最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1106號抗 告 人 陳老建
陳楷豊陳楷楨上列抗告人因與相對人彰化縣二林地政事務所等間有關建築事務事件，對於中華民國107年3月9日臺中高等行政法院106年度訴字第479號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定關於相對人彰化縣二林鎮公所部分廢棄，應由臺中高等行政法院更為裁判。
其餘抗告駁回。
駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。次按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、緣抗告人陳老建於民國106年1月24日委託抗告人陳楷楨向相對人彰化縣二林地政事務所（下稱相對人000000000000縣○○鎮○○○段○○○○號土地上建物位置及面積測量，經相對人二林地政事務所於106年3月15日邀集相關單位進行研商，研商結果以：「1.經二林地政派員實地勘測後，建物位置與申請人原申請建物第一次登記（轉繪）所附之建物配置圖有差異，請申請人逕向建管單位申請配置圖更正，再憑更正後配置圖向地政事務所申請建物位置圖更正。2.本案建物已辦竣建物所有權登記○○○鎮○○○段29建號），經檢視登記資料符合相關法令規定，因此本件（106年1月24日二建測字第40號建物測量申請書）建物測量及登記，宜俟行政法院終局判決後，再依判決結果辦理。」，並經相對人二林地政事務所以106年3月20日二地二字第1060001849號函檢送會議紀錄予抗告人陳老建、陳楷楨，並請渠等依研商結果辦理。嗣經相對人二林地政事務所於106年7月13日以二地二字第1060004820號函檢送建物位置測量成果圖（坐落彰化縣○○鎮○○○段○○○○號《重測前為○○段OOO-OO地號》上之29建號《重測前為○○段OOO建號》建物，下稱系爭建物）予抗告人陳老建、陳楷楨。抗告人對上開相對人二林地政事務所106年7月13日函不服，提起訴願，經相對人彰化縣政府106年11月2日府法訴字第1060287165號訴願決定不受理。抗告人仍不服，提起行政訴訟，於106年12月25日起訴狀原為訴之聲明如下：「壹、聲請確認法律關係不成立訴訟：一、為就被告二林地政事務所106年3月10日二地二字第1060001654號函通知，原告陳老建、陳楷楨請求確認法律關係不成立。二、為就被告二林地政事務所106年3月20日二地二字第1060001849號函及二林地政事務所複丈業務研商會議紀錄（106年3月15日上午11時於二林地政事務所三樓會議室，就案由○○○鎮○○○段OOO地號【OO建號】申請建物第一次測量登記案之二林地政事務所複丈業務研商會議紀錄）附件等會議紀錄，原告陳老建、陳楷楨請求確認法律關係不成立。貳、聲請課予義務訴訟：一、被告二林地政事務所106年8月14日二地二字第1060005795號函、被告彰化縣政府106年8月14日府地測字第1060275714號函、被告彰化縣政府106年11月2日府法訴字第1060287165號訴願決定書等行政處分均請求撤銷。二、為就被告二林地政事務所核發104年1月6日收件104年二建測字第30號建物測量成果圖、106年7月13日二地二字第1060004820號函、106年1月24日二建測字第40號建物位置測量成果圖○○○鎮○○○段OO建號建物於被告二林地政事務所所為之登記建物所有權登記資料，含105年10月30日所核發被告二林地政事務所105二資字第971號建物所有權狀等行政處分均請求撤銷、塗銷。三、請求被告二林地政事務所、被告彰化縣政府給付原告新臺幣（下同）9,096,732元，及其中5,026,732元自88年7月26日起，其中2,070,000元自102年4月1日起，其餘2,000,000元自104年12月21日起，均至清償日止，按年息5％計算之利息。參、訴訟費用由被告彰化縣政府、二林地政事務所、彰化縣二林鎮公所負擔。肆、本件請合併原告106年11月12日提出鈞院行政訴訟起訴狀案審判。」嗣於107年2月7日抗告人以起訴補正狀，變更訴之聲明為：「一、請求撤銷被告彰化縣政府106年8月14日府地測字第1060275714號函、106年11月2日府法訴字第1060287165號函及訴願決定（案號000-0000府法訴字第1060287165號）。二、請求撤銷被告二林地政事務所對於彰化縣○○鎮○○○段○○○號所登記建物所有權所有資料，即以104年二建測字第30號建物測量成果圖，於二林地政事務所所登記建物所有權資料，含105年10月30日所核發二林地政事務所105二資字第971號建物所有權狀。三、請求被告彰化縣政府給付原告9,096,732元，及其中5,026,732元自88年7月26日起，其中2,070,000元自102年4月1日起，其餘2,000,000元自104年12月21日起，均至清償日止，按年息5％計算之利息。四、訴訟費用由被告彰化縣政府負擔。」嗣經臺中高等行政法院（下稱原審）106年度訴字第479號裁定（下稱原裁定）准許撤回部分聲明，並以如後述之理由駁回其訴。
抗告人仍表不服，遂提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：抗告人陳老建所有之系爭建物登記資料是否錯誤，尚須鑑定調查，若真為虛偽不實，相對人二林地政事務所擅自登記系爭建物所有權狀，已涉詐欺不法，且違反土地法及相關法律，是有礙公益之維護，原裁定於程序上認定無礙公益之維護，顯有認事用法之違誤。另觀諸抗告人106年7月24日向相對人二林地政事務所提出申請撤銷書，及於106年8月4日向彰化縣政府提出訴願書，以及抗告人於106年8月8日向相對人二林地政事務所、彰化縣政府提出申請撤銷書，及於106年8月16日向相對人彰化縣政府提出訴願書補正內容，足認抗告人已就訴之聲明二部分經訴願程序，原裁定逕認抗告人此部分未經訴願程序，認事用法顯有違誤。又原裁定以關於抗告人訴之聲明二部分，其訴訟標的已為確定判決之效力所及，惟抗告人已聲請就彰化縣○○鎮○○○段○○○○號土地就抗告人陳老建所有持分鑑界，及依行政訴訟法第5條第2項規定提起行政訴訟，就新事實證據及理由，應無為確定判決之效力所及。且因相對人二林地政事務所、彰化縣政府一再妨礙抗告人訴訟，致書狀有誤寫疏漏，抗告人並無就106年12月25日行政訴訟起訴狀訴之聲明第貳部分撤回，依法應續行審判等語。
四、本院查：
（一）按提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。當事人依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，若被告非行政處分之作成機關，即屬當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回之。查本件訴訟之被告彰化縣二林鎮公所，並非抗告人起訴請求撤銷之函文之作成機關，則原審本應以判決駁回此部分之訴，乃原審未查，逕以裁定駁回之，則原審所為裁定，即屬違式裁判，於法不合。抗告意旨雖未指摘及此，仍應認此部分抗告為有理由。
（二）次按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。又按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」準此，當事人提起撤銷訴訟須以行政處分存在及須經合法訴願程序為前提，否則，即屬起訴不備要件，其情形無可補正，應以裁定駁回之。查建物測量成果圖，係地政機關基於職權，依人民之申請及法定程序測量完竣後，發給申請人測量成果圖，核屬行政事實行為，並非行政處分，必經採為行政處分之依據，始生依測量內容變動之法律上效果。復按行政訴訟法第107條第1項第9款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。……」準此，當事人提起撤銷訴訟之訴訟標的為確定判決之效力所提者，行政法院亦應以裁定駁回之。
（三）再按「行政訴訟法第7條規定所謂『合併請求』損害賠償或其他財產上給付，其訴訟上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序『附帶』提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：『但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。』配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併駁回。」經本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（二）作成決議。
（四）關於抗告人於原審訴之聲明一：請求撤銷相對人彰化縣政府106年8月14日府地測字第1060275714號函、彰化縣政府106年11月2日府法訴字第1060287165號函及訴願決定書（案號000-0000府法訴字第1060287165號）部分：經查，原裁定業已論明：抗告人陳老建於106年1月24日委託抗告人陳楷楨向相對人二林地政事務所申請系爭建物位置及面積測量，相對人二林地政事務以106年7月13日函檢送系爭建物位置測量成果圖（即106年建物測量成果圖）予抗告人，抗告人不服，提起訴願，經彰化縣政府106年11月2日府法訴字第1060287165號訴願決定不受理。而地政機關基於職權提供土地及建物測量技術上之服務，其完成測繪之建物測量成果圖，核屬地政機關所為行政事實行為，並非行政處分，上開彰化縣政府106年11月2日訴願決定不予受理，並無不合。抗告人就此部分提起行政訴訟，核屬不備起訴要件，應予裁定駁回。又抗告人於106年7月24日向相對人二林地政事務所請求撤銷104年1月6日收件104年二建測字第30號建物測量成果圖及106年建物測量成果圖，及請求依法另為新的測量成果圖，復於106年8月8日向相對人二林地事政務所及相對人彰化縣政府請求撤銷系爭建物所有權登記資料（含104年建物測量成果圖、登記建物所有權資料、所有權狀），及給付抗告人損害賠償。經相對人二林地政事務所以106年8月14日二地二字第1060005795號函復抗告人，另經相對人彰化縣政府以106年8月14日府地測字第1060275714號函轉相對人二林地政事務所，復抗告人：「關於陳老建、陳楷豊、陳楷楨申請撤銷建物所有權登記一案，請貴所依權責函復陳情人，請查照。」（下稱彰化縣政府106年8月14日函）。查相對人彰化縣政府106年8月14日函僅係將抗告人106年8月8日申請撤銷書轉送請相對人二林地政事務所依權責處理，並以副本通知抗告人，核屬單純事實之通知，非屬行政處分，即不得對之提起訴願及行政訴訟，抗告人就相對人彰化縣政府106年8月14日函提起行政訴訟，核屬不備起訴要件，亦應裁定駁回等情，經核於法尚無違誤。
（五）關於抗告人於原審訴之聲明二：請求撤銷相對人二林地政事務所對於彰化縣○○鎮○○○段○○○號所登記建物所有權所有資料，即以104年二建測字第30號建物測量成果圖，於二林地政事務所所登記建物所有權資料，含105年10月30日所核發二林地政事務所105二資字第971號建物所有權狀（重測前權狀字號104二資字第78號）部分：經查，原裁定業已論明：抗告人陳老建前因不服相對人二林地政事務所104年1月6日之申請案僅核發系爭建物所有權狀（即彰化縣二林地政事務所104二資字第78號建物所有權狀），但未至實地測量，且未核發建物測量成果圖等處理結果，曾循序提起行政訴訟，前經原審以104年度訴字第157號判決駁回確定在案，抗告人陳老建又就此部分提起本件訴訟，請求撤銷系爭建物所有權狀及登記等，其訴訟標的為確定判決之效力所及。又抗告人於訴願程序並未就訴之聲明二部分為主張，嗣於提起行政訴訟時始為此部分訴之聲明，準此，抗告人起訴關於訴之聲明二部分，並未經訴願程序，核屬不備起訴要件。從而，關於抗告人此部分聲明，其訴訟標的已為確定判決之效力所及，且其起訴不備要件，應予裁定駁回等情，經核於法亦無違誤。惟查，彰化縣政府法制處106年8月7日收文之訴願書，抗告人訴願請求事項：「1.…○○○鎮○○○段OO建號於彰化縣二林地政事務所所為之登記建物所有權資料，……均請求撤銷、塗銷。」已就訴之聲明二部分為主張，相對人彰化縣政府前開106年11月2日訴願決定雖以此部分非本件訴願審理範圍（見原審卷第103頁），然並不影響抗告人就訴之聲明二部分已於訴願程序主張之事實，原裁定逕認此部分未經訴願程序，屬起訴不備要件，應有誤解，惟關於抗告人於原審訴之聲明二部分應予駁回之結論，則並無二致，仍應予維持。
（六）關於抗告人於原審訴之聲明三：請求相對人彰化縣政府給付抗告人9,096,732元，及其中5,026,732元自88年7月26日起，其中2,070,000元自102年4月1日起，其餘2,000,000元自104年12月21日起，均至清償日止，按年息5％計算之利息部分：經查，原裁定業已論明：抗告人訴請撤銷相對人二林地政事務所及相對人彰化縣政府上揭函文及訴願決定，並聲明如上揭撤銷訴訟，其訴不合法而應依行政訴訟法第107條第1項第9款、第10款規定予以裁定駁回，則抗告人依行政訴訟法第7條合併請求國家賠償部分，已失所依據，依本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議意旨，自應一併駁回等情，經核於法並無違誤，此部分應予維持。
（七）綜上，抗告人以彰化縣二林鎮公所為被告部分，核屬當事人不適格，此部分應由原審以判決駁回之，無法由本院以裁定形式另為主文之諭知，故將原裁定關於相對人彰化縣二林鎮公所部分廢棄，由原審更為裁判。此部分違誤雖未為抗告論旨所指摘，仍應認抗告有理由。又抗告人於原審訴之聲明一、二關於相對人二林地政事務所及彰化縣政府部分為不合法，原裁定駁回理由雖有不同，然應予駁回之結論並無二致，應予維持；抗告人於原審訴之聲明三部分為不合法，經核原裁定並無不合，均應認上開部分抗告為無理由。抗告意旨指摘原裁定關於相對人二林地政事務所及彰化縣政府部分違法，求予廢棄，即難認有理由，應予駁回。又抗告人主張其並未為訴之聲明之部分撤回等語，惟抗告人於106年12月25日起訴狀訴之聲明與抗告人107年2月7日起訴補正狀之訴之聲明，已有如事實欄所載之變更，原裁定據抗告人上開書狀訴之聲明之記載，認係抗告人所為撤回部分聲明之訴之變更，經核並無違誤，併予敘明。
五、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶法官 鄭 忠 仁法官 蘇 嫊 娟法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 7 月 27 日
書記官 張 鈺 帛