最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1764號抗 告 人 中央選舉委員會代 表 人 陳英鈐訴訟代理人 賴中強 律師
伍徹輿 律師相 對 人 黃士修上列當事人間聲請假處分事件，抗告人對於中華民國107年10月15日臺北高等行政法院107年度全字第61號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄。
相對人在原法院之聲請駁回。
聲請及抗告訴訟費用均由相對人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定。行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、原裁定以：㈠相對人主張其為「以核養綠」公投提案（下稱系爭公投提案）之提案領銜人，並代表該公投提案之連署人於民國107年9月6日向抗告人提出約31.4萬份之連署書，嗣擬再次提出連署書以求更能符合連署人數之要求，遭抗告人無故以拒收方式退件，導致相對人等恐因未達公投連署門檻而無法行使憲法賦予人民之創制、複決權，而發生難以回復之損害。經檢視及比對公民投票法規定，該法具程序法的性質，就公投提案而言，以通過為原則，不通過為例外。公民投票法第13條第3項後段規定：「連署人數不合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，主管機關應為公民投票案不成立之公告。」為該法規範目的即公投提案以「通過為原則，不通過為例外」立法意旨之彰顯。準此，相對人於程序進行中再次提出連署書以求更能符合連署人數之要求，主管機關就貫徹上開立法目的之實踐，符合行政行為應以誠實信用之方法為之，並就行政程序應於當事人有利及不利之情形一律注意，當無拒絕之必要。抗告人稱其未通知補正之前，相對人無主動自行補正的權利，顯然狹隘了公民投票法第12條及第13條規範意旨，也疏於兼顧行政行為之誠信原則與客觀注意義務，而無可憑採。㈡相對人既為系爭公投提案之領銜提案人，並代表該提案之連署人提出相當數量之連署書，其目的就是系爭公投提案得足以通過連署人之門檻，而此也是系爭公投提案成立要件之一；抗告人拒絕相對人再次提出連署書以求更能符合連署人數之要求，是針對公投提案成立要件關於連署人數之爭執，並涉及公投提案是否成立，就提案人數是否合法部分，當然是有爭執之公法上法律關係。抗告人拒絕相對人之先行補正，將可能影響「以核養綠」公投提案之連署人數，甚且因此導致系爭公投提案以人數不足為由而遭駁回，或至少無法於今年年底併同縣市長及縣市議員等選舉舉辦而嚴重影響成案機率。為避免將來國家另行個別舉辦之額外負擔，或因此而衍生其他社會資源之額外耗費，就公民投票是一項嚴謹社會活動而言，原本規範意旨明確之無必要訟爭，所形成之額外社會成本（不限於金錢）可能之支出或耗損，都將成為難以回復之損害，而准許相對人依行政訴訟法第298條第2項規定聲請定暫時狀態處分，命抗告人應受理相對人於107年9月13日提出之「以核養綠」公投連署書並併入相對人同年9月6日提出「以核養綠」公投案處理。
三、抗告意旨略謂：依公民投票法第12條、第13條文義及立法本旨，連署人名冊之提出僅有1次，如合格連署人數不足，於抗告人第1次初步審查及戶政機關查對後，各只有1次補提機會，補提後仍不足法定人數，其法律效果為提案駁回或公民投票案不成立。原裁定主文創設公民投票法所無之連署人名冊「第2次提出」制度，命抗告人應將相對人107年9月13日提出之連署書併入同年9月6日提出之連署書處理，非但牴觸公民投票法第12條及第13條規定，且其裁定意旨為何，抗告人應如何「併入…處理」，裁定主文及理由並無任何說明，抗告人無所遵從，顯非適法，且系爭公投提案業經抗告人公告成案，確定將於107年11月24日併同地方選舉一併投票，已無假處分之必要等語。並聲明：「原裁定廢棄。相對人之聲請駁回。」
四、本院查：㈠按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避
免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」為行政訴訟法第298條第2項所明定。準此，定暫時狀態之處分係為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施。其要件有三：1.公法上法律關係發生爭執；2.為防止發生重大之損害或避免急迫之危險；
3.行政法院認為有定暫時狀態之必要。由於此類處分僅係「暫時」給與聲請人權利保護，其所爭執之公法上法律關係仍須經由本案訴訟為終局之裁判，在本案訴訟提起前，行政法院雖得為定暫時狀態處分之裁定，但聲請人如未於裁定送達後10日內提起本案訴訟，依行政訴訟法第302條準用同法第295條規定，行政法院應依聲請撤銷該定暫時狀態處分之裁定，故定暫時狀態之處分，以日後有本案訴訟之提起為必要，倘聲請人權利已終局獲保障而無從就其所爭執之公法上法律關係提起本案訴訟時，即難認有定暫時狀態處分而給與其「暫時」權利保護之必要。
㈡次按公民投票法係依據憲法主權在民之原則，為確保國民直
接民權之行使而制定（公民投票法第1條規定參照），藉由公民投票提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權。而依公民投票法第9條第1項規定：「公民投票案之提出……應由提案人之領銜人檢具……向主管機關為之。」第12條規定：「（第1項）第2條第2項各款之事項，連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之1點5以上。（第2項）公民投票案連署人名冊，應由提案人之領銜人，於領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼之次日起6個月內，向主管機關提出；逾期未提出者，視為放棄連署。……」第13條規定：「（第1項）主管機關收到連署人名冊後，經審查連署人數不足前條第1項之規定、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第3項規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不符規定者或逾期不補提者，該提案應予駁回；合於規定者，應函請戶政機關於30日內完成查對。……（第3項）連署人名冊經查對後，其連署人數合於前條第1項規定者，主管機關應於10日內為公民投票案成立之公告，該公民投票案並予編號；連署人數不合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，主管機關應為公民投票案不成立之公告。」可知公民投票案之提案、徵求連署及提出連署人名冊供主管機關審查等，均係由提案人之領銜人代表為之，其最終目的在使該公民投票案之提案通過法律所定連署人數之門檻，俾主管機關作成公民投票案成立之公告並辦理公民投票，以達到行使直接民權之目的。
㈢查本件相對人為系爭公投提案之提案領銜人，代表該公投提
案之連署人於107年9月6日向抗告人提出連署人名冊計314,135張連署書，業經抗告人收件受理並製給全國性公民投票案連署人名冊收據在案。另相對人主張其為確保系爭公投提案達到連署人數門檻，於107年9月13日再向抗告人提出連署人名冊計約2萬餘張連署書，遭抗告人拒絕收件等情，已據相對人提出107年9月13日送件統計清單及相關新聞報導影本以為釋明；抗告人就107年9月13日拒絕收件之事實並不爭執，僅以依據公民投票法第13條及行政程序法第6條、第8條規定，相對人沒有第2次送件的權利，抗告人亦無收受第2次送件的義務，系爭公投提案連署人數如有不足，抗告人會通知補件，於抗告人未通知補正前，相對人無主動自行補正的權利等語置辯（見原審卷第158頁）。準此，兩造對於相對人提出連署人名冊後可否再次提出，以及在抗告人以審查結果連署人數不足而通知補正前，相對人有無主動補正權利與抗告人有無收件義務既有爭執，且此爭執關涉系爭公投提案是否達到法定連署人數門檻而符合提案成立要件，進而影響國民直接民權之行使，自屬公法上法律關係之爭執。又相對人提出本件聲請並求為定如原裁定主文所示暫時狀態之處分，依其行政訴訟聲請定暫時處分狀所載，無非為使系爭公投提案不致因連署人數不足而遭駁回，或不致因踐行補正等程序而延長時程，以致無法於107年11月24日併同地方選舉舉辦而影響系爭公投案之成案機率。然系爭公投提案業經抗告人以107年10月24日中選務字第1073150419號公告成立，列為全國性公民投票案第16案，於107年11月24日辦理公民投票，有抗告人提出之上開公告在卷可憑，且抗告人於其所具107年11月8日行政訴訟補充抗告理由狀內亦表明其以上開公告系爭公投提案成立，係在戶政機關查對刪除不符規定者，因而發生連署人數不足，依公民投票法第13條第3項通知並受理相對人補提後所作成，並非依據原裁定作成等語。是系爭公投提案既經抗告人作成公告成立之終局決定，並定於107年11月24日併同地方選舉辦理公民投票，就結果而論，相對人之權利已獲保障，當無再就其所爭執公法上法律關係提起本案訴訟之可能，揆諸首揭規定與說明，即難認本件有依其聲請定暫時狀態處分而給與「暫時」權利保護之必要。從而，本件聲請與行政訴訟法第298條第2項所定要件未符，不應准許。原裁定未及審酌上情，准許相對人所請而為「抗告人應受理相對人於107年9月13日提出之『以核養綠』公投連署書並併入相對人同年9月6日提出『以核養綠』公投案處理」暫時狀態之處分，於法即有違誤。抗告意旨求為廢棄並駁回相對人在原法院之聲請，為有理由，應由本院將原裁定廢棄，並自為裁定駁回相對人在原法院之聲請。
五、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 張 國 勳法官 程 怡 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 15 日
書記官 莊 子 誼