不法侵害人民自由或權利之不法情事，依國家賠償法第2條第2項規定，請求該案被告為如該案聲明之賠償，然該訴訟是否成立之法律關係，並非本件訴訟之先決問題，抗告人聲請裁定在臺灣高等法院臺南分院104年度上國字第4號國家賠償事件判決確定前，停止訴訟程序，與行政訴訟法第177條規定不符，不應准許，另抗告人所指之健康情形，亦非得停止訴訟程序之法定事由，均併予敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 9 月 27 日
書記官 張 鈺 帛