最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第2028號上 訴 人 梁鴻文訴訟代理人 楊宇倢 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 何志揚 律師上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國107年9月5日臺中高等行政法院107年度訴字第124號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。
二、緣上訴人申請於其所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○○○○號屬特定農業區農牧用地之土地（下稱系爭土地）作「農作產銷設施-農業生產設施-菇類栽培場」及堆置區、圍牆之容許使用，作為於系爭土地栽培黑木耳之用途。經被上訴人審查結果，認系爭土地現況已擅自興建鋼骨廠房，前經被上訴人先後以民國106年9月22日府地用字第1060330585號及107年1月17日府地用字第0000000000A裁處書（下分別稱106年9月22日及107年1月17日處分）認上訴人違反區域計畫法第15條規定，予以裁罰及命限期恢復原狀，並列入行政院106年10月13日院臺農字第1060029976號函核定「保護農地-拆除農地上新增違規工廠行動方案」（下稱違規工廠方案）應予拆除至回復原狀之案件，爰依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許辦法）第6條第1項第9款規定，以107年1月29日府農務字第1070012839號函（下稱原處分）不同意上訴人之申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
三、上訴意旨雖主張：㈠上訴人於107年1月2日申請系爭農業設施容許使用時均不斷表示已排除所謂遭認定之違規工廠使用現況（已無機具、器械），並僅餘留供農業使用所搭設之菇棚菇架，然107年1月4日線西鄉公所查報之資料僅係針對設施外觀為之，並無就內部使用之狀況為實質之勘查認定，絕非適法。上訴人於原審辯論期日就此已為主張，卻未經原審依職權詳加調查，亦未於原判決交待何以不採上訴人有利主張之理由，核有未依職權調查即認定事實之違背法令，及原判決不備理由之違誤。㈡上訴人所請者，實乃原處分機關應依行政程序法第9條、第39條、第102條等人民程序參與權、行政機關正當法律程序之規定，就該地上物是否屬符合農業用地作容許使用之農業設施為實質審查。上訴人既已就其違反土地使用管制之違規情節自行改善加以排除，依行政院農業委員會（下稱農委會）農企字第0990107776號函釋，縱該違反區域計畫法裁罰處分確定，亦應受理申請並實質審認，即「准予申請補辦農業設施之容許使用」。原審認本件事證明確、主管機關無裁量空間，毋庸給予上訴人陳述意見機會，卻均係基於107年1月4日線西鄉公所錯誤之查報資料所為悖於事實之認定而出；且原審對上訴人所提農委會農企字第0990107776號函所示「准予申請補辦農業設施之容許使用」乙節隻字未提，亦未加以調查審認，同有未依職權調查即認定事實，及判決不備理由之違法等語。
四、惟查原判決理由已論明：㈠前提事實：⒈系爭土地屬特定農業區農牧用地，不得作非都市土地使用管制規則第6條附表一所定農牧用地容許使用項目以外如工廠之使用。然線西鄉公所106年4月14日函及照片查報結果，上訴人未依法申請即於系爭土地上擅自搭建3層樓高鋼骨廠房，面積約800坪，作寶源複合材料股份有限公司二廠（下稱系爭工廠）使用，廠房有「K.C.S」字樣，而系爭工廠之負責人亦為上訴人，移經被上訴人認定違反非都市土地容許使用（違規面積約為2,648平方公尺），依區域計畫法第15條第1項及第21條第1項規定作成106年9月22日處分，裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）7萬元，並限期於文到3個月內恢復土地容許使用；其後經被上訴人各主管單位於106年10月23日至系爭工廠聯合會勘，並製作紀錄表及拍攝照片結果，系爭工廠並無工廠登記而從事製造加工行為，屬橡膠製品製造業，主要產品為橡膠製品，現場並有橡膠成型機、切割機、素練壓鑄機等相關機具設備，違反非都市土地使用管制規則等規定，被上訴人爰認上訴人仍未依106年9月22日處分內容恢復原狀，而作成107年1月17日（原判決誤寫為1月7日）處分，以上訴人仍違反非都市土地容許使用，依區域計畫法第15條第1項及第21條第2項規定，裁處罰鍰8萬元，並處以斷水斷電及限期於文到30日內自行拆除恢復原狀（含挖除鋪設水泥之地坪），上訴人自承並未對被上訴人106年9月22日及107年1月17日處分提起救濟而告確定。⒉被上訴人其後以107年3月28日府建使字第0000000000A號函請上訴人於107年4月2日上午9時前拆除系爭土地違規使用完畢，上訴人不服，向臺中高等行政法院聲請停止執行，經臺中高等行政法院107年6月5日以107年度停字第6號裁定駁回，上訴人提起抗告並經本院107年8月2日以107年度裁字第1153號裁定駁回而告確定。㈡系爭土地前經被上訴人及各主管單位、線西鄉公所數次勘查結果，均作農牧用地容許使用項目以外之系爭工廠使用，違反前開土地使用管制規定，迭經被上訴人106年9月22日、107年1月17日處分在案，已如前提事實⒈所述。又上訴人於107年1月2日申請系爭農業設施容許使用，經線西鄉公所於同月4日查報結果，系爭土地現況仍與被上訴人等單位前幾次勘查結果相同，仍有3層樓高鋼骨廠房1棟，面積約800坪，僅廠房無「K.C .S」字樣，有線西鄉公所107年1月8日函附查報表及照片可查。因此，系爭土地於上訴人申請時之現況顯屬作工廠使用，仍違反區域計畫法第15條第1項、行為時非都市土地使用管制規則第6條即附表一有關農牧用地土地使用管制相關法令規定土地使用管制規定甚明，且上訴人迄未恢復原狀，經被上訴人限期函請拆除，上訴人不服，聲請停止執行經駁回確定在案，有前提事實⒉可查，是上訴人本件申請系爭土地作農業設施使用，即有容許辦法第6條第1項第9款所定「違反其他土地使用管制相關法令規定」，應不得准予同意其申請之情形。系爭土地於上訴人申請時之現況既仍有違反農牧用地容許使用項目以外之系爭工廠廠房，仍未拆除以回復至合於農牧用地容許使用項目之狀態，而違反相關土地使用管制規定，有容許辦法第6條第1項第9款所定應不得准予同意其申請之情形，被上訴人作成原處分，依同條款規定否准上訴人之農業設施容許使用申請，適法有據。上訴人雖主張被上訴人僅以拆除違規工廠方案而駁回上訴人申請有所違誤云云。然依前開說明，可知被上訴人係依土地謄本記載系爭土地為特定農業區農牧用地，並數次現場勘查結果系爭土地現況為系爭工廠廠房，實際認定上訴人本件申請違反相關土地使用管制規定，尚非僅以拆除違規工廠方案而駁回上訴人申請，上訴人就此尚有誤會，並無足採。且觀諸違規工廠方案核定本及內政部函送106年9月30日協助農委會辦理研商處理農地上新增違規工廠第4次會議行動方案執行說明會紀錄，可知行政院為指導下級機關執行區域計畫法關於農業用地管制規定，經統整各直轄市、縣（市）政府勘查結果，並跨部會討論後，決定以目前農地違規使用最大宗類型即工廠（全臺約有1萬3千公頃）為執行對象，並優先拆除105年5月20日以後農地上新增之違規工廠，以宣示政府保護農地之決心，維護農業生產環境，並導正興辦工廠應於合法劃設之工業生產區域設置之政策，爰由農委會會商內政部、經濟部等機關擬具違規工廠方案，報經行政院106年10月13日院臺農字第1060029976號函核定。故違規工廠方案係政府為達成農地農用之土地管制原則，依區域計畫法、非都市土地管制規則、農業發展條例、工廠管理輔導法等相關母法規定，所擬具拆除違規工廠之執行計畫，並無違反法律保留原則，且該方案僅係作為被上訴人執行拆除系爭工廠之流程、分工、進度等行政行為之準據，尚非原處分否准上訴人申請之依據，是原處分說明(二)以系爭工廠依該方案須拆除至恢復原狀，無涉申請補照等合法化問題，僅係說明系爭工廠違反土地管制使用，無法就地合法之意，尚非以該方案駁回上訴人申請，觀該段文義甚明。再者，農牧用地若違反土地使用管制規定，於未經土地所有權人恢復容許使用狀態前，其違規事實仍持續存在，若土地所有權人欲申請農業設施之容許使用者，因該農牧用地之現況並不符合前開土地使用管制規定及農業發展條例第3條第10款所定義之農業用地，土地所有權人仍應先排除農牧用地之違規使用，使農牧用地之現況合於容許使用狀態後，始得申請農業設施之容許使用，始為適法，則上訴人所主張倘確認系爭工廠屬容許使用之農業設施，非違規工廠，即無違規工廠方案之適用，核係使其得利用申請農業設施之容許使用，而迴避農牧用地之法定使用管制，或反使違規使用之狀態得變相合法，背離前開土地使用管制之規定，自為法所不許。㈢系爭土地於上訴人申請時之現況，既有違反農牧用地容許使用項目以外之系爭工廠廠房，且尚未拆除以回復至合於農牧用地容許使用項目之狀態，而違反相關土地使用管制規定，則上訴人申請系爭土地作農業設施使用，即有容許辦法第6條第1項第9款規定之事實，被上訴人依上訴人申請前相關勘查結果、上訴人申請後線西鄉公所查報結果及資料（詳如前述），客觀上已明白足以確認，是被上訴人作成原處分否准上訴人申請前，縱未給予上訴人陳述意見機會，依行政程序法第103條第5款規定，並未違法。且被上訴人於上訴人申請後、作成原處分前，尚有請線西鄉公所查報系爭土地現況，依該查報結果即能認定系爭土地現況仍有系爭工廠之違規，然被上訴人仍綜合包括上訴人申請前相關勘查結果及資料，判斷系爭土地確實仍有違反土地使用管制相關規定之事實，而作成處分，並於處分中敘明其理由及法令依據，被上訴人作成之原處分前，並無未予調查之違法。再者，系爭土地現況既違反土地使用管制相關規定，依容許辦法第6條第1項第9款明文規定，即不應准許上訴人該農業用地作農業設施容許使用之申請，依法條文義，被上訴人就此並無裁量空間甚明。故上訴人主張其申請菇類栽培場是否有符合法令規定之例外情形，尚可藉由調查現勘、陳述意見等方式為之，被上訴人未給予上訴人說明、補正之機會，逕以他件之書面資料便宜行事而作成原處分云云，顯有誤解法規，並不足採。㈣上訴人於系爭土地上申請作菇類栽培場及堆置區、圍牆之容許使用，然系爭土地現況有違反其他土地使用管制相關法令規定之事實，已合於容許辦法第6條第1項第9款規定甚為明確，並經原處分依同款規定否准上訴人申請，核尚無再依同條項第2款規定審查之必要，併此敘明等語，即已詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非重述其在原審主張之歧異見解，對原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 12 月 13 日
書記官 楊 子 鋒