最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第2000號抗 告 人 游靜惠
周亞謙李紫原上列抗告人因與相對人國立清華大學等間有關教育事務事件，對於中華民國107年3月15日臺北高等行政法院106年度訴字第644號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人游靜惠、周亞謙（已退休）及李紫原均為相對人國立清華大學（下稱相對人清大）教授，相對人賀陳弘則為相對人清大校長。相對人賀陳弘前次聘期於民國107年1月31日屆滿，相對人清大於相對人賀陳弘聘期屆滿前，依該校組織規程第32條第2項第2款規定，由國立清華大學校務監督委員會（下稱校務監督委員會）辦理校長續任同意投票作業，投票期間為106年2月24日13時起至同年3月15日中午12時止，並於106年3月15日下午2時公開進行開票與計票作業。校長續任投票共發出選票674張，同意權人簽名領取選票615張，未領取選票59張，收回選票601張，未繳回選票14張。經校務監督委員會公開討論後合法選票為593張，不合法選票為8張，決議投票總數為593張，開票結果為同意票達297張已達投票總數二分之一（含）以上，通過相對人賀陳弘校長續任案。校務監督委員會於當日開票完成後即行製作開票紀錄，並接續召開105學年度第8次校務監督委員會議，決議確認開票紀錄並以電子郵件致清大教職員工生公告開票結果。原審原告蕭嫣嫣、陳國璋、許志楧及抗告人游靜惠、周亞謙等5人不服106年3月15日校長續任投票之程序及結果，主張開票過程有瑕疵及計票結果有疑義，向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）提起民事訴訟，聲明請求確認106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果無效應予撤銷，該院認屬公法上法律關係所生之爭議，無審判權，以106年度補字第370號民事裁定移送臺北高等行政法院（下稱原審）審理。原審審理中經具狀追加李紫原為原告。並經原審審判長闡明，抗告人（即原審原告）更正其訴之聲明為：1.先位聲明：確認106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果無效（下稱投票結果無效）。2.備位聲明：106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果應予撤銷。原審嗣以106年度訴字第644號裁定（下稱原裁定）准許追加原告李紫原及訴之變更，並裁定駁回抗告人游靜惠、周亞謙及李紫原等3人之訴，渠等仍表不服，遂提起本件抗告。至原審原告蕭嫣嫣、陳國璋及許志楧部分，原審以其等未於起訴狀簽名或蓋章，經裁定命補正，而未為補正，以起訴不合程式，另以裁定駁回其等之起訴。
三、本件原裁定以：㈠關於先位聲明（確認106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果無效）：依大學法第9條第1項及第5項規定，公立大學校長之產生及續聘，依法係經各校組成校長遴選委員會遴選或依大學組織規程經投票同意續聘後，再由教育部聘任。查相對人清大將該校校長續任投票結果函送教育部後，經教育部以106年6月14日臺教人(二)字第1060079025號函覆略以：「原則同意，本部將另擇期致送校長聘書」，並稱相對人賀陳弘其後並已接獲教育部聘書，自107年2月1日起聘，任期4年。相對人清大106年3月15日「校長續任投票之結果」，並非相對人清大就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核非行政處分，而為事實。抗告人對非行政處分之上開投票結果（事實）提起確認無效訴訟，顯非合法，應予駁回。㈡關於備位聲明（106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果應予撤銷）：相對人清大106年3月15日「校長續任投票之結果」乃屬事實，並非行政處分，則抗告人提起本件撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，應予裁定駁回。㈢綜上，本件抗告人之訴為不合法，爰裁定駁回抗告人之訴。
四、抗告意旨略謂：本件即係行政訴訟法第12條之2第3項所指「受移送之法院認其亦無受理訴訟權限」，應依該規定處理，原裁定尚有可議之處。又根據「基於實質關連性之審判權」理論，德國法院組織法於1990年增修第17條第2項，就系爭事件具有審判權之法院，得就所有之法律上理由予以斟酌後，作成裁判。據此，在公、私法之請求權競合時，不論事件繫屬於民事法院或行政法院，該法院均得就超越審判權範圍之其他法律上理由一併予以審理，且以先繫屬之法院認定其有管轄權確定時，發生拘束力。抗告人請原審合併依民法及行政法予以審究，原審未解此意，原裁定尚難加以維持。另本件應由行政法院依民事法規而為審判，原審就權限之有無辨別不當，原裁定為當然違背法令等語，求為原裁定廢棄，發回原審法院或發交臺中高等行政法院審理。
五、本院查：
（一）按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，分由不同性質之法院審理，採取二元訴訟制度，乃基於法律之規定。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，由行政法院審判。抗告人提起本件訴訟，主張校務監督委員會辦理校長續任投票，於106年3月15日開票過程有瑕疵，致生計票結果之疑義，而對相對人清大校長之續聘是否合法為爭議，核其性質屬公法關係所生之爭議，不因抗告人於原審言詞辯論期日主張其先位聲明請求權依據為民法第73條而有影響，應由行政法院為審判，合先敘明。
（二）次按行政訴訟，除法律別有規定得就無關自己權益之事項，對於行政機關之違法行為提起行政訴訟外，以保護個人主觀權益為目的提起主觀訴訟為原則。依行政訴訟法第3條規定，提起行政訴訟係指提起撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟。在具體之訴訟事件中，須有訴訟實施權，始得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條規定意旨參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能。又依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟者，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起，惟此所指利害關係，乃係法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並非所謂法律上之利害關係。而提起撤銷訴訟者，須依原告主張足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益之可能者，其原告之當事人適格始無欠缺。至於提起確認訴訟，須原告主張其為訴訟標的之權利義務之主體時，或經由就該他人的權利關係的確認，可以確保自己的實體法上地位之關係時，始具有原告適格。
（三）又大學法第9條第5項規定：「公立大學校長任期四年，期滿得續聘；其續聘之程序、次數及任期未屆滿前之去職方式，由大學組織規程定之；……。」；而「（第1項）校務監督委員會掌理下列事項：……三、校長新任、續任及去職案同意投票之辦理。……（第2項）本委員會置委員七至十一人，由校務會議選出，委員互選一人為主席。（第3項）學校各級主管（含副主管）、掌理總務及會計相關人員、校務發展委員會委員及校務基金管理委員會委員不得擔任本委員會之委員」「（第1項）本大學校長之任期每4年為一任，得續任1次；其聘期原則上配合學期制於2月1日或8月1日起聘。（第2項）校長產生及去職之程序如下：……二、續任：校長擬續任時，校務監督委員會應於教育部評鑑報告送達學校後1個月內，將校長續任評鑑報告併同校長提出之治校績效及未來規劃理念提供校長同意權人參據，並辦理續任同意之不記名投票，得同意票達投票總數2分之1（含）以上者即為同意，報請教育部續聘。續任投票如未獲同意，則於1個月內組成校長遴選委員會，遴選新任校長。……」則為國立清華大學組織規程第14條、第32條之規定。準此，相對人清大辦理校長續任，須由具獨立性之校務監督委員會辦理續任同意投票，於經同意權人投票總數2分之1之同意，始由相對人清大報請教育部續聘後辦理聘任。惟該校辦理校長續任，須經「同意投票」程序，在貫徹大學法所揭櫫之大學自治精神。依此，國立清華大學組織規程關於校長續任應辦理續任同意投票之規定，規範之目的顯未有保護參與續任同意投票者，或該校教職員個人權利或法律上利益之意旨。
（四）查抗告人係任職相對人清大之教授，以該校校務監督委員會辦理校長續任投票，於106年3月15日開票過程有瑕疵，致生計票結果之疑義，以國立清華大學及其校長賀陳弘為被告，向新竹地院起訴，請求「確認民國106年3月15日國立清華大學校長續任投票之結果無效或應予撤銷。」經該院以屬因公法關係所生之爭議裁定移送原審。原審對於起訴聲明為闡明，抗告人最後確定以確認106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果無效為先位聲明；以撤銷106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果為備位聲明。
又原審於行言詞辯論時對抗告人起訴之訴訟種類及請求依據為闡明，抗告人表明：「先位聲明是確認無效，請求權基礎是民法第73條規定，行政訴訟法部分有另外的案子，因為本件是民事裁定移送，不一定是行政訴訟」（見原審卷第184頁）；抗告人於原審行政辯論意旨（一）狀，另以：「……四、民法第73條：『法律行為，不依法定方式者，無效。但法律另有規定者，不在此限。』『續任投票』未過『總票數』之半，其結果為否決（而非通過），「通過之結果」無效或應予撤銷。五、民法第56條第1項本文：『總會之加集程序或決議方法，違反法令或章程時，社員得於決議後3個月內請求法院撤銷其決議。』第2項：
『總會決議之內容違反法令或章程者，無效。』亦在『類推適用』之列。」等，作為主張。依抗告人上開明示之意旨，本件訴訟與抗告人經向教育部提起訴願後，提起撤銷訴訟（原審106年度訴字第1479號案）請求撤銷訴願決定及原處分部分，訴訟之標的及其依據，尚有不同，非同一案件。
（五）原審闡明抗告人提起本件訴訟究有何訴之利益時，抗告人訴訟代理人稱：「他們都是投票人。」；抗告人周亞謙表示：「因為我明年要退休，退休證書上校長會記載賀陳弘。」抗告人游靜惠則以：「若不現在提告的話，賀陳弘為了連任的種種作為都是作弊，他總是說沒有違反任何法律，因為賀陳弘違反的是人類共識、道德的基本，若沒有來提告的話，我無法教導學生必須誠實、符合道德。票數明明是601票，卻有辦法說成593票，因為同意票不算最後那一票只有296票，那一票本來是不重要的，因為總票數是601票，不管是296或297票通通不過半，賀陳弘沒有連任。」等語（見原審卷第146頁）。基上主張，難認抗告人有因校務監督委員會於106年3月15日辦理校長續任同意投票之結果，造成權利或法律上利益之直接損害之可能；至於相對人清大校長續任案同意投票之結果，是否符合參與投票者之期待，依前開說明，並非國立清華大學組織規程關於校長續任應辦理續任同意投票之規定所要保護之範圍；法律亦無人民得為公益提起行政訴訟之規定。此外，抗告人亦非主張其為相對人清大校長續任案之權利義務主體，而提起本件訴訟。又抗告人以相對人清大校長續任案同意投票認定之結果有瑕疵，提起本件訴訟，就其性質及其主張，並無提起課予義務訴訟或一般給付訴訟之可能。是以，抗告人提起本件訴訟，係撤銷訴訟或確認訴訟，依上開說明，因無提起行政訴訟之訴之利益，而欠缺訴訟實施權，為當事人不適格。
（六）又查抗告人提起本件訴訟，除以相對人清大為被告外，尚以不可能為撤銷訴訟被告之自然人賀陳弘為被告；再以抗告人前述之主張，可知抗告人提起本件訴訟並非以相對人清大所作成之行政處分違法，損害其權利或法律上利益為主張。原審以106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果，為事實而非行政處分，就抗告人請求確認106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果無效部分（即原審先位聲明部分），認提起確認無效訴訟，為不合法；另就抗告人以106年3月15日相對人清大校長續任投票之結果為行政處分請求撤銷部分（即原審備位聲明部分），認為起訴欠缺訴訟要件，屬行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備其他要件，而不能補正者，均予以駁回，核其裁判之對象，與抗告人起訴請求判斷之爭議，尚非一致。原裁定未以抗告人提起本件訴訟為當事人不適格，以判決予以駁回，固有未合；然本件訴訟應予駁回之結果，則無二致。再者，原審作成本件裁定前，經言詞辯論，並由兩造到庭為陳述，原審亦依法為闡明，業已踐行保障抗告人訴訟權所必要之程序；且本件訴訟既認抗告人無提起之訴之利益，自無經由原審以較嚴謹之判決程序，以保障抗告人實體權利之問題。從而，原裁定雖有前開違誤，惟已無發回事實審法院更為審理之必要與實益。抗告意旨，執前開理由指摘原裁定有當然違背法令情事，請求發回原審法院或發交臺中高等行政法院，尚難認為有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
書記官 張 鈺 帛