最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第151號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 鍾富順
梁朝武被 上訴 人 吳珮芸訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年12月13日臺北高等行政法院107年度訴字第788號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所屬臺中區監理所監警聯合稽查小組於民國105年11月17日11時7分許，在臺中市○○區○○路000號，查獲訴外人江政哲以登記被上訴人所有之牌照號碼000-0000自用小客貨車（下稱系爭車輛），由臺中市○○路0段00號載客至臺中市○○區○○路000號（玉山銀行前），收取費用新臺幣48.33元，以105年12月21日公投監稽字第65C00385號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。上訴人繼依所屬臺中區監理所前開舉發，以106年12月4日第60-65C00385號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院作成原判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其主要論據如下：㈠台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）為Uber在
臺系統經營商，藉由Uber APP平台招募司機並進行審核，但並不審查該司機是否具有經營汽車運輸業之資格。其營運模式為司機以自備車輛透過Uber APP平台運作方式，當乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由宇博公司直接指揮調度車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客以信用卡付費予宇博公司，再由宇博公司拆帳分配金額予所調度之車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件。由此可知，當司機加入Uber APP平台，即可由該平台提供之乘客資訊，不定時、不定點、為不特定之第三人提供運送服務，再由Uber結算後，匯款至指定帳戶，收取運費，顯見宇博公司與透過Uber APP平台所招募之司機係故意共同實施違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定義務之行為。而被上訴人是加入Uber APP之司機（江政哲）所駕車輛之提供者，是整個「故意共同實施違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定義務行為」之一環，此乃被上訴人經舉發違反上開規定，而上訴人以原處分裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月之初步事實定性與法規涵攝之結果。
㈡確認宇博公司與透過Uber APP平台所招募之司機，為故意共
同實施違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定義務之行為後，尚須審查渠等未經申請核准經營之汽車運輸業究係「計程車客運業」？或「小客車租賃業」？始而進而確認行政管轄權之歸屬。此由Uber APP平台媒合乘客與司機及車資包括基本車資、距離與時間，應認屬「計程車客運業」較貼近事實，而此一行政管轄權，就公路法第37條第1項第3款規定，係依業者主事務所在直轄市及直轄市以外之不同為劃分，前者向直轄市公路主管機關申請，後者向中央主管機關申請，固為土地管轄；但依行為時公路法第77條第2項規定所為裁罰屬裁量處分，主管機關對於未經申請核准而經營計程車客運業，本得依其違反情節輕重裁處罰鍰金額多寡，並斟酌比例原則是否勒令停業，自無上訴人所稱原處分依行政程序法第115條亦無須撤銷之情形。在確認宇博公司與透過Uber APP平台所招募之司機，係共同實施未經申請核准經營計程車客運業之違規者，以宇博公司主事務所在直轄市（臺北市）而認為行政管轄權歸屬臺北市公路主管機關，於此詮釋下，被上訴人以車輛提供者之身分共同實施前揭違規行為，則其行政管轄權之歸屬也應考量整個違規行為之範圍，因為被上訴人或許因故意或過失而參與「宇博公司與合作司機故意共同實施未經申請核准計程車客運業之違規行為」，且宇博公司之主事務所在臺北市，被上訴人違規之行政管轄權也應歸屬臺北市公路主管機關，如此不但更貼近立法意旨，就主管機關而言始謂事權統一，裨益行政管制目的更易實踐，對可能受處分之民眾而言，也有預期性，不至於遭到突襲。故本件上訴人所為原處分業已違反公路法第37條第1項第3款之管轄規定，屬於有瑕疵之行政處分，自應予以撤銷。
五、上訴意旨略以：㈠觀諸宇博公司與訴外人江政哲之經營型態，係以小客車利
用Uber APP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，兼具公路法第34條第1項第4款及第5款規定之「計程車客運業」及「代僱駕駛之小客車租賃業」跨業及跨區性質。其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」，將該違規營運行為，論以行為時公路法第77條第2項未經核准經營「汽車運輸業」就違規事實涵攝法令結果，符合該項規定之構成要件。再者，依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之上訴人對自用車違規營業及與該違規自用車具有共同行為分擔之宇博公司一併裁罰，合乎管轄法定原則，並易弭平未經申請核准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。且公路法第37條第1項第3款土地管轄之規定係配合計程車客運業需在核定之營業區營運之特性，倘擴張適用於未經申請核准者，恐衍生跨區管轄之疑義與執行取締之不經濟。
㈡公路法第37條第1項第3款以「主事務所」定其土地管轄，
除源於計程車客運業具有營業區域劃分之特性外，主要著眼於受理申請登記之管轄機關可透過業者申登時所提供之車籍駕籍資料，進一步管制其違規行為。由此可知，申請登記係著眼於「車駕籍資訊」之取得，而「主事務所」僅具象徵意義。如反執著於「主事務所」推導出對未申請登記者之管轄權，並不合於汽車運輸業之產業特性。本件為「未經核准」經營汽車運輸業，車輛所有人即被上訴人係自然人，且其違規行為人亦為自然人，既未依公路法第37條第1項第3款規定，辦理計程車客運業之申請核准登記、設立計程車客運業之主事務所，無論基於文義解釋或歷史解釋，自無從涵攝該款規定定其管轄權，基於汽車運輸業之特性，以公路法第37條定「未經申請核准者」之管轄，反易衍生管轄權之爭議，對自然人而言亦欠缺可預見性。
原判決徒依公路法第37條第1項第3款酌定本案行政管轄權之歸屬，恐有判決適用法規不當之違法。㈡㈢再退步言，縱認本件仍應依公路法第37條第1項第3款定其
管轄權歸屬，然原判決僅泛稱被上訴人前揭違規行為認定歸屬於「計程車客運業」較貼近事實，未敘明上訴人所主張被上訴人之違法行為同時涉及「代僱駕駛之小客車租賃業」不足採之理由，顯有判決不備理由之違法。況行政程序法及行政訴訟法皆無牽連管轄規定，原判決逕以「事權統一」為由，將本案管轄定於宇博公司主事務所所在地之公路主管機關，不啻有違反行政程序法所揭櫫之管轄法定原則，而有判決適用法規不當之違法。
六、本院按：㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十四
、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此條文已於106年1月4日修正為：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。
」）公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依行為時公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業
管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法，均屬對於計程車客運業之管理法規。而依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，計程車客運業之車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依此條附表七之規定。觀諸該附表所載，計程車客運業營業區域劃分，共分成22個縣市，以核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如新北市其營業區包含臺北市、基隆市、桃園市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。從而，本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形在內，於本件並不適用之。
㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由
行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。 」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、基隆市、桃園市或宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在該違規營業區域經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在該違規營業區域經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依行為時公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交
通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照（駕照）之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。㈥經查，被上訴人將系爭車輛交予駕駛人江政哲，而江政哲參
加Uber APP平台，藉該平台媒合乘客與司機在臺中市載客營業，江政哲與Uber之業主宇博公司共同營業，為原審經依法調查證據所確認之事實。本件違規行為地在臺中市，已如前述，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向苗栗縣、臺中市、南投縣或彰化縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含臺中市，即得在臺中市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺中市經營計程車客運業，自係兼含苗栗縣、南投縣及彰化縣之公路主管機關，從而就違反行為時公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以江政哲與宇博公司共同違反行為時公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，僅宇博公司主事務所所在地即核准宇博公司經營計程車客運業之臺北市政府方有作成本件管制處分之權限，上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分（吊扣牌照）之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
㈦依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之
牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨參照），此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。然吊扣系爭車輛牌照，其目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為，未逾越必要之程度等情狀。本件處分應適用之105年3月21日交通部交路㈠字第10586000482號令修正自用車違規營業處罰基準表（下稱處罰基準表）第3點關於自用小客車第1次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月，第2次違規吊扣3個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即與比例原則無違。是以，上訴人基於公路主管機關之職權，衡酌被上訴人係將所有系爭車輛供訴外人江政哲未經申請核准而經營計程車客運業之第1次違規行為，參據上開處罰基準表作成原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人指摘原判決撤銷訴願決定及原處分為違背法令，求予廢棄，即有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
書記官 劉 柏 君