最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1772號抗 告 人 欽榮環保有限公司代 表 人 李柏輝訴訟代理人 張名賢 律師上列抗告人因與相對人高雄市政府環境保護局間聲請停止執行事件，對於中華民國107年11月8日高雄高等行政法院107年度停字第36號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢署）於民國107年3月21日指揮相對人會同保安警察第七總隊於高雄市○○區○○○路○○○○○號倉庫內，查獲遭不法堆置廢棄塑膠混合物、廢布等廢棄物（下稱系爭廢棄物），經調閱監視器後，發現抗告人之清除車輛000-0000（駕駛：○○○）於107年1月9日上午9點22分前之某時，至不詳處所載運系爭廢棄物，並於同日9點22分許，將系爭廢棄物傾倒於上開倉庫內，認其涉犯廢棄物清理法第46條第4款後段之領有許可文件，未依許可文件內容違法清除、處理廢棄物罪嫌，而以107年度偵字第1024、1245、4133、4197、4198、6810、7200號起訴書對之提起公訴。相對人隨即援引橋頭地檢署起訴事實，作成107年10月24日高市環局廢管字第00000000000號函（下稱原處分），以抗告人領有相對人核發之清除許可證（高市環局廢管字第10537934800號，下稱系爭許可證），卻未依法將系爭廢棄物清運至指定地點妥適處理、營運紀錄未存放於許可證登載之機構地址、未依規定簽訂清除合約、未依法申報清除系爭廢棄物，除依廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱管理辦法）第18條第1項、第21條第2項、第20條第1項及廢棄物清理法第31條第1項第2款規定，各裁處抗告人罰鍰新臺幣（下同）24,000元、12,000元、12,000元、12,000元及環境講習各4小時外，另以抗告人該當管理辦法第27條第1項第5款規定之情節重大要件，廢止系爭許可證，且抗告人不得從事廢棄物清除業務，並應將系爭許可證正本郵寄相對人繳回。抗告人不服，於107年10月29日向相對人遞送訴願及聲請停止執行書轉呈高雄市政府提起訴願並聲請停止執行；嗣又於107年11月1日向高雄高等行政法院（下稱原審）提出行政聲請停止執行狀，聲請就原處分關於廢止系爭許可證部分聲請停止執行。經原審以107年度停字第36號裁定（下稱原裁定）駁回其聲請。抗告人對原裁定不服，提起本件抗告。
三、本件原裁定略以：（一）抗告人聲請意旨雖略謂：原處分認定抗告人違規事實之唯一證據，僅有抗告人靠行司機○○○駕車進入上開倉庫之錄影畫面，但畫面內並無顯示車斗內載有系爭廢棄物，亦無其他證人陳述有付錢給○○○，或者○○○有付錢給案發現場內之任何人，亦無任何○○○有收取到任何運費，則該事實所憑證據實甚薄弱，則抗告人訴請撤銷原處分，在法律上並非顯無理由；況抗告人廢止系爭許可證，將影響抗告人及客戶百餘家廠商之廢棄物去向，因抗告人清運廢棄物之客戶有百餘家，甚擴及陸軍花東防衛指揮部國軍部分，所涉範圍廣大，原處分若予以立即執行，抗告人必須即刻停業，客戶一時之間廢棄物無處去，勢必暫時堆置
1、2天，但若無其他業者承接，1、2天後將衍生私下任意丟棄，或者違法由其他不合格業者清理。高雄市清運業者，是否能在短時間消化臨時而來之垃圾，或者坐地漲價，極為可能，因此有急迫性。若為漲價，則該增加之費用，係屬於損害，要不由抗告人負擔，要不由客戶自行吸收，要不由國家吸收，因損害發生係屬於不可逆，且因情況緊急，爰依行政訴訟法第116條第2項（抗告人另於107年11月6日具狀更正申請依據為行政訴訟法第116條第3項）規定，聲請就原處分關於廢止系爭許可證部分聲請停止原處分之執行等語。（二）惟查，我國訴願法及行政訴訟法係採用執行不停止之原則，且觀訴願法第93條第2項既規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，理論上得先由上開機關獲得救濟，基於行政救濟制度之合理運用，及司法資源有效配置與使用，有關人民暫時權利保護救濟之途徑，解釋上應先利用訴願機關之暫時權利保護救濟機制，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政法院係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，故必其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難謂有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺保護之必要，而駁回其聲請。再依行政訴訟法第116條第3項規定，須原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，始得裁定准許之。而所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。是其損害若得以金錢填補，原則上即非所謂難於回復之損害。本件抗告人因對原處分不服，已於107年10月29日向相對人遞送訴願及聲請停止執行書轉呈高雄市政府提起訴願並聲請停止執行，惟尚未作成決定。則抗告人於訴願程序中，既已依訴願法第93條第2項之規定，向訴願機關聲請停止執行，依其所述情形，即無逕向行政法院聲請停止執行之必要。且查，橋頭地檢署係於107年8月1日對抗告人靠行司機○○○等人提起公訴，而相對人依橋頭地檢署起訴事實作成本件原處分前，曾就原處分所示違規事實於107年9月11日函請抗告人陳述意見；又查，抗告人與大多數客戶均簽有清運期間1至5年不等之制式廢棄物清除承攬合約書，該清除合約第6條第1款規定：「乙方（即抗告人）因故無法自行清運時，應提前15日告知甲方，終止合約或另請其他合法清除機構清運。」另抗告人與陸軍花東防衛指揮部經由招標決標程序簽訂107年度臺東太平營區一般廢棄物清運契約亦於計畫清單備註第22款第18目明定決標廠商於決標之次日起7日內提出清運計畫及無法執行清除處理工作時之緊急應變辦法、附錄18：投標廠商應提出「廠商資格履約及賠償連帶保證保險單」、採購契約通用條款第14條第13款規定：「履約及賠償連帶保證廠商應保證得標廠商依契約履行義務，如有不能履約情事，及續負履行義務……。」是由前揭契約約款可知，相對人廢止抗告人之系爭許可證，僅生抗告人與各委託清運客戶間，如何負擔民事責任及損害賠償問題，均係經濟上之損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償，難認對抗告人將發生難於回復之損害。故抗告人本件聲請停止執行，核與停止執行要件不合，乃駁回抗告人之聲請；並敘明衡諸暫時權利保護制度之規範目的，係藉由迅速之形式審查以決定是否給予人民暫時性之權利保護，並非實質審查原處分實體內容所作成之終局性決定。上開抗告人所指原處分違法之處，並非本件停止執行聲請事件所應審究判斷之事項。
四、抗告意旨略謂：（一）行政訴訟法並未限制訴願程序中已聲請停止執行，不得同時聲請法院裁定停止原處分之執行，此乃基於權力分立原則，法律特別授權法院，在有情況緊急、預防發生難以回復之損害之情況下，可以司法權事先介入審查行政權之範疇，故得以假處分制度、停止執行之制度，以保障人民不受國家行政權之積極侵害或消極侵害。故抗告人乃因情況危急，將遭受終止契約、損害賠償等難以回復之損害，乃依據行政訴訟法規定，於行政訴訟繫屬前，向原審聲請就原處分裁定停止執行。原裁定認抗告人已向訴願機關聲請停止情形下，無逕向法院聲請停止執行之必要，此一認定違反憲法上權力分立與制衡原則，且侵害憲法所保障之人民訴訟權。（二）對於難以回復之損害，實不能僅以將來是否能金錢賠償，作為唯一標準。又經濟損害並未排除在停止執行制度保護範圍之外，原裁定以經濟上損害可以金錢賠償，故不得依行政訴訟法第116條第3項規定聲請停止執行，無非將經濟損害排除在本條之適用範圍外，適用法律顯有不當。再者，金錢賠償係損害賠償之方法，亦屬於損害之填補，並非回復原狀之方法，是原處分之執行造成之損害是否得以回復，應以可否回復原狀為斷。系爭許可證若遭廢止，將導致抗告人已簽訂之多份契約終止，原契約如同不存在，有難以回復原來契約關係之損害。原裁定未審酌抗告人對於數量龐大高達百餘人之客戶之契約遭受終止，可否於本案訴訟後回復原狀，一體認為非難以回復，有解釋適用法律不當之違法。原裁定僅以是否能用金錢賠償損失，作為唯一標準，將使停止執行制度成為具文。況金錢賠償固可填補損害，然損害如過鉅或如未及填補，將導致抗告人頓失經濟來源，影響事業及公司商譽，依一般社會通念，仍無法填補其損害。原裁定未考量上開損害是否為抗告人可以承受，亦未審酌個案中之急迫性，逕以可獲金錢賠償為由，認非難以回復之損害，有適用法律不當之違法，且有違憲法保障人民訴訟權之意旨。本件原處分之停止執行對公益無重大影響，反之，抗告人得以繼續清運垃圾，更能維護公益。抗告人基於程序選擇權，在已無法期待訴願機關給予救濟之情形下，乃向法院聲請停止原處分之執行云云。
五、本院查：
（一）按「（第1項）原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。…（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」為訴願法第93條及行政訴訟法第116條第1項、第3項所明定。可知，原行政處分之執行，除法律另有規定外，並不因提起訴願或行政訴訟而停止。又依行政訴訟法第116條第3項規定，須原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，始得裁定准許之。而所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。是其損害若得以金錢填補，原則上即非所謂難於回復之損害。
（二）又按訴願法第93條第2項既規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，則如果能由上開機關獲得救濟者，即無逕向行政法院聲請之必要，且行政法院係審查行政處分違法性之最終機關，受處分人若不提起訴願，或雖已提起訴願，卻不向訴願機關申請，而逕向行政法院聲請停止執行，或已向訴願機關申請停止執行，又再向行政法院聲請，無異規避訴願救濟程序，而請求行政法院直接為行政處分之審查，均非所宜，故適用訴願法第93條第3項或行政訴訟法第116條第3項規定逕向行政法院聲請停止執行者，必其執行在客觀上可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。然如已向原處分機關或受理訴願機關申請而未獲救濟（包括申請被駁回，或原處分機關或受理訴願機關不於適當期間內為准駁），即有向行政法院聲請停止執行之必要。
（三）原裁定駁回抗告人在原審之聲請，其理由已論明：抗告人於訴願程序中，既已依訴願法第93條第2項之規定，向訴願機關聲請停止執行，依其所述情形，即無逕向行政法院聲請停止執行之必要。相對人廢止抗告人之系爭許可證，僅生抗告人與各委託清運客戶間，如何負擔民事責任及損害賠償問題，均係經濟上之損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償，難認對抗告人將發生難於回復之損害。故抗告人本件聲請停止執行，核與停止執行要件不合等語。核原裁定已就抗告人聲明請求之事項如何不符合停止執行要件，詳為論斷，揆諸前開規定及說明，其認事用法均無不合，原裁定駁回抗告人停止執行之聲請，核無違誤。抗告意旨猶執前詞主張：原裁定認抗告人已向訴願機關聲請停止情形下，無逕向法院聲請停止執行之必要，顯違反憲法上權力分立與制衡原則，且侵害憲法所保障之人民訴訟權；原裁定未審酌抗告人對於數量龐大高達百餘人之客戶之契約遭受終止，可否於本案訴訟後回復原狀，一體認為非難以回復，有解釋適用法律不當之違法；原裁定未考量原處分所造成之損害是否為抗告人可以承受，亦未審酌個案中之急迫性，逕以可獲金錢賠償為由，認非難以回復之損害，有適用法律不當之違法，且有違憲法保障人民訴訟權之意旨；原處分之停止執行對公益無重大影響云云，乃其一己主觀見解，核無可採。抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 11 月 22 日
書記官 楊 子 鋒