最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1568號抗 告 人 林陳素花上列抗告人因與相對人苗栗縣頭份市公所間有關土地事務事件，對於中華民國107年7月5日臺中高等行政法院107年度訴字第69號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人為使用其所有坐落苗栗縣○○市○○段○○○○○○○○號土地（袋地，下稱抗告人所有2筆土地）及向主管機關申請指定建築線核發建築執照之需要，於民國106年7月14日向相對人依民法第787條、第788條規定，申請通行使用苗栗縣頭份市所有（管00000000000縣○○市○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），經相對人以106年8月7日頭市農字第0000000000號函（下稱系爭函）通知抗告人略以「……經查所請同地段000-0地號係本所權管，土地使用分區為住宅區，依土地登記謄本所載，係78年5月12日徵收取得。現況為毗鄰本市○○路12米計畫道路，研判尚未依徵收計畫開闢，疑因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內，依據土地徵收條例第49條規定係得撤銷徵收之要件之一。綜上，為避免影響臺端及土地徵收前原地主權益，因日後撤銷徵收或其他處分方式而滋生爭端，所請歉難照辦。」抗告人對系爭函不服，提起訴願遭決定不受理，遂向原審法院提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及系爭函，並判命相對人對於抗告人106年7月14日申請提供袋地指定建築線土地使用通行同意書之事件，應作成准許抗告人於系爭土地通行至公路，並得鋪設柏油路面之行政處分。嗣原審裁定將本件移送至臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）。抗告人不服，提起本件抗告。
三、本件原裁定略以：（一）國有非公用土地提供袋地通行作業要點第1點、第2點、第3點、第5點、第8點規定，乃財政部國有財產署為管理國有非公用土地之需要，參照民法第787條所訂定，俾下級機關面臨人民主張袋地通行權時有所遵循，而為一致之處理，性質上屬於國家對非公用之國有財產為使用、收益之私經濟行為。因此，行政機關依上開規定代表國庫有償提供土地供人民使用，核與行政機關代表國庫出售或出租公有財產之性質，並無二致，均為國家對非公用之國有財產為使用、收益之私經濟行為，而屬私法上契約行為，其所為之意思通知，並非行政處分，當事人若對之爭執，應循民事訴訟向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。是以，抗告人主張依據苗栗縣建築管理自治條例第2條第1項、國有非公用土地提供袋地通行作業要點第3點、民法第787、788條等規定，向相對人申請核發土地通行使用同意書，並應容忍抗告人鋪設柏油路面以供通行，顯屬相對人是否應同意抗告人通行即使用系爭土地所生之爭議，為民事事件，應向普通法院訴請裁判，原審對之無審判權，自不得提起行政訴訟。（二）次依建築法第2條第1項、第48條、第101條規定及106年5月19日修正之苗栗縣建築管理自治條例第1條、第2條規定，可知本件指定建築線之主管機關為苗栗縣政府，相對人雖為系爭土地之管理機關，但並無核准指定建築線之權利。而依國有非公用土地提供袋地通行作業要點第10點規定亦可知，相對人僅係提供抗告人於申請指定建築線時所需之同意通行函而已，並非指定建築線之主管機關。本件之起訴被告為系爭土地之管理機關苗栗縣頭份市公所，抗告人無非係請求相對人對於抗告人106年7月14日申請提供袋地指定建築線土地使用通行同意書之事件，應作成准許抗告人在系爭土地通行至公路，並得鋪設柏油路面之行政處分，核其性質乃屬有償使用之土地租賃關係，為民事事件，抗告人若對之爭執，應向普通法院訴請裁判，原審對之無審判權。又依國有非公用土地提供袋地通行作業要點第8點第2款規定，提供指定袋地建築線，核發建築執照者，仍屬國有非公用土地提供袋地通行作業要點之規範範圍，是本件亦應屬民事事件，並不因該申請土地使用同意係作為指定袋地建築線及核發建築執照之用而有所差別。本件抗告人請求相對人核發袋地指定建築線土地使用通行同意書所衍生之爭議，屬私權糾紛，並非公法爭議，行政法院並無審判權，自應依民事訴訟程序向普通法院民事庭請求救濟，將本件移送於有受理訴訟權限之管轄法院。又系爭土地坐落於苗栗縣頭份市，為苗栗地院所轄，爰將本件移送於有受理訴訟權限之苗栗地法等語。
四、抗告意旨略謂：本件攸關申請建築執照、指定建築線等公法事件（因建築師稱申請本建照，所需通行範圍至少需8米寬），並非單純土地通行事件，自非單純屬民事法院審理範圍。查「通行土地之同意書」、「完成指定建築線」等行為，均屬「申請建築執照」之環節之一，其目的係為助益建築執照核發，以實現管理建築、維護公安、交通、公衛及增進市容觀瞻等行政目的。申請建築執照既屬公法事務，則上開環節事項（即取得通行同意書、指定建築線等）亦係為公法目的而存在，具公法性質。是為申請建築執照而須取得系爭土地之使用權同意書（含有順利完成建築之目的），其內涵（須具備一定大小：至少8米寬）有別於民法上僅為供人車通行目的之單純通行權，二者不得一概而論。又申請建築執照有一定流程，本件即為前置事項之一：取得系爭土地之使用權同意書俾利指定建築線，申請過程可能慮及土地登記名義人及專業配置不同等因素考量，故分由不同機關分工執行，惟分工之事務，並不因分由不同機關執行，即改變其事務之目的及本質，否則勢必影響行政事務之有效運作，是本件仍具有公法性質。本件係因系爭土地徵收作業錯誤，致未闢成道路之公法事件所衍生之事件，二者互為因果，應屬公法事件，實不應割裂判斷其性質，且倘系爭土地已因徵收作為道路使用，則抗告人所有2筆土地即非袋地，抗告人自不用再申請指定建築線或取得通行權同意書，是因徵收錯誤之公法事件所衍生之本件後續爭議，仍具公法性質，核非單純之民事事件，實不能一概而論。另相對人為苗栗縣政府之隸屬機關，為使苗栗縣政府得適當、合法審認抗告人提出之建築執照申請案，相對人自應提供必要之協助，以提升行政效率並便利事務推動。且行政分工之目的不在各自為政，依行政程序法第19條第1項之立法意旨，適足以說明相對人實應積極提供系爭土地使用權同意書，以利指定建築線，進而為建築執照之核發。是基於行政一體及機關協助等原則，相對人提供系爭土地使用權同意書乙節，應屬公法事件。原審應深究本事件之性質，不應逕以民事事件為由，將本件移送苗栗地院，爰提起本件抗告，求為廢棄原裁定，並發回原審更為審判云云。
五、本院查：
（一）按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項前段規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。又「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」經司法院釋字第448號解釋闡述在案。另「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。」復有本院53年判字第234號判例要旨可資參照。
（二）本件抗告人為使用其所有2筆土地（袋地）及向主管機關申請指定建築線核發建築執照之需要，於106年7月14日向相對人依民法第787條、第788條規定，申請通行使用苗栗縣頭份市所有（管理者為相對人）系爭土地，經相對人以系爭函予以否准。抗告人對系爭函不服，提起訴願遭不受理，遂提起行政訴訟，聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分（按即系爭函）；⒉相對人對於抗告人106年7月14日申請提供袋地指定建築線土地使用通行同意書之事件，應作成准許抗告人於系爭土地通行至公路，並得鋪設柏油路面之行政處分。查原審以本件抗告人請求相對人核發袋地指定建築線土地使用通行同意書所衍生之爭議，屬私權糾紛，並非公法爭議，行政法院並無審判權，應依民事訴訟程序向普通法院民事庭請求救濟，而將本件移送於有受理訴訟權限之管轄法院即苗栗地院，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。抗告人徒執前詞主張本件攸關申請建築執照、指定建築線等公法事件，並非單純土地通行事件，非單純屬民事法院審理範圍云云，無非以其一己主觀歧異之見解，指摘原裁定違法，核不足採，抗告意旨求予廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 9 月 28 日
書記官 楊 子 鋒