最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1062號抗 告 人 張正琪訴訟代理人 陳哲宏 律師
陳宇萱 律師上列抗告人因與相對人國立臺灣大學間聲請停止執行事件，對於中華民國107年6月20日臺北高等行政法院107年度停更一字第2號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、緣㈠抗告人係相對人口腔生物科學研究所教授（民國105年8月1日升等為教授）。相對人以其於105年11月9日，獲報稱該校○○○教授研究團隊之論文涉有違反學術倫理情形，函請該校生命科學院、醫學院召集相關領域校內外學者專家各自組成院級調查小組，案經生命科學院學術倫理審定會及醫學院調查小組召開會議調查，且將涉嫌違反學術倫理之論文送請原審查人及該專業領域學者審查；相對人復因本件牽涉較廣，另組成特別委員會，協助檢視調查結果後，提報相對人教師評審委員會（下稱校教評會），經校教評會於106年2月24日以105學年度第5次會議，決議：「認定張正琪教授（即抗告人，下同）違反學術倫理。張教授擔任第一作者之JNatl Cancer Inst 2006（下稱00000000論文）兩處圖檔重複套用。擔任第一作者之0000 00000 0000 0000（下稱0000000論文）以不同實驗之圖檔剪接拼貼。擔任第一作者之000
0 00000 0000（下稱000000論文）實驗結果、時序、圖檔資料均涉不實。已經撤稿之0 00 0000（下稱0000000論文），張教授為實驗實際指導者及投稿論文實際撰寫者。故張教授自2006至2016涉及多件嚴重程度不等之論文違失，0000 000
00 0000 0000為其升等教授代表著作之一，0000 00000 0000為其升等教授參考著作之一，負有嚴重違反學術倫理之責。審議結果：撤銷教授證書，5年內不受理教師資格之申請及5年內不得申請研究計畫補助，並依教師法第14條第1項第14款規定，予以解聘。並請相關系所將渠所授之課程暫停，並由其他教師代為授課。」「有違反學術倫理情事論文，若獲機構或單位獎勵、補助、接受評鑑或其他類此情事者，由相關權責機構或單位依規定處理；撤銷教師證書者，辦理薪資等追繳事宜。」由相對人以106年3月2日校人字第0000000000D號函（下稱106年3月2日函）通知抗告人，並於106年3月14日函報教育部。教育部嗣於106年4月11日以臺教高（五）字第1060038413號函請相對人釐清已否依專科以上學校教師違反送審教師資格規定處理原則（下稱處理原則）第8點規定，送原審查人再審查等程序辦理，及就抗告人送審副教授資格並發表於期刊「Mol Cancer Res.（2007）」之論文「Cysteine- rich 61（CCN 1）enhances chemota cticmigration,tran sendothelial cell migration, and intravasation by concomitantly upregu lating chemoki nereceptor 1 an d 2」論文，經教育部與科技部聯席審查，由科技部委請工程師以軟體程式分析發現，多處圖檔疑有人為變造痕跡一事，併同前開程序究明妥處；又有關抗告人發表於期刊「J Na tl Cancer Inst (2004)」之論文「ConnectiveTissue Gro wth Factor and Its Role in Lung Adenocarcinoma Inva sion and Metastasis」（下稱000000000論文）經審查分析發現圖Fig.3A CRMP-1之第1及第2欄中間切線痕跡，疑似為不連續接痕；及第4欄影像區域係似人為後製清空等，請併同釐清，另查明是否涉及教師資格送審或學位論文，依相關規定辦理。㈡相對人特別委員會復於106年5月15日重新提出調查報告及建議，經校教評會於106年5月26日召開105學年度第8次會議，決議：一、撤銷相對人106年3月2日函。二、抗告人擔任第一作者之000000000論文圖檔不當剪貼處理。擔任第一作者之00000000論文兩處圖檔重複套用，且未適當的註明引用。擔任第一作者之0000000論文以不同實驗之圖檔剪接拼貼。擔任第一作者之000000論文實驗結果、時序、圖檔資料均涉不實。已經撤稿之0000000論文，抗告人為第三作者，但第二作者及通訊作者又說明抗告人為實驗實際指導者，而通訊作者又說明抗告人為論文實際撰寫者。故抗告人自2004至2013涉及多件嚴重程度不等之論文違失，認定負有嚴重違反學術倫理之責，違反教師法第14條第1項第13、14款及第17條第1項第1、6、10款；專科以上學校教師資格審定辦法（下稱審定辦法）第43條第1項第2款、相對人教師違反送審教師資格規定及學術成果舞弊案件處理要點（下稱處理要點）第2點第2、4款規定，依教師法第14條、審定辦法第43條第3項、相對人組織規程第47條第3項第1、6款、處理要點第4點第2項第1、4、5款等規定，予以下列處置：1、建議系（所）、院教評會依相對人規定於106年7月3日前完成解聘之審議，除經認定情節重大者，終生不得再聘為教師外，應議決1年至4年不得聘任為教師。2、撤銷教授證書，5年內不受理教師資格之申請。3、5年內不得申請研究計畫補助。4、有違反學術倫理情事論文，若獲機構或單位獎勵、補助、接受評鑑或其他類此情事者，由相關權責機構或單位依規定處理。5、辦理薪資等追繳事宜，由相對人以106年6月3日校人字第0000000000C號函（下稱系爭函）通知抗告人。抗告人對系爭函不服，提起訴願，經訴願決定將系爭函關於撤銷教授資格，5年內不受理教師資格審定之申請部分駁回，其餘部分不受理，抗告人遂提起行政訴訟（原審法院107年度訴字第298號，下稱本案訴訟），並聲請停止系爭函之執行，經原審法院107年度停字第29號裁定駁回其聲請。抗告人不服，提起抗告，復經本院107年度裁字第678號裁定（下稱發回裁定）廢棄該裁定，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院107年度停更一字第2號裁定（下稱原裁定），以其聲請不符停止執行之要件而駁回，抗告人仍不服，乃提起本件抗告。
二、抗告意旨略謂：㈠原審法院自收受發回裁定，至107年6月20日作成原裁定，其間，僅相隔約30日曆天，即據相同的卷證資料，作成與發回前相同結論之裁定。抗告人雖為原裁定程序之當事人，但卻完全沒有與聞發回後程序之權利，甚至於收悉原裁定送達之前，對於股別與案號均無從得知，毫無所悉，全然無於發回更裁程序提供資料，協助原審之機會，難謂原審係憑既定成見而為裁定，遑論更裁程序依發回裁定意旨，就「106年6月3日函諭知的內容是否全具有行政處分之性質」為分辨時，根本否定抗告人表示意見之機會，是以，原裁定程序顯有瑕疵。㈡系爭函說明二（二）第1、至5、點處置（下稱系爭5項處置），均係由相對人之校教評會，基於教育人員任用條例、教師法、審定辦法、處理原則、處理要點所賦予權責，對於抗告人所涉學術倫理爭議，所為之整體處置，實乃整體綜合考量一切因素（系爭5篇論文爭議及其相關處置）下，以系爭5項處置內容作為限制、剝奪抗告人權益之法律效果，亦即系爭5項處置均內化為系爭函說明二規制力本身之一部分，共同形成對於抗告人任教、研究、工作權益之規制效果，依本院104年度判字第360號判決意旨，系爭5項處置內容均應視為行政處分不可分割之一部，原審當應以系爭函說明二之全部（即相對人就系爭5篇論文之學術倫理爭議，所作成系爭5項處置）作為一個行政處分為審理，以論斷系爭函說明二依法得否停止執行，始為適法。然原裁定竟將應視為一個行政處分以為審理之系爭函說明二
（二），無端拆分為系爭5項處置，分別論斷其性質而異其救濟可能，顯於法無據。㈢況且，於相對人以系爭函說明一：「撤銷本校106年3月2日校人字第0000000000D號『處分』」後，教育部作成106年8月1日臺教法（三）字第1060087736號訴願決定書，理由記載：「訴願人提起訴願後，學校以106年6月3日校人字第0000000000C號函撤銷『原處分』（按：即106年3月2日函）並重為處分，並通知訴願人……是本件訴願人『原不服之行政處分已不存在』，……，爰依訴願法第77條第6款規定，決定如主文」等語，並未以訴願法第77條第8款規定：「對於『非行政處分』……提起訴願者」為由，論斷106年3月2日函中有何項處置係不屬行政處分者，均徵相對人以抗告人所涉論文爭議及其數項處置為一個行政處分（即106年3月2日函），嗣後教育部亦鑑於相對人已自行撤銷行政處分之全部，就以106年3月2日函為標的之訴願案，基於行政處分已不存在而為訴願不受理之決定。倘106年3月2日函之數項處置或系爭函說明二（二）之系爭5項處置確有不屬行政處分者且各項處置得以拆分論斷（惟抗告人並不同意），則不屬行政處分之處置並非當然因相對人自行撤銷行政處分之決定（按：系爭函說明一：「撤銷本校106年3月2日校人字第0000000000D號『處分』」）而失其存在，對於106年3月2日函與系爭函說明二（二）有所重疊之部分，以「5年內不得申請研究計畫補助」、「有違反學術倫理情事論文，若獲機構或單位獎勵、補助、接受評鑑或其他類此情事者，由相關權責機構或單位依規定處理」、「辦理薪資等追繳事宜」等處置為例，豈容相對人於先前處置仍存在之情形下重複為處置？遑論如採取各項處置並非同屬一個行政處分之觀點，教育部於106年3月2日函之訴願程序，形同對於106年3月2日函中不屬行政處分之部分仍然存在之情，視而未見，遽下行政處分已不存在之不受理決定，矛盾之情，堪稱明顯。在在顯示，相對人、教育部對於抗告人所涉論文爭議及其數項處置，係採取視其為一個行政處分並為相應處理之觀點，方屬正辨。㈣承上，按行政程序法第8條規定，於106年3月2日函之訴願程序，相對人、教育部對於抗告人所涉論文爭議及其數項處置視為一個行政處分（即106年3月2日函）並為相應處理之行政行為，即屬行政機關行使公權力、展現其意志之行為，當可為信賴基礎，抗告人因信賴此等基礎而為後續救濟行為之選擇，亦即基於信賴106年3月2日函之全部處置，均已因相對人自行撤銷其先前所為行政處分，而失其存在，並續將系爭函說明二視為一個行政處分，提起訴願、行政訴訟救濟等信賴表現之行為，依法亦應受保護。是以，原審一方面眼見相對人就106年3月2日函（即抗告人所涉論文爭議及其數項處置）視為一個行政處分之處斷，此自原裁定記載本件事實經過：「經校教評會於106年5月26日召開105學年度第8次會議，決議：一、撤銷相對人106年3月2日函。……」即為可稽，另一方面就抗告人將系爭函說明二（即系爭5篇論文及系爭5項處置）視為一個行政處分以聲請停止執行之請求，個別論斷各項處置之性質並異其處理，顯然無視抗告人因信賴相對人、教育部之行政行為而應受保護之權益，置人民之程序權、訴訟權於不顧，形同於訴訟程序中將抗告人依行政程序法所應受之信賴保護消耗殆盡；更何況，系爭5項處置均已內化為系爭函說明二對於抗告人所生規制力之一部分，原審竟拆分各項處置，而未就系爭函說明二之全部視為一個行政處分審理，自屬違法等語。
三、本院查：㈠按行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執
行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）於行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。…（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」準此，停止執行之內容，包括行政處分之效力、執行及程序之停止。故停止執行自須以行政處分為對象，苟非行政處分，自無聲請停止執行之問題。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。另原處分或決定原則上不停止執行，必其執行在客觀的相當因果關係上，可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得依聲請裁定停止執行。又因物或權利狀態一經變動，通常即難以回復到原有狀態，如果任憑以此聲請停止執行，恐與行政訴訟法上「行政處分之執行，不因行政爭訟之提起而停止」之原則相違，而須著重在經濟上之等價性，如果其損害可以估價賠償，使回復原來的價值，即無裁定停止執行之必要。故所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難，且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言；至於所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於抗告人之事由所造成而言。
㈡原裁定駁回抗告人於原審所為停止執行之聲請，其理由論明
：⒈相對人以系爭函說明二（二）對抗告人所為上述1、至5、之處置中，第1、點部分，僅係相對人對其系（所）、院教評會所作建議，並未對外直接發生法律效果，並非行政處分；又第4、點部分，無非在說明抗告人經接受發表或獲得獎助之論文，因抗告人涉有違反學術倫理情形，應如何處理，係由原先刊登論文或給予獎助之機構或單位決定，非屬相對人之權責，故該點記載非屬相對人就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之決定，亦非行政處分。次按國立大學聘任教師擔任教職，係依其聘約內容為之，其所得行使之公權力，性質上為公法上契約，其契約關係之成立，本質上屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，除公立學校以教師具有教師法第14條第1項各款事由之一，予以解聘、停聘或不續聘，因係公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質外，校方並無以行政處分更改其他聘約內容之權限。是系爭函說明二（二）第3、點部分，係相對人依其自訂之處理要點第4點第2項第4款規定：「檢舉案件調查結果有符合第2點各款情事，由教評會決議處置，其種類如下：……（三）一定期間內不得申請……研究計畫補助。……」對其與抗告人間之聘約內容所為變更，仍非行政處分。至系爭函說明二（二）第5、點所載「辦理薪資等追繳事宜」，應係指抗告人經相對人以該函說明二（二）第2、點撤銷教授證書後，前所受領因升等教授而增加之薪資，即失其法律上原因，應予返還，惟相對人對抗告人給付薪資，係依其間所訂聘約而為，非相對人依法單方裁量核定後以授益行政處分為之，則抗告人如有溢領薪資情事，相對人應提起一般給付訴訟請求返還，無從依行政程序法第127條第3項規定，以書面行政處分命抗告人返還，且系爭函說明二（二）第5、點，對於抗告人應繳還薪資之數額、期限等事項，隻字未提，至多僅能認係相對人對抗告人預為告知日後將對其追繳薪資，並不具有行政處分之性質。綜上，相對人以系爭函說明二（二）對抗告人所為1、及3、至5、之處置，均非行政處分，抗告人對之聲請停止執行，自屬無據。⒉系爭函說明二（二）第2、點撤銷抗告人之教授證書，5年內不受理其教師資格之申請部分（下稱原處分），係相對人就抗告人所涉違反學術倫理之公法上具體事件，依審定辦法第43條第5項準用第1項第2款、第3項等規定，所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，固屬行政處分，且使抗告人原經審定之教授資格喪失，並無法領取因升等教授所增加之薪資，致受有損害。然抗告人對原處分所提本案訴訟如獲勝訴判決確定，即可回復其教授資格，並獲得全額之金錢補償，故其所受上開損害，並無一經執行即難於回復之情形。再者，行政訴訟法第116條規定，抗告人聲請裁定停止原處分之執行，係為其日後提起撤銷訴訟之權利保護目的，所指原處分之執行將發生難於回復之損害，屬私益之損害而非公益之損害，殊不得以原處分之執行將發生公益上難於回復之損害為由，聲請停止執行（本院95年度裁字第179號裁定意旨參照）。是抗告人另主張原處分之執行，將對科學教育研究延續性造成斲傷云云，既與抗告人之利益無涉，不得據為聲請停止原處分執行之理由。⒊又原處分係將抗告人之教授資格撤銷，及於5年內不受理抗告人教師資格之審定申請，至於抗告人與相對人所訂聘約，及抗告人升等教授前之教師資格，並不因原處分之作成而受影響。抗告人對於原處分之執行，有何非即時由行政法院予以處理，即難以救濟之緊急情況，並未提出可供原審即時調查之證據加以釋明，僅泛稱：相對人對其撤銷教授資格等處置，於科學發展瞬息萬變之際，具有非立即排除，否則無以預防、彌補之急迫情事云云，自難憑其空言主張，即認原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事。至抗告人另指稱其遭指控違反學術倫理之涉案論文範圍，從事發迄今各相關機關之處理結果，已清楚呈現逐步縮小之趨勢，顯見原處分有所違誤云云，是否可採，尚待本案訴訟中審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，非屬本件應審酌之事項，抗告人據此主張原處分應停止執行，仍非有據等語。經核原裁定已就抗告人聲明請求之事項如何不符合停止執行要件，詳為論斷，揆諸前開規定及說明，其認事用法均無不合；且無論相對人106年3月2日函中不屬行政處分之部分是否可以撤銷，均不影響系爭函除其說明二（二）第2點撤銷抗告人之教授證書，5年內不受理其教師資格之申請部分（即原處分）外，非屬行政處分之事實。觀諸抗告意旨無非堅持其主觀歧異之見解，就原裁定論駁之理由再為爭執，其抗告難認有理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
書記官 楊 子 鋒