最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第1368號抗 告 人 祭祀公業吳金吉兼代表 人 吳秉鈞上列抗告人因與相對人新竹縣政府等間土地重劃事件，對於中華民國107年3月6日臺北高等行政法院105年度訴字第510號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、事實概要：㈠相對人新竹縣政府以民國97年11月19日府地劃字第09701721
35號函核准相對人新竹縣新豐鄉福陽自辦農村社區土地重劃區重劃會（下稱相對人重劃會）成立，以99年1月27日府地劃字第0990016524號函核准該會提出之自辦農村社區土地重劃區重劃計畫書，以100年10月5日府地用字第1000124145號函（下稱100年10月5日許可變更開發計畫處分）許可變更開發計畫（下稱系爭變更開發計畫），以100年12月9日府地劃字第1000166173號函（下稱100年12月9日函）准予實施農村社區土地重劃，於101年5月14日召開新竹縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）101年第3次會議，評定新竹縣新豐鄉福陽自辦農村社區土地重劃區（下稱系爭重劃區）重劃前、後地價，及以102年2月6日府地劃字第1020019181號函核准相對人重劃會公布系爭重劃區土地分配結果，經相對人重劃會隔日公告。抗告人等不服，向相對人重劃會提出異議，惟協調未果，抗告人等未依相對人重劃會章程第16條規定，於協調會會議紀錄送達日起15日內提起民事訴訟，重劃分配結果即告確定。嗣相對人新竹縣政府以102年11月5日府地劃字第1020164819號函命相對人新竹縣新湖地政事務所（下稱新湖地政所）辦理本案土地重劃分配登記等事宜，經該所以102年11月27日新湖地登字第1020005206號函通知系爭重劃區內各土地所有權人辦理土地所有權狀換發，及相對人重劃會以102年12月30日福陽劃字第1020123001號函檢送相對人重劃會第6次會員大會會議紀錄及通知重劃區內各土地所有權人領取重劃負擔費用證明書。因抗告人等不服該土地重劃登記，乃提起訴願，內政部於103年5月20日以台內訴字第130151699號訴願決定：「關於不服相對人新竹縣政府100年12月9日函處分部分之訴願駁回。關於不服相對人新竹縣政府102年11月5日府地劃字第1020164819號函及相對人重劃會102年12月30日福陽劃字第1020123001號函部分之訴願不受理。」，抗告人等對該決定不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，業經該院於104年4月30日以103年度訴字第1059號裁定駁回抗告人等之訴，抗告人等不服提起抗告，經本院以104年度裁字第1183號裁定抗告駁回確定。
抗告人吳秉鈞並於104年7月25日以書函請求相對人新湖地政所撤銷新竹縣新豐鄉福陽自辦農村社區土地重劃開發計畫，相對人新湖地政所於104年7月30日以新湖地登字第1040003105號函（下稱104年7月30日函）函覆抗告人吳秉鈞，然抗告人吳秉鈞對上揭函文不服，於104年12月15日對內政部提出訴願，案經內政部函轉相對人新竹縣政府，經相對人新竹縣政府105年5月11日案號：0000000-0號訴願決定不受理。
㈡嗣抗告人祭祀公業吳金吉以2015年（104年）11月2日2015G1
90號函及同年11月15日2015G196號函等，請相對人新竹縣政府釐清系爭變更開發計畫合法性，並撤銷地評會101年第3次會議對系爭重劃區重劃後平均地價之決議，相對人新竹縣政府以104年11月26日府地劃字第1040187151號函（下稱104年11月26日函）復略以：「…綜上，旨揭重劃區開發計畫之辦理並無貴祭祀公業陳情違反法規之情事，又本案重劃之重劃前後地價皆依規辦理；台端所請歉難同意辦理。」抗告人等不服，提起訴願，同時請求撤銷系爭100年10月5日許可變更開發計畫處分及地評會101年第3次會議評定系爭重劃區重劃後地價，經內政部105年2月24日台內訴字第1050004550號訴願決定不受理。抗告人等不服相對人新竹縣政府及內政部上揭訴願決定，遂提起本件行政訴訟，並求為判決：「訴願決定（內政部105年2月24日台內訴字第1050004550號、相對人新竹縣政府105年5月11日案號：0000000-0號訴願決定）及原處分（相對人新竹縣政府104年11月26日函、相對人新湖地政所104年7月30日函）均撤銷。撤銷相對人新竹縣政府地評會101年第3次會議（101年5月14日）對系爭重劃區重劃後平均地價之評議。相對人新湖地政所應塗銷102年11月系爭重劃區土地重劃分配登記。確認相對人新湖地政所於39年4月7日對重測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地吳信達所持分抵押權設定及42年2月17日強制執行持分移轉登記無效。確認相對人新湖地政所於56年至58年間重測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地吳信達之土地所有權變更登記無效。確認相對人新湖地政所於68年6月至69年8月間重測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地之分割、合併及地目變更等登記無效。相對人新湖地政所應塗銷69年6月至8月間對新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地如附表2（即抗告人所提卷外所附之證13附表2，下同）之分割、合併、地目變更及所有權移轉等登記。」經原審裁定駁回抗告人在原審之訴，抗告人不服，提起抗告。
三、原裁定以：㈠關於訴之聲明「內政部、相對人新竹縣政府訴願決定及10
4年11月26日函、相對人新湖地政所104年7月30日函均撤銷。」部分：⒈相對人新湖地政所104年7月30日函內容略以：
「……本案業經臺北高等行政法院103年度訴字第1059號裁定，該所得不予處理。」等語，是其意旨僅具單純的事實敘述或觀念通知，既不因該項敘述或通知而對抗告人權益發生具體之法律上效果，尚非行政處分，抗告人吳秉鈞不服，提起訴願，經決定不受理，即無不合。⒉相對人新竹縣政府為100年10月5日許可變更開發計畫處分及地評會決議之權責機關，抗告人祭祀公業吳金吉104年11月2日及11月15日函，僅在請求相對人新竹縣政府釐清系爭變更開發計畫之合法性，並促請相對人新竹縣政府發動職權撤銷地評會101年第3次會議審議本案重劃計畫之地價評議，而相對人新竹縣政府認無撤銷之事由，以104年11月26日函復，該函純係就陳情事項所為之事實敘述及理由說明，核非行政處分，抗告人等不服，提起訴願，經決定不受理，亦無不合。⒊抗告人等對於前揭內政部、相對人新竹縣政府訴願決定及104年11月26日函、相對人新湖地政所104年7月30日函提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備合法要件，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。
㈡關於訴之聲明「撤銷相對人新竹縣政府地評會101年第3次
會議（101年5月14日）對系爭重劃區重劃後平均地價之評議。」部分：相對人新竹縣政府以102年11月5日府地劃字第1020164819號函命相對人新湖地政所辦理本案土地重劃分配登記等事宜，經該所以102年11月27日新湖地登字第1020005206號函通知系爭重劃區內各土地所有權人辦理土地所有權狀換發，抗告人等對相對人新竹縣政府前揭102年11月5日函不服，以新竹縣政府、新湖地政所為相對人提起行政爭訟，經本院103年度訴字第1059裁定駁回，且循序訴經本院104年度裁字第1183號裁定駁回在案。本案抗告人等訴之聲明之主張與本院前案訴之聲明同屬訴請撤銷系爭評（決）議，內容無異，依上開裁定理由所示，抗告人就其撤銷訴訟之提起，未經訴願前置程序，又抗告人等曾不服相對人新竹縣政府100年12月9日函准予相對人重劃會實施農村社區土地重劃處分，前經原審102年5月2日101年度訴字第1153號判決及本院102年9月27日102年度裁字第1435號裁定駁回其訴，上開判決理由已指明相對人新竹縣政府以100年10月5日許可變更開發計畫處分許可系爭變更開發計畫，及重劃計畫之地價評議係於101年5月14日經地評會101年第3次會議通過等情，足見抗告人等於102年間已知悉系爭100年10月5日許可變更開發計畫處分及地評會101年第3次會議評議結果，惟抗告人等遲至104年12月21日始於本件爭訟中以訴願書向內政部為不服之表示，顯已逾提起訴願之法定期間，抗告人等復提起此部分聲明之訴，揆諸前揭規定及說明，為不合法，應予駁回。㈢關於訴之聲明「相對人新湖地政所應塗銷102年11月系爭
重劃區土地重劃分配登記。」部分：抗告人等提起本件課予義務訴訟，求命相對人新湖地政所作成特定內容之行政處分，惟依其行政訴訟起訴狀事實及理由欄之記載及遍觀其書狀陳述暨附件，並未有抗告人等曾經提出申請之證據，亦未經訴願程序，其向原審提起行政訴訟法第5條課予義務訴訟，即是不具備起訴要件，依同法第107條第1項第10款後段規定，應以裁定駁回之。
㈣關於訴之聲明「確認相對人新湖地政所於39年4月7日對重
測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地吳信達所持分抵押權設定及42年2月17日強制執行持分移轉登記無效。
」及「確認相對人新湖地政所於56年至58年間重測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地吳信達之土地所有權變更登記無效。」部分：依抗告人等起訴書狀及所提證據，並未見抗告人等曾就訴之聲明四、五向相對人新湖地政所請求確認無效，而抗告人等訴之聲明四、五並未先向相對人新湖地政所請求確認無效等情，亦經相對人新湖地政所於原審106年6月20日準備程序及答辯狀中詳予陳明，抗告人等未踐行行政訴訟法第6條第2項之程序，為不合法，應予駁回。㈤關於訴之聲明「確認相對人新湖地政所於68年6月至69年8
月間重測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地之分割、合併及地目變更等登記無效。」及「相對人新湖地政所應塗銷69年6月至8月間對新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地如附表2之分割、合併、地目變更及所有權移轉等登記。」部分：⒈抗告人等此部分請求，於69年6月至8月間部分，核與抗告人等前以新竹縣政府、新湖地政所為相對人，於原審提起101年度訴字第1153號土地重劃事件（有關相對人新湖地政所部分），聲明求為：「……確認重測前系爭32地號土地於69年6至8月間之分割、合併及地目變更等登記處分無效。相對人應塗銷系爭32地號土地於69年6至8月間及之後所為分割、合併、地目變更及所有權移轉等登記。」，兩者訴之聲明及原因事實均相同，該案經原審判決駁回，並經本院102年度裁字第1435號裁定駁回上訴確定在案。是抗告人等此部分訴之聲明，其訴訟標的已為確定判決效力所及，抗告人等復以此部分訴之聲明再提起本件行政訴訟，難謂合法，且無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，應予駁回。⒉抗告人等此部分請求，於69年6月至8月間以外之確認無效之訴部分，依抗告人等起訴書狀及所提證據，並未見抗告人等曾向相對人新湖地政所請求確認無效，且抗告人等並未就此部分先向相對人新湖地政所請求確認無效等情，亦經相對人新湖地政所於答辯狀中詳予陳明，依前揭規定及說明，抗告人等此部分之訴未踐行行政訴訟法第6條第2項之程序，為不合法，亦應駁回等語。
四、抗告意旨略謂：㈠相對人新竹縣政府於100年10月5日許可系爭變更開發計畫，
將抗告人吳秉鈞共有之新竹縣○○鄉○○段○○○○○○號農牧用地，以公有土地名義納入系爭重劃區範圍內，惟上開土地係都市計畫內農牧用地，故系爭變更開發計畫違反農村社區土地重劃條例第3條第1項規定，應予撤銷。
㈡系爭重劃區籌備會發起人戴仁楨明知新竹縣○○鄉○○段○
○○○段32地號土地有違章建築物，仍於97年籌備並申請土地重劃，相對人新竹縣政府明知抗告人係上開土地利害關係人，仍藉故不准其調閱申請，相對人重劃會亦未依土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法第23條第1項第5款檢附土地所有權人意見分析表，故相對人新竹縣政府核准系爭重劃區開發計畫案之處分屬違法。
㈢系爭重劃區開發計畫書土地使用計畫範圍圖所列之甲、丙種
建築用地建1至建6上之建物係屬違章建築，係於「辦理耕地部分變更為非耕地使用及分割審核注意事項」實施前已建造完成，此與上開注意事項第5項甲款第6目規定之「實施後始建造完成」要件不符，則相對人新竹縣政府69年7月1日（69）府地籍字第56279號函核准曾炏照申請新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號土地所為分割、合併及變更地目等登記既屬違法無效，應予撤銷，是上開32地號土地，應仍屬農地。依農村社區土地重劃條例施行細則第2條之1規定，農村聚落係指非都市土地鄉村區範圍外，非原住民保留地之地區，就相距未逾20公尺之甲、丙種建築用地邊緣為範圍之土地，其合計面積達0.5公頃以上，則系爭重劃區開發計畫範圍內經列為甲、丙種建築用地之合計面積未達法定0.5公頃，其開發計畫應予撤銷。
㈣系爭重劃區重劃後平均地價之評估毫無標準，地評會形同虛
設，嚴重影響地主權益。卓越不動產估價報告書係依據相對人新竹縣政府核准之新竹縣新豐鄉福陽自辦農村社區土地重劃計畫書修正版製作，違反不動產估價技術規則，且比較臺灣新竹地方法院委託歐亞不動產估價師事務所提出估價報告書及卓越不動產估價報告書之內容可知，卓越不動產估價報告書是為配合相對人重劃會之估價標的所製作，顯屬違法。另相對人新竹縣政府100年10月5日許可變更開發計畫處分所通過之系爭重劃區修正開發計畫書圖，並未檢附土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法第23條第1項規定之土地所有權人意見分析表，地評會第101年第3次會議亦未將土地所有權人意見分析表提供評議委員參考審議，亦屬違法。
㈤依本院104年度裁字第1183號裁定，相對人新竹縣政府就土
地所有權人提出異議而尚未確定之土地分配囑託相對人新湖地政所辦理登記，其性質應屬行政處分，自不得將之認定為單方意思表示，原審103年度訴字第1059號裁定與原裁定就訴之聲明部分均有斷章取義之嫌，明顯曲解本院93年度判字第916號判決之本意，而未就抗告人等之主張進行實質審查相對人等將部分不同意參加重劃之土地併入新豐鄉福陽自辦農村社區土地重劃，亦有違法。
㈥原裁定引用原審103年度訴字第1059號裁定理由內抗告人之
答覆，認定抗告人未就地評會101年第3次會議評議提起訴願，惟抗告人於104年12月15日致內政部之訴願書即已載明撤銷新竹縣政府地評會101年第3次會議對系爭重劃區重劃後平均地價之決議，即已踐行訴願程序。
㈦原裁定係以原審101年度訴字第1153號判決，業經本院102年
度裁字第1435號裁定駁回上訴確定，本件訴之聲明為原審101年度訴字第1153號確定判決效力所及，惟本院102年度裁字第1435號裁定係因抗告人未請律師而遭駁回，而本案迄未進行實質審查，迥然不同等語。
五、本院按：㈠「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分，人民尚不得據以提起撤銷訴訟，否則其起訴即應認不備要件，而應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。查相對人新湖地政所104年7月30日函內容僅說明抗告人吳秉鈞於104年7月25日函申請撤銷系爭重劃區土地重劃案乙節，業經原審103年度訴字第1059號裁定及本院104年度裁字第1183號裁定駁回在案，故不予處理抗告人之申請，核屬單純事實敘述，自非行政處分。至相對人新竹縣政府104年11月26日函內容，則係就抗告人祭祀公業吳金吉於104年11月2日及同年月15日以新竹縣○○鄉○○段○○○○○○號土地為都市計畫外土地為由，請求釐清系爭變更開發計畫之合法性及促請撤銷地評會101年第3次會議評議結果乙節，說明上開土地分割及將之納入重劃範圍之經過，暨系爭重劃區重劃前後地價決議之經過，亦屬就抗告人祭祀公業吳金吉陳情事項所為單純事實之敘述，而非行政處分，依上開說明，抗告人等尚不得據以提起撤銷訴訟，原裁定以其起訴不備要件，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回，核無不合。至本院104年度裁字第1183號裁定引用本院93年度判字第916號判決意旨所為敘述，係針對抗告人請求撤銷相對人新竹縣政府以102年11月5日府地劃字第1020164819號函命相對人新湖地政所辦理本案土地重劃分配登記所為認定，核與本件抗告人係請求撤銷相對人新湖地政所104年7月30日函及相對人新竹縣政府104年11月26日函及其等訴願決定，有所不同，抗告意旨執前詞，指摘原裁定違法云云，核無可採。
㈡依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟應先踐行合法
之訴願程序，始具備實體判決要件。當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，以裁定駁回其訴。
依訴願法第14條第1項及第2項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。
但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」是以訴願逾法定期間，即非合法，其復提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，應以裁定駁回之。查抗告人等曾不服相對人新竹縣政府100年12月9日函准予相對人重劃會實施農村社區土地重劃處分向原審提起行政訴訟，並主張地評會101年5月14日101年第3次會議就系爭重劃區重劃前後之平均地價所為評議違法，嗣經原審102年5月2日101年度訴字第1153號判決及本院102年9月27日102年度裁字第1435號裁定駁回其訴，足見抗告人等於102年間已知悉相對人新竹縣政府地評會101年第3次會議評議結果，則抗告人遲至104年12月21日始向內政部提起訴願，顯已逾提起訴願之30日法定期間，其訴願即非合法，則其未經合法訴願而提起行政訴訟，原裁定以其起訴不備要件，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回，亦無不合。
㈢「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，
於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文，足見人民在程序上須具備向行政機關提出依法申請之案件，並經主管機關積極或消極決定後，循序踐行訴願程序後，始得向行政法院提起課予義務訴訟救濟，否則，其起訴即屬不備程序要件，應予裁定駁回。抗告人等訴請相對人新湖地政所應塗銷102年11月新竹縣新豐鄉福陽自辦農村社區土地重劃區土地重劃分配登記部分，依其行政訴訟起訴狀事實及理由欄之記載及遍觀其書狀陳述暨附件，並未有抗告人等曾依法提出申請之證據，復未經訴願程序，原裁定就此部分以其起訴不備要件，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回，核無違誤。
㈣按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認
其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項所明定。準此，以行政處分無效提起確認訴訟，須先向原處分機關請求確認其無效未被允許始得提起；換言之，向行政法院提起確認行政處分無效訴訟，係以起訴原告已向原處分機關請求確認之行政處分為其程序標的。查抗告人等訴請確認相對人新湖地政所於39年4月7日對重測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地吳信達所持分抵押權設定及42年2月17日強制執行持分移轉登記無效、確認相對人新湖地政所於56年至58年間重測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地吳信達之土地所有權變更登記無效，以及確認相對人新湖地政所於68年6月至69年5月間重測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地之分割、合併及地目變更等登記無效部分，並未先向相對人新湖地政所請求確認無效，抗告人既未踐行行政訴訟法第6條第2項之程序，原裁定以其起訴為不合法，予以駁回，自屬有據。
㈤行政訴訟法第107條第1項第9款規定：「原告之訴，有下列
各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」經查，抗告人等訴請確認相對人新湖地政所於69年6月至69年8月間重測前新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地之分割、合併及地目變更等登記無效及請求相對人新湖地政所應塗銷69年6月至8月間對新竹縣○○鄉○○段○○○○段32地號農地如附表2之分割、合併、地目變更及所有權移轉等登記部分，前經抗告人提起行政訴訟，業經原審以101年度訴字第1153號判決駁回確定在案，抗告人復就經判決確定之同一事件提起行政訴訟，依上開規定，自非合法，亦無從補正，原裁定予以駁回，自無違誤。抗告意旨主張原審101年度訴字第1153號判決上訴後，因抗告人未請律師而遭本院102年度裁字第1435號裁定駁回，故與本案無涉云云，並不足採。
㈥綜上，抗告人指摘原裁定違法，為無理由，應予駁回。又抗
告人原審之訴既不合法，其實體主張自無從審究，併此敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 文 舟法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 8 月 23 日
書記官 劉 柏 君