最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第2025號上 訴 人 豪鑫貿易有限公司代 表 人 周佳玲訴訟代理人 劉家榮 律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲上列當事人間肥料管理法事件，上訴人對於中華民國107年9月13日臺北高等行政法院107年度訴字第474號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。
二、緣被上訴人依上訴人申請於民國103年11月18日核發肥進（複）字第0411086號「農夫園牌翠綠青」（下稱系爭登記證1）、肥進（複）字第0411087號「嘉綠牌高蛋白肥五號」（下稱系爭登記證2）等2件肥料登記證（下合稱系爭登記證）。嗣系爭登記證1所登載製造廠商之一COMPO EXPERT GMBH有限責任公司（下稱公司），透過檢舉人向被上訴人所屬農糧署聲明從未提供肥料說明書及製造證明等文件予上訴人，系爭登記證1取得合法性有疑慮。嗣經被上訴人查證上訴人申請系爭登記證時所附之肥料說明書，係由出口商出具，非原製造廠出具，被上訴人認上訴人檢附文件不實，依肥料管理法第24條第1項規定，以106年8月18日農授糧字第1061039228號函，撤銷上訴人原領系爭登記證，該等產品不得再輸入、販售，併請回收市售系爭登記證所有之產品。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決將訴願決定及原處分關於「併請回收市售之該等產品」部分均撤銷，並駁回上訴人其餘之訴。上訴人不服，就原判決對其不利部分，提起本件上訴（原判決撤銷訴願決定及原處分關於「併請回收市售之該等產品」部分，未經上訴，已經確定）。
三、上訴意旨雖主張：㈠上訴人申請系爭登記證時所檢附之說明書，並未以任何方式遮掩或變造，且其所檢附之中文譯本實係逐字依照原說明書內容為翻譯，其上亦分別清楚載明製造商及出口商名稱，說明書末端所蓋FertiServ Sarl印章及簽名清晰可辨，依該印章之用印位置及說明書記載內容整體觀之，依一般社會通念自可合理認知出具者為何人，原審徒以上訴人中文譯本末端印章未有中文翻譯，而認定上訴人有不完全陳述之情形，並未說明何以依一般社會通念自通篇說明書中文譯本即可知悉及推認之事項，行政機關得以將全部說明書中文譯本內容忽略，遽以其無法判斷簽名者為何人，認上訴人有為不完全陳述之情形，自有判決違反經驗法則及論理法則之違誤，並有判決不備理由之違失。㈡原判決雖引用本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議作為審判之依據，但法官審判並不當然受該決議之拘束，亦不得據此認行政程序法第121條第1項規定，所謂原處分機關或上級機關「知」有撤銷原因，必以「有權撤銷之機關確實知曉」有撤銷原因時，起算2年除斥期間。準此，為免行政處分長期處於不確定之狀態，倘基於社會通念及經驗法則，行政機關如略加調查而不難得知該撤銷原因應已發生而存在時，即非不得於個案適用中以行政機關可得知悉撤銷原因存在時，作為除斥期間之起算點，否則該法條自無庸規定長達2年之除斥期間，且更有使承辦公務人員陷於消極不作為，而有違除斥期間規定之立法目的。㈢上訴人於103年8月間申請系爭登記證2時，所檢附申請書分別清楚載明「製造工廠：○○○化工有限公司Dundas Chemical Co Ltd」，所附說明書中文譯本上記載「製造工廠商：○○○化工有限公司……出口商：○○○實業有限公司」，另所附之英文說明書上亦除明確記載PRODUCER：Dundas Chemical Co Ltd……EXPOTER：Nicol
et Industries Ltd……」外，亦蓋有Nicolet IndustriesLtd之公司印章及簽名；上訴人另於103年10月31日向被上訴人申請系爭登記證1，並於申請書上明確記載「有限責任公司Compo Gmbh」，所附說明書中文譯本上記載「製造商：有限責任公司……出口商：○○○○○○股份有限公司」，另所附之英文說明書上亦除明確記載「Manufacturer：Compo Gmbh……Exporter：FertiServ Sarl……」外，亦蓋有FertiServ Sarl印章及簽名，系爭二說明書末端所蓋印章及簽名均清晰可辨，依該說明書、譯本記載及印章之用印位置內容整體觀之，衡諸一般社會通念均可合理辨識出具說明書者為何人，實屬一望可知。故系爭登記證是否具撤銷原因，實處於原處分機關可得知悉之狀態，原處分機關自不得諉為不知；縱若果真不知，亦屬有重大過失而不知，自不可將此不利益歸諸於上訴人。況若依原判決意旨，肥料說明書是否原製造廠所出具，為原處分機關是否發給登記證之應備事項之一，則被上訴人自應盡善良管理人之注意義務，實質審核申請人所遞交之申請文件。倘上訴人申請時所檢附之說明書與肥料登記證申請及核發辦法（下稱核發辦法）有不符之情，而該撤銷原因又處於被上訴人稍加注意即可發覺之可得知悉狀態，則被上訴人遲至106年8月18日始以原處分撤銷系爭登記證，顯已逾行政程序法第121條第1項所定2年除斥期間，於法不符。原判決逕以本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議，逕認是否知悉撤銷原因存在，2年除斥期間一律以行政機關即被上訴人確實知曉時起算，並未說明於本件情形，何以依一般社會通念即可知悉及推認之事項，專責之行政機關卻可不負實質審核及判斷責任，原審未審酌個案不同情節，亦未審酌本案係可歸責於被上訴人重大過失而未即時知悉之情況，未附理由，僵化地將本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議一體適用，遽為不利上訴人之判決，自有判決違反經驗法則及論理法則之違誤。㈣核發辦法第3條第2款要求申請輸入肥料登記證時，應檢附原製造廠出具之說明書，無非在確保肥料說明書之真實，並確認肥料之原料、製造過程等相關資料，以控管國內肥料合乎法律之限制，然核發辦法限制需製造廠商出具之說明書，實增加法所無之限制，更與公平交易法所訂之限制競爭規範相佐。蓋產品說明書僅在說明肥料之原料、製造過程、有效成分、使用方法等，上訴人申請系爭登記證時，除已檢附相關檢驗報告外，業已取得出口商蓋章簽名所出具之產品說明書，並經製造商所在國認證後，再經過我國當地駐外使館認證，足認該產品說明書已足使原處分機關瞭解並確認肥料之原料及製成等相關資料，自無限制由製造商出具產品說明書之必要。再者，系爭登記證所准許之肥料，分別為蘇格蘭及德國之製造商所製造，現今各國亦均針對商標及專利權等採國際耗盡原則，亦即製造商合法售出後，其後手之經銷商或代理商均得合法販售該些商品，我國亦不例外，此乃各國開放商業間競爭所為之共識。是本案兩肥料既均分別於蘇格蘭及德國當地核准對外販售，任何人自得選擇是否向製造商或下游經銷商購買後回本國販售，然核發辦法卻要求肥料輸入商需取得製造商出具之產品說明書始得申請肥料登記證，顯已逾越母法規範之目的，未依行政程序法第7條第2款所揭示之「最小侵害性」之比例原則，顯增加法所無之限制，嚴格要求所有肥料輸入商僅得向原廠購買肥料或取得授權，此一方法無異變相限制競爭，對人民之財產權與平等權造成危害，核發辦法顯非適當。原審徒以申請時應檢具原製造廠之肥料說明書與取得原製造廠授權販賣肥料，係屬二事，漏未審酌核發辦法有前述瑕疵，並忽略一般商業慣例中契約雙方當事人通常具有緊密性與信賴關係，相關證明文件由他造提出應屬常態，故原審以主觀臆測，為不利上訴人之判決，實有違經驗法則等語。
四、惟查原判決理由已論明：㈠上訴人申請核發系爭「農夫園牌翠綠青」及「嘉綠牌高蛋白肥五號」肥料登記證，依核發辦法第3條規定，應檢附製造國核發之肥料登記文件影本及原製造廠出具之肥料說明書各1份，其為外文者，應另附中文譯本。系爭肥料「農夫園牌翠綠青」之製造工廠（場）為公司、製造工廠（場）地址為德國0000000市○○道○○路○○號，惟上訴人申請系爭登記證1時檢附產品說明書，係由出口商○○○○○○公司（地址：○○○○○○鎮CH-1376，○○○○○○路0號）出具，經我國駐瑞士台北文化經濟代表團日內瓦辦事處驗證，確經「沃邦政府PATRIC JUNGO簽字屬實」，顯非由製造國德國之原製造廠公司出具，且非在當地公證；另「嘉綠牌高蛋白肥五號」之製造工廠（場）為○○○化工有限公司（下稱○○○公司）、製造工廠（場）地址為0000000市○○○○○廠，惟上訴人申請系爭登記證2時檢附產品說明書，係由出口商○○○實業有限公司（地址：0000000000區第3棟1樓14號，下稱○○○公司）出具，經我國駐英國代表處驗證，記載「英國外交部O MATTI簽字屬實」，顯非由蘇格蘭原製造廠○○○公司出具及在蘇格蘭當地公證，且為上訴人所不否認，可見上訴人申請核發肥料登記證，核與規定不符，被上訴人不應核發系爭登記證而發給，故被上訴人核發系爭登記證為違法行政處分。又按核發辦法第3條規定，上訴人應檢附原製造廠出具肥料（產品）說明書，該說明書應經製造國公證或認證確屬原製造廠出具無誤後，再經我國駐外館處或其他代表機構驗證。惟上訴人檢具出口商出具之肥料（產品）說明書充當原製造廠出具及製造國公證，而原製造廠出具及經該國公證之肥料（產品）說明書與出口商所為之肥料（產品）說明書，二者顯不相同，故上訴人檢附出口商所為之肥料（產品）說明書，於法尚有未合，是上訴人有檢附不實之文件乙節，勘以認定。被上訴人依肥料管理法第24條第1項規定，撤銷系爭登記證，洵屬有據。㈡系爭登記證係被上訴人依上訴人之申請而發給，上載「經審查符合肥料管理法規定，發給此證」、「登記類別：輸入、販賣」，上訴人獲發系爭登記證而得輸入、販賣「農夫園牌翠綠青」及「嘉綠牌高蛋白肥五號」肥料，系爭登記證自屬授予利益之行政處分，爰予敘明。系爭登記證係違法行政處分，固因被上訴人作成處分時認事用法瑕疵所致。惟肥料管理法之立法意旨係為健全肥料管理，維護肥料品質，維持地力、增進農業生產力及保護環境，為此肥料管理法規定肥料非經申請核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣，無非在於利用登記發證制度，達到遏止劣質或含有害物之不良肥料流入市場而影響土壤安全及農業生產之公益目的。則被上訴人核發肥料登記證應依核發辦法規定為之，否則違背法秩序，且不達公益目的。茲上訴人申請核發系爭「農夫園牌翠綠青」及「嘉綠牌高蛋白肥五號」肥料登記證，未依規定檢具製造國核發之肥料登記文件影本及原製造廠出具之肥料說明書申請，被上訴人核發系爭登記證為違法行政處分，被上訴人撤銷系爭登記證所維護之公益，顯然大於上訴人因違法取得系爭登記證之利益，且其撤銷亦無對公益有重大危害，即無行政程序法第117條所定違法授予利益行政處分不得撤銷之情形。從而被上訴人撤銷系爭登記證，即屬有據。按核發辦法第3條，可見製造國核發之肥料登記文件影本、原製造廠出具之肥料說明書及中文譯本，均屬重要事項，自應提供正確資料及為完全陳述。上訴人提出之肥料（產品）說明書係由出口商出具，其未依規定檢附原製造廠出具之說明書，上訴人以出口商出具之肥料（產品）說明書充當依規定應檢具之原製造廠出具之肥料（產品）說明書，其提供不正確資料，堪以認定，且不因被上訴人未發現而改變；上訴人所提肥料（產品）說明書為外文，自應另附中文譯本，查出口商於其出具之肥料（產品）外文說明書末端用印載明其為出具者，並有即外（英）文說明書末端蓋有「Nicolet Industries」、「FertiServ Sarl」印章及簽名，但中文譯本並未載明用印進口商及簽名者，上訴人對於被上訴人據以核發系爭登記證之重要事項為不完全之陳述，亦堪認定。又上訴人主張應適用信賴保護原則，無非以被上訴人對於上開肥料（產品）說明書係由出口商出具等重要事項，提供不正確資料或為不完全陳述，被上訴人不難知悉，但行政機關難免未能及時發覺而作成違法之行政處分，若適用信賴保護原則，使其得以違法之行政處分而授益，自非立法意旨。綜上上訴人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被上訴人依該資料或陳述而作成系爭登記證，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護，被上訴人撤銷系爭登記證亦無違誠信原則。參照本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議，本件尚非僅以被上訴人可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自被上訴人確實知曉原作成之系爭登記證有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。檢舉人於106年7月12日提出檢舉，經被上訴人機關調卷查證，而知有撤銷系爭登記證之原因，乃於106年8月18日撤銷系爭登記證，顯未逾2年撤銷權除斥期間。㈢按核發辦法第3條第2款及肥料登記證申請須知（依據肥料管理規則第5條、第6條、第8條、第16條、第19條及第20條規定訂之）第2條規定，肥料輸入業者於申請肥料登記證時，應出具肥料說明書，說明書內容應包括廠牌、商品名稱、製肥原料、製造過程、有效成分、有害成分、其他成分、成品性狀、使用方法、使用量及注意事項等，上開規定意在維護肥料品質，確保土壤及農作物之安全，防範品質不良肥料進口販賣，而上開說明書應載事項原製造廠知之最詳，具有不可替代性，實非進口商或第三人出具之文件可以取代，上開規定依肥料管理法之授權，規定肥料輸入業者於申請肥料登記證時，應檢具原製造廠出具之肥料說明書，無違授權意旨及增加法律所無之限制。上訴人陳稱任何人得選擇是否向原製造廠或其下游經銷商購買後，於本國販售等語，可見系爭原製造廠之肥料得經由多種經銷商、代理商或原製造廠自行販售而取得；又申請時應檢具原製造廠之肥料說明書與取得原製造廠授權販賣肥料，係屬二事，且原製造廠對於自身之肥料殊無不予說明之理；又取得原製造廠肥料管道雖有多種，但就確認屬原製造廠之肥料，應以原製造廠出具之說明書為證，而上開規定並未限制上訴人取得原製造廠出具之肥料證明書之管道及方式，即未限制上訴人非必僅得向原製造廠購買肥料或取得原製造廠授權，上訴人主張上開規定為限制競爭，使事業之營業活動自由或競爭自由受限制，違反公平交易法云云，為不可取等語，即已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非重述其在原審主張之歧異見解，對原審認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 12 月 13 日
書記官 楊 子 鋒