最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1084號抗 告 人 莊耕明
劉怡秀李繼心上列抗告人因與相對人行政院間國有不動產撥用事件，對於中華民國107年3月23日臺北高等行政法院106年度訴字第1304號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣相對人於民國75年2月19日以院台○○○字第00000000號函就坐落臺北市○○區（斯時為○○區，嗣經調整○○○區○○○段○小段00、00-0、00-0、00-0地號4筆國有土地（與嗣後分割自00-0地號土地之00-0地號土地，下合稱系爭臺大撥用土地），核准撥用作為國立臺灣大學（下稱臺大）興建醫學院附設醫院病歷資料室等用地。另坐落同小段00-0、00-0、00-0地號國有土地（下稱系爭標檢局管理土地）之管理機關為經濟部標準檢驗局（下稱標檢局），同小段00-0、00-0地號國有土地（下稱系爭臺大管理土地）之管理機關則為臺大。系爭標檢局管理土地與系爭臺大管理土地之○○○區○○道路用地。抗告人與訴外人陳天佑、周崇偉、王國慶於105年12月20日向相對人提出廢止撥用申請書（下稱系爭申請書），主張系爭臺大撥用土地、系爭臺大管理土地及系爭標檢局管理土地等共10筆國有土地（下合稱前開10筆國有土地），渠等自82年7月21日前即已實際使用迄今，依國有財產法第39條、國有財產法施行細則第36條及國有不動產撥用要點第16點規定，請求相對人廢止撥用前開10筆國有土地。抗告人以相對人逾2個月未依申請作成行政處分而提起訴願，經相對人為訴願不受理之決定，遂提起本件訴訟，經原審以原裁定駁回後，乃提起本件抗告。
三、本件原裁定以：國有財產法第38條係規範各級政府機關向財政部國有財產局（102年1月1日更名為財政部國有財產署）間申請之撥用程序、條件等，第39條則賦予財政部在財產撥用後，仍有得查明是否存在該條所列廢止撥用事由之職權，及得據以呈請相對人廢止撥用之權限，顯見國有財產法第39條，核屬為管制行政機關對國有不動產能有效運用，因而賦予相對人得基於財政部之呈請，享有事後廢止前撥用決定之權限；另國有財產法施行細則第36條亦係基於國有財產法第39條所定得在撥用後為調查之職權如何執行予以規定，而國有不動產撥用要點第16點，則屬於廢止撥用後行政機關間應如何處理原繳撥用價款，所為細節、技術性規定。是抗告人所執前開規定，均屬相對人或管理機關或主管機關等就國有財產之管理得為職權行使之規定，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利，故依該等規定為主張，非屬「依法申請之案件」，亦非抗告人所指尚須視個案具體事實為審究之實體問題。從而，抗告人為訴之聲明第2項所示請求，顯不符合行政訴訟法第5條第1項之起訴要件，復無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予駁回；又訴願決定以抗告人所依據之國有財產法第39條並非賦予人民有權對相對人提出申請之規定，因而為不受理決定，核無違誤，抗告人以附屬之訴之聲明第1項請求撤銷訴願決定部分，亦當併予駁回等語，而駁回抗告人在原審之訴。
四、抗告意旨略謂：㈠依本院103年度裁字第809號裁定及99年度裁字第895號裁定意旨，本案是否屬行政訴訟法第5條第1項之「依法申請之案件」，乃本案有無理由之問題，與訴之合法性要件有別，故原審就本件請求應以判決駁回。退步言之，縱依同法第107條第1項第10款規定裁定駁回，亦應依行政訴訟法第188條第1項、第3項及司法院釋字第482號解釋賦予抗告人聽審請求權之保障，原審未經言詞辯論逕為裁定駁回，難認已踐行正當法律程序，自有判決違背法令之不當及違法。㈡依司法院釋字第469號解釋理由書所指「保護規範理論」及引用學說「裁量收縮至零」之理論，抗告人為前開10筆國有土地之現住人，已居住現址近60年，房屋屬合法建物，後亦可依國有財產法第42條第1項第2款取得承租人合法地位，惟臺大已於另案對抗告人逕提起拆屋還地之訴（臺灣臺北地方法院105年度重訴字第1127號），倘不讓抗告人申請廢止撥用實已侵害抗告人之適足居住權及現可享有之承租權，難認無明顯重大之迫切危險，且相對人對於損害之發生自可得預見，須仰賴公權力行使防止侵害，故應肯認相對人依國有財產法相關法規之職權管理行為有「裁量收縮至零」之情形。而依經濟社會文化權利國際公約（下稱ICESCR）相關規定，可知若國家管理上違法行為侵害可得特定人受憲法、兩公約等保障權益時，不以國有財產法明文規定賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利為必要，亦不以ICESCR有關適足居住權之內容明文賦予抗告人所主張申請權之規定為必要，應從「法規範客觀目的之探求」，客觀綜合整體判斷之。臺大自取得該建地後並未開始建築病歷資料室，空置至今已逾30年，未遵守特定公共用途，相對人基於「裁量收縮至零」應依職權廢止撥用，抗告人亦可依「保護規範理論」向該管機關申請廢止撥用等語，聲明請求廢棄原裁定，發回原審為適法之裁判。
五、本院查：
(一)按國有財產法第39條規定：「非公用財產經撥為公用後，遇有下列情事之一者，應由財政部查明隨時收回，交財政部國有財產局接管。但撥用土地之收回，應由財政部呈請行政院廢止撥用後為之：用途廢止時。變更原定用途時。於原定用途外，擅供收益使用時。擅自讓由他人使用時。、建地空置逾1年，尚未開始建築時。」國有財產法施行細則第36條規定：「非公用不動產經撥用後，財政部國有財產局承財政部之命，得隨時派員實地視察其使用情形。」國有不動產撥用要點第16點則規定：「奉准廢止有償撥用案件，原繳撥用價款依下列方式處理：㈠中央機關廢止撥用者，不予退還，屬事業資產或特種基金財產者，俟有處理得款，依規定扣除相關費用後，再撥交原管理機關。㈡地方機關廢止撥用者，於辦竣廢止有償撥用，產權移轉登記為國有後，由撥用價款收入機關無息退還原繳撥用價款。但廢止有償撥用建物，原繳撥用價款較奉准廢止撥用時按同一計價方式計算之價款高者，退還奉准廢止撥用時之價款。」
(二)次按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」第188條第3項及第4項規定：「……（第3項）裁定得不經言詞辯論為之。（第4項）裁定前不行言詞辯論者，除別有規定外，得命關係人以書狀或言詞為陳述。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」據此可知，人民依前揭行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請，於法令所定期間內應作為而不作為或遭駁回為其要件。是所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至若法令並未賦予人民申請權，而係單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。故人民就法令未賦予申請權之陳情、檢舉、建議或請求等事項提出申請，即非「依法申請之案件」，行政機關之答覆不生准駁之效力，即不得據以提起訴願及課予義務訴訟。故人民如對於非屬依法申請案件，據以提起課予義務訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴；且該裁定得不經言詞辯論為之。
(三)原裁定業已論明：國有財產法第39條規定，核屬為管制行政機關對國有不動產能有效運用，因而賦予相對人得基於財政部之呈請，享有事後廢止前撥用決定之權限；另國有財產法施行細則第36條亦係基於國有財產法第39條所定得在撥用後為調查之職權如何執行予以規定，而國有不動產撥用要點第16點，則屬於廢止撥用後行政機關間應如何處理原繳撥用價款，所為細節、技術性規定。綜上可見，抗告人所執前開規定，均屬相對人或管理機關或主管機關等就國有財產之管理得為職權行使之規定，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利，則抗告人所為之主張，亦屬檢舉、陳情或建議之性質，而非屬「依法申請之案件」，另ICESCR有關適足居住權之內容，並非賦予抗告人有申請相對人為廢止撥用之權利，更無從據之謂國有財產法第39條係賦予抗告人所主張申請權之規定，從而，抗告人為訴之聲明第2項所示請求，顯不符合行政訴訟法第5條第1項提起課予義務訴訟之起訴要件，復無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，抗告人此部分之訴，應予駁回；又訴願決定以抗告人所依據之國有財產法第39條並非賦予人民有權對相對人提出申請之規定，為不受理決定，核無違誤，抗告人以附屬之訴之聲明第1項請求撤銷訴願決定部分，亦當併予駁回，因將抗告人之訴予以駁回等語，經核其認事用法，於法並無違誤。至抗告人指摘原裁定未經言詞辯論逕行裁定，未踐行正當法律程序云云，然如前所述，抗告人於原審所提起之前揭訴訟，因欠缺訴訟要件，且無從補正，而經原審以裁定駁回，茲依前揭規定，乃得不經言詞辯論程序為之。是原審由受命法官行準備程序，為闡明訴訟關係，經命當事人提出書狀後，以本件抗告人之訴為不合法，而未經言詞辯論以裁定駁回，亦屬於法無違。另抗告人雖主張其可依保護規範理論為本件申請云云，惟人民並非國有財產之權利人，對於撥用國有土地之應否廢止撥用，無法律上利害關係；且就相關法律之整體結構、適用對象、所欲產生之法律效果暨其規範目的等觀之，亦難認有保障特定人之意旨。抗告人據此主張其有此公法上請求權云云，亦洵屬誤解。抗告人仍執前詞，指摘原裁定違法，核屬其歧異之法律見解，難認為有理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
書記官 陳 映 羽