最 高 行 政 法 院 裁 定
107年度裁字第2060號上 訴 人 柯淵華訴訟代理人 吳淑靜 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 許立明上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國107年9月13日高雄高等行政法院107年度訴字第157號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。
二、緣被上訴人認上訴人所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號一般農業區農牧用地土地（下稱系爭土地）上有建築物，未依土地管制作農業使用，以民國106年6月3日高市府地用字第10631442300號函（下稱106年6月3日函）命上訴人於106年9月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，屆時若未恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，將依區域計畫法相關規定辦理。嗣期限屆滿後，被上訴人審認上訴人未回復原狀或依法作容許項目之使用，乃以上訴人違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制之規定，依同法第21條第2項規定，以106年12月11日高市府地用字第10633339400號函檢附同文號裁處書處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，命立即停止使用並限期於107年3月20日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
三、上訴意旨雖主張：原處分所指上訴人涉嫌違反區域計畫法之範圍，包括上訴人於系爭土地興建建築物、鋪設水泥地面及設置圍籬，而上訴人亦係針對原處分全部即系爭土地上之建築物、水泥地面及圍籬，請求原判決加以撤銷原處分，此觀上訴人於原審107年7月26日準備程序、107年8月23日言詞辯論程序時，其訴之聲明均為：「請求撤銷訴願決定及原處分」等語甚明，然綜觀原判決卻僅就坐落系爭土地上之門牌號碼高雄市○○區○○○0○0號未保存登記房屋（下稱系爭房屋）有無違反區域計畫法部分加以審酌，然就原處分所指水泥地面及圍籬有無違反區域計畫法部分，原判決卻未置一詞，惟此攸關上訴人就該水泥地面及圍籬部分應否科處罰鍰，或變更使用、停止使用或予以拆除，對上訴人至關重要，原判決卻未於判決理由說明，亦未依行政訴訟法第125條第1項及第133條規定，依職權調查相關事實及證據，實有判決理由不備之違法，自屬判決當然違背法令；又原判決就水泥地面及圍籬有無違反區域計畫法部分，亦未對上訴人加以闡明，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述，自屬違反行政訴訟法第125條第2項規定之闡明義務，原判決違背法令情形甚明。就圍籬部分，雖為上訴人所設置，然該圍籬係為鐵絲圍網，為一種活動性、隨時可拆卸之物，為上訴人供種植蝶豆花及其他農作物使用，亦即上訴人所設置之圍籬顯屬無固定基礎之臨時性而與農業生產有關之設施，依農業發展條例第8條之1第1項、同條第2項之反面解釋及行政院農業委員會103年12月30日農企字第1030012942號函釋，該圍籬不僅無需申請建築執照，亦無需申請農業用地作農業設施容許使用同意書，上訴人本得無需向被上訴人申請而得加以設置，自無該當區域計畫法第21條第1項規定可言。就水泥地面部分，上訴人於105年5月2日向訴外人○○○購買系爭土地時，其上早已鋪設水泥路面，且該水泥路面為訴外人○○○○或他人所鋪設，並供○○○○使用，並非上訴人所鋪設，亦非供上訴人所使用，此有上訴人與○○○簽訂之不動產買賣契約書載明：「PS：有小部分被○○○○占用做道路」等語可稽，此亦有上訴人於107年4月30日行政訴訟狀主張：「另系爭道路係○○○○等所鋪設，並非原告（即上訴人）之所有物，原告亦無權任意刨除，恐將招致毀損罪責」等語可憑，是該水泥路面既非上訴人所鋪設，亦非供上訴人所使用，上訴人自非屬違反區域計畫法第15條第1項規定而使用土地之人，自不得就此對上訴人科處罰鍰，亦不得命上訴人變更使用、停止使用或拆除此水泥路面，上訴人顯未該當區域計畫法第21條規定。就系爭房屋部分，上訴人亦積極補辦其相關合法手續，因上訴人不諳申請程序，只能委由專業公司或專業人士辦理，然系爭房屋係於78年12月1日以前為訴外人○○○所興建，上訴人僅係於105年5月2日向○○○及其監護人○○○購買，因系爭房屋建築年代較久，申請補正其合法之相關手續相當複雜，需經層層單位審核，曠日廢時，中間又屢經被上訴人退件而命補正相關文書，故需相當時日始能辦理，非短時間可以辦妥，被上訴人以106年6月3日函命上訴人於106年9月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，僅給予上訴人3個月之補正期間，顯然不足，且系爭房屋屋況相當良好，價值高達百萬元以上，顯非不能補正其合法手續，被上訴人自應給予相當時間容許其補正合法手續，如不容許上訴人補辦其相關合法手續，遽命上訴人變更使用、停止使用或將之拆除，實有悖於系爭房屋之經濟使用效益，侵害上訴人之權益甚鉅，此顯非達成目的之最小侵害手段，且其所能達成之效益與所造成之損害間亦不合比例，實屬違反比例原則，足徵原處分顯然違法。原判決未注意上情，遽認上訴人已該當區域計畫法第21條規定，自亦屬判決違背法令。又被上訴人以106年6月3日函命上訴人改善違反區域計畫法之部分，依其文義解釋，均應僅限於上訴人自己所興建之建築物、鋪設水泥地面，自不包括非上訴人所興建或鋪設之部分，就此，上訴人就非其興建之系爭房屋及水泥地面未恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，自無該當區域計畫法第21條規定，被上訴人自不應科處上訴人罰鍰，並限其於107年3月20日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀云云，原判決未察，認上訴人就非屬其興建之系爭房屋及水泥地面已該當區域計畫法第21條規定云云，自已超出原處分之文義解釋範疇，於法顯有違誤等語。
四、惟查原判決理由已論明：被上訴人於查獲系爭土地上有違章建物，供作非農業使用，涉嫌違反區域計畫法後，於106年5月18日發函通知上訴人陳述意見。嗣上訴人由代理人盧慈香地政士於106年5月26日提出陳述意見書，表明土地上建物乃78年間興建之既存設施，上訴人係嗣後購買取得，並無違法故意云云，並檢附系爭房屋於78年12月1日裝設電表之用電證明書為證，亦即上訴人已針對系爭房屋部分予以辯駁。被上訴人審認上訴人之陳述意旨後，作成106年6月3日函通知上訴人。審酌該函記載內容：「……說明：二、按內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函說明四㈠……然對於該違法狀態，仍得依89年1月26日修正公布後之區域計畫法第21條第1項及第2項規定，限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，不遵從者可按次處罰。三、旨揭土地興建建築物、鋪設水泥地面及設置圍籬，前經本府106年5月18日高市府地用字第10631308700號函請提出陳述意見，經台端檢附民國78年12月1日台灣電力公司裝表供電證明文件。是以，本案興建建築物、鋪設水泥地面及設置圍籬係於民國89年1月26日區域計畫法修正前已存在，依上開內政部之函示暫免處罰鍰，惟仍請台端於106年9月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」等語及上開陳述意見書之脈絡意旨，經整體觀察結果，足認被上訴人106年6月3日函內容，其命上訴人改善之部分，除上訴人購買系爭土地後自行興建之一鐵皮構造之1樓層集貨運銷處理室（下稱系爭運銷處理室）、混凝土之農路設施（下稱系爭農路）等設施外，顯然包含89年1月26日前即已興建存在之系爭房屋在內，則上訴人就系爭房屋部分，即依法負有遵從限期改善命令之作為義務。系爭房屋為78年間興建使用，係在89年1月26日區域計畫法第21條修正增訂行政罰之前，固不能就其興建使用行為適用區域計畫法第21條第1項規定予以處罰。然被上訴人查獲上情後，以106年6月3日函限期命上訴人於106年9月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，核係依區域計畫法第21條第1項後段規定，對上訴人課予限期改善之行政法上義務。上訴人雖於106年11月20日就系爭運銷處理室9
0.7平方公尺、系爭農路59.27平方公尺之設施，申請取得農業用地作農業設施容許使用同意書，固可認為於裁罰基準日前，就該部分設施土地面積已改善作農業使用。然上訴人申請取得農業用地作農業設施容許使用同意書部分，不及於系爭房屋，則於106年9月20日期限屆滿後，迄於106年12月11日被上訴人作成原處分為裁罰時，上訴人仍未改善，此一不作為，即屬違反行政法上義務之行為。又被上訴人106年6月3日函之限期改善命令，業已合法送達上訴人，則上訴人就系爭房屋部分有違反區域計畫法管制使用之情形，即不能諉為不知。又上訴人不信賴被上訴人承辦員之行政指導，卻採信地政士盧慈香之諮詢，誤信系爭房屋部分不構成違章情節，顯有過失責任。是以，被上訴人依區域計畫法第21條第2項「按次處罰」之規定意旨，審酌違反管制使用之土地面積未達2,500平方公尺，依高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準第3點規定，裁處6萬元罰鍰，未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量上訴人違章程度所為之適切裁罰，於法並無不合，亦與比例原則無違。依區域計畫法第21條第1項規定意旨，違反區域計畫法第15條第1項之土地使用管制規定而應負「變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之義務人，包括因自身行為（包含作為及不作為）違反土地使用管制規定致生危險之行為責任人，及因與物之連繫關係，對該土地具有事實上管領力，得以排除土地違規使用所生危險之狀態責任人。上訴人於105年5月27日因買賣關係取得系爭土地所有權、未保存登記之系爭房屋之事實上處分權；而被上訴人106年6月3日函命上訴人改善時，上訴人則為系爭土地之實際使用人。故上訴人依區域計畫法第21條第2項規定，同時負有行為人責任及狀態責任，與其是否系爭房屋原始起造人，並無影響。從而，被上訴人以上訴人為課予改善義務之義務人、原處分裁罰之相對人，於法並無不合。按行政程序法第5條規定行政行為之內容應明確，所指應明確之內容標的，除行政機關、相對人外，主要係指行政處分所規制之法律效果而言，其規範理由在於要求法律效果明確，使處分相對人立即知悉其規制內容。至於行政處分所依據之事實上及法律上理由，縱有不明確情形，不影響法律效果之發生，況在行政處分同一性之前提下，於事實審訴訟程序中尚可追補理由，故不構成違反行政程序法第5條規定情形。原處分之違章事實，雖記載「……興建建築物、鋪設水泥地面及設置圍籬……」等語，然被上訴人於審理時，業已陳明僅就系爭房屋部分之違章事實予以裁罰，足供據以判斷是否符合裁罰處分之構成要件等語，即已詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非重述其在原審主張之歧異見解，對原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原審已闡明及論斷者，泛言其未闡明及論斷，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 12 月 21 日
書記官 楊 子 鋒