最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第2005號抗 告 人 福和客運股份有限公司代 表 人 徐聖智訴訟代理人 劉上銘 律師
陳靖怡 律師上列抗告人因與相對人交通部公路總局間聲請假處分事件，對於中華民國107年8月22日臺北高等行政法院107年度全字第42號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件的經過：
㈠、抗告人原經營之【1550】基隆-臺北（單迴路線）國道客運路線（下稱系爭路線），營運路線許可證有效期間限為民國101年10月20日至106年10月19日。嗣106年8月21日申請繼續經營系爭路線，相對人依106年10月5日召開之公路汽車客運審議會（下稱審議會）第170次全體委員會審議決議之建議，核予4個月之暫時性改善觀察期間，107年3月28日相對人審議會第177次全體委員會，審議認為抗告人之經營服務品質不符合大眾運輸需要，決議將系爭路線重新公告開放，未核予抗告人續營系爭路線，107年5月11日相對人審議會第178次全體委員會審議決議維持原決定。相對人所屬臺北市區監理所，依相對人107年5月23日路運大字第1070059486號函，以107年5月24日北市監運字第0000000000B號函（下稱107年5月24日函）通知抗告人107年3月28日審議會之上開決議事項內容，相對人並以107年6月5日路授北市監運字第1070085544號函（下稱107年6月5日函）知抗告人上開意旨，且請抗告人繼續提供系爭路線服務至新獲選業者正式籌備完成營運，復以107年7月4日路授北市監運字第1070099712號函（下稱107年7月4日函）表示，依汽車運輸業審核細則第7條之1第2項規定不予續營、將系爭路線重新公告開放。
㈡、抗告人認為相對人決定不予續營、重新公告開放系爭路線，將造成抗告人及所屬員工、民眾權益嚴重受損，且一旦第三人取得系爭路線經營權，恐難以回復，具時間急迫性等情，依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請定暫時狀態，請求兩造間關於107年7月4日函之本案訴訟確定前，相對人應予抗告人繼續經營系爭路線，並禁止相對人重新公告開放，經原審法院107年度全字第42號裁定（下稱原裁定）駁回後，提起本件抗告，請求廢棄原裁定、請求在本案訴訟確定前，禁止相對人重新公告開放系爭路線。
三、原裁定係以：抗告人所提出之系爭路線續營觀察營運改善成效報告書（下稱報告書）及其在107年3月28日審議會提出之簡報（下稱簡報），係就抗告人得否繼續經營系爭路線之說明，與定暫時狀態處分之重大損害或急迫危險之要件無涉。且得否繼續經營，取決申請時之法令及抗告人從事公路客運服務之優劣表現等因素，本得配合相對人之處分而事前規劃企業經營及員工生計等營業事項，自難以相對人否准抗告人繼續經營系爭路線，即認受有急迫危險。又相對人以107年6月5日函請抗告人在新獲選業者正式籌備完成營運前提供服務，抗告人可於此期間為相關規劃，民眾通行權益不會受到影響，無所稱有急迫危險之存在。縱相對人107年7月4日函之執行，造成抗告人無法如往常營運或部分員工失業轉行，此均屬財產上損失，得以金錢估計，依一般社會通念，非不能以金錢賠償或回復，抗告人無求償無門疑慮，難謂有急迫危險或重大損害。此外，抗告人對於有何重大損害或急迫危險等要件，未提出其他能即時調查之證據以為釋明等為據，駁回本件假處分之聲請。
四、抗告意旨略謂：
㈠、是否具重大損害，應依利益衡量原則、公共利益之維護及社會經濟等因素綜合審酌。抗告人在原審提出之報告書、簡報，除足以佐證抗告人經營系爭路線投入之時間、精力及金錢，改善效果卓絕，卻因相對人之違法處分而不得繼續經營之事實外，內容附有106年間各月行駛班次數、各月載客人數及各月每日平均班次數圖表，系爭路線若不得續行，將致近10萬名民眾之搭乘權益受影響，有其公共利益之維護。在觀察改善期間，抗告人斥資上億元，改善幅度達8成，如購入新車、購入無障礙復康巴士、調整排班方式、清償債務、停車場配置專業維修技工、建置完善多元申訴管道，未改善部分，均屬短時間無法改善完成之項目，相對人不同意抗告人繼續經營，將系爭路線重新公告開放，造成抗告人受有重大損害，等同宣告抗告人倒閉。
㈡、又是否有定暫時狀態假處分之必要，應就「未准定暫時狀態假處分致本案勝訴時所生損害」與「相對人因定暫時狀態假處分所生損害」衡量，若定暫時狀態假處分之利大於弊，應准許假處分。系爭路線因相對人107年7月4日函之重新公告開放，隨時可能由其他業者經營，使抗告人陷於不安困境，難以回復由抗告人經營系爭路線之狀態，也對搭乘民眾造成巨大影響，是抗告人請求本案訴訟確定前，禁止重新公告開放，有其必要。
㈢、相對人107年6月5日函請抗告人在新獲選業者正式籌備完成營運前，繼續提供服務，是顧及民眾搭乘權，是利己方式，未改變或回復抗告人因相對人107年7月4日函所受續營權利之損害，與抗告人所受損害無關，該損害也不因此而被填補。抗告人將於本案訴訟中，先位訴訟提起課予義務訴訟，請求撤銷相對人107年7月4日函，並請求相對人准予抗告人繼續經營系爭路線；備位訴訟提起一般給付之訴，請求相對人重行召開審議會，重行審查抗告人之申請續營案，本件聲請假處分請求禁止相對人重新公告開放系爭路線之目的，即在於將來抗告人獲勝訴判決，不至於因系爭路線營運權已由他人取得而失去經營權利。相對人107年7月4日函具諸多瑕疵，如未敘明理由、引用法規，內容逾越法令規範，有重大明顯瑕疵；相對人107年7月4日函所引107年5月24日函稱依107年3月28日審議會第177次全體委員會議，作成否准決定並重新公告開放系爭路線，惟該次會議僅為評分，未作成是否同意繼續經營決定，與事實不符，屬重大明顯瑕疵；107年3月28日審議會第177次全體委員會議與107年5月11日審議會第178次全體委員會議，與會成員不同，相對人未再給予抗告人陳述意見機會，洵屬違法，又前開第178次全體委員會議，違法採匿名投票。因此，抗告人就本案訴訟有高度勝訴可能，本件定暫時狀態處分有其必要，否則，抗告人之損害難以填補。
㈣、依評分彙總表，抗告人於107年3月28日審議會第177次全體委員會議，平均總分69.098分，而非69.068分，該次會議認為抗告人有相當程度之改進、建議仍給予一定期間之繼續經營年限，持續督導改善未完成項目，嗣因特定委員惡意給予低分，使抗告人以0.902分差距，未達及格之70分。相對人罔顧抗告人在觀察期間耗資上億改革，以不存在規定不給予抗告人觀察期，直接重新開放系爭路線，顯有違法，且審議過程是否合法，容有相當疑問。
五、本院之判斷：
㈠、行政訴訟法第298條第2項規定：「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」此種定暫時狀態之規制命令，係為避免本案訴訟於確定終局裁判作成時已無救濟實益，乃暫時設定或擴張聲請人之法律地位，以維必要之權利保護。核其要件有三：1.公法上法律關係發生爭執；2.為防止發生重大之損害或避免急迫之危險；3.行政法院認有定暫時狀態之必要。所謂重大之損害，應綜合情形判斷是否對聲請人造成異常難以回復之損害；所稱急迫之危險，係指危險刻不容緩，無法循行政爭訟程序處理者而言。另依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，聲請人對於假處分之請求及原因，必須提出可供法院即時調查之證據，以為釋明。如未能舉證釋明之，其聲請即難准許。
㈡、抗告人依行政訴訟法第298條第2項規定聲請定暫時狀態，無非係主張相對人否准其申請繼續經營系爭路線，並重新公告開放之決定，將造成抗告人權益重大損害，一旦第三人取得系爭路線經營權，損害難以回復且具急迫性等節，並提出報告書、簡報為依憑。然查，報告書是抗告人之申請繼續經營系爭路線，經相對人106年10月5日審議，其過去經營實績成績未達80分，服務品質成績總分已達60分、未達70分，決定核予4個月暫時性改善觀察期間（見本院卷第70-73頁），抗告人因被列為改善觀察業者，故針對營運缺失檢討改善服務品質所提出之改善成效報告，其內容係就抗告人之公司整體狀況、系爭路線營運現況，以及觀察期間就財務問題、車輛管理、104年評鑑缺失項目之改善情形、營運水準及行車安全管理之提升、駕駛員額之增加、遊覽異業之支援等情為說明（見原審卷第24-48頁）；另簡報是抗告人在相對人107年3月28日審議會到場說明其缺失改善情形時所提出（見原審卷第121頁），係就系爭路線之續營及營運服務品質之改善為說明，內容包括介紹經營團隊、路線說明、駕駛工時及福利改善、車輛汰舊換新、無障礙車輛之購置、車輛保養執行情形、申訴案件之成案數、財務問題、營運水準等節（見原審卷第140-150頁），僅能說明抗告人在改善觀察期間，如何的改善及其成效，無從採為釋明有何重大之損害或急迫之危險而有必要性等要件之證據。抗告人就此未見提出可供即時調查之證據以為釋明，依上開規定及說明，於法未合，不應准許。原裁定以抗告人之聲請，不符行政訴訟法第298條第2項規定之要件而予以駁回，並無違誤。抗告意旨猶執前詞指摘原裁定違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至抗告人關於本案訴訟實體爭執所為之論述，不影響本件裁判之結論，附此敘明。
六、依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蕭 惠 芳法官 高 愈 杰法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
書記官 莊 子 誼