最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1627號抗 告 人 南山人壽保險股份有限公司代 表 人 杜英宗
送達代收人 陳○○
○區○○路○○○號10樓上列抗告人與相對人財政部國有財產署北區分署間聲請停止執行事件，對於中華民國107年9月25日臺北高等行政法院107年度停字第74號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人參與相對人民國107年9月3日「107年度臺北市空軍官兵活動中心10筆國有非公用土地設定地上權」標案（下稱系爭地上權標案），系爭地上權標案訂於107年9月3日下午14時30分開標。開標前，相對人之標案主持人宣布已派員至臺北三張犁郵局領取4封標封，並進行剪開標封及公布價格程序，其中宣布抗告人為第4標，其投標金額為新臺幣（下同）75億5,988萬元之最高標價，斯時其他投標人元大商業銀行股份有限公司（下稱元大商業銀行）之在場人員表明也有投標，相對人之標案主持人當場宣布暫停開標程序，並前往郵局確認。嗣招標機關人員返回開標現場，主持人宣布繼續開標程序，經開啟元大商業銀行標封結果，以最高標價82億100萬元將系爭地上權決標予元大商業銀行。抗告人不服，於107年9月10日向訴願機關財政部提出停止執行之申請，並於同日向臺北高等行政法院(下稱原審)聲請裁定停止決標之執行，經原審以107年度停字第74號裁定(下稱原裁定)駁回後，提起本件抗告。
三、原裁定以：依卷附相對人國有非公用土地招標設定地上權投標須知內容可知，相對人所招標、決標者為系爭「非公用」土地設定地上權之行為，抗告人亦自承系爭地上權設定非基於公用目的等情，堪認系爭地上權標案之決標，其性質係屬行政機關為代表國庫將「非公用」之公有財產設定地上權之私法行為，並非相對人基於公法關係以官署地位為行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分。抗告人聲請對之停止執行，核與抗告人據以聲請之行政訴訟法第116條第3項及訴願法第93條第2項規定要件不符為由，駁回抗告人之聲請。另說明抗告人主張短期內相對人為地上權設定，元大商業銀行進行後續興建地上物之行為，會致現狀變更，產生難於回復情形；且如決標經確認違法而拆除已興建之地上物以「回復原狀」徒生浪費等語，則抗告人就其主張之損害究可否回復原狀乙節前後矛盾，又依其所指受有拆除地上物損害者應為元大商業銀行，而非抗告人，亦無從認抗告人有何難於回復之損害。
四、抗告意旨略以：系爭地上權標案係相對人依國有財產法之規定，就國有財產公用土地依法擬定利用計畫及設定地上權之方式，報經財政部核准後，循公開招標方式進行地上權設定，性質核屬對國有非公用土地之利用，與司法院釋字第540號解釋及法院判決所涉及之國有非公用土地讓售及放租等之情形並無二致；且相對人對於決標對象之決定，涉及抗告人與相對人進行後續地上權設定契約簽署之資格得喪，應屬相對人基於職權就特定具體事件，對外所為發生公法上法律效果之單方行政行為，則決標行為即屬行政處分，抗告人自得依行政訴訟法第116條之規定聲請停止執行。本案所涉地上權權益金額重大，在上開決標之合法性釐清前，倘不停止該決標處分之執行，則在元大商業銀行已對外公告取得相關不動產（即臺北市○○區○○段二小段114-1、114-6、114-7、115、000000000000000000000000000000號等10筆土地)地上權之情況下，勢必於短期內與相對人進行地上權設定及相關不動產之移轉，並進行後續興建地上物之行為，而導致現狀變更，產生難於回復之情形。且本件相對人一旦與元大商業銀行訂定地上權契約，並設定地上權，抗告人嗣後縱經法院判決取得地上權設定權，屆時再命元大商業銀行拆除已興建之地上物以回復原狀，僅徒生社會資源之重大浪費。揆諸本院100年度裁字第1058號裁定意旨亦符合確實有難於回復損害之情形，而應准予停止執行。從而，原裁定認抗告人並無難以回復損害之情形，亦有違誤，應予廢棄云云。
五、本院查：按行政訴訟法第116條第3項規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」訴願法第93條第2項、第3項規定：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」則前揭條文所稱原處分或決定之執行，係指行政處分之執行而言，故行政法院得依受處分人之聲請，裁定停止執行者，自以得作為行政爭訟標的之行政處分為限，是停止執行自應以有行政處分存在為前提，若無行政處分之存在，即不符上開法條規定之停止執行要件，其聲請即無法准許。又行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決（司法院釋字第448號解釋意旨參照）。如前所述，本件系爭地上權標案之決標，係相對人代表國庫將「非公用」國有土地對外招標設定地上權之私法行為，並非相對人基於公法關係以官署地位行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，依上開規定及說明，即非行政處分。原裁定以決標行為並非行政處分，不得依行政訴訟法第116條第3項及訴願法第93條第2項規定聲請停止執行為由，駁回抗告人之聲請，於法即無不合。又上開決標行為既非行政處分而不得聲請停止執行，則原裁定有關「決標行為是否有難於回復損害之情形」部分之論述均屬贅言，惟並不影響本件之結論。抗告人徒執前詞指摘原裁定違法，仍乏論據，其抗告難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
書記官 蘇 婉 婷