最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1006號上 訴 人 楊長杉訴訟代理人 林復華 律師
林柏瑞 律師被 上訴 人 雲林縣褒忠鄉公所代 表 人 陳建名訴訟代理人 許鴻闈 律師上列當事人間有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國108年8月7日臺中高等行政法院108年度訴字第104號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以「公業萃英社」原管理人楊尚碧於民國前2年7月31日死亡，上訴人獲「公業萃英社」祭祀公業派下員選任為管理人，於民國107年10月1日檢具書件〔所列不動產清冊詳如原判決附表編號1至編號7土地（下稱系爭土地）〕向被上訴人申請核發祭祀公業萃英社派下全員證明書，經被上訴人以107年10月25日褒鄉民字第1070010158號函（下稱原處分）覆略謂：「……二、臺端申請核發公業萃英社派下員證明，依據雲林地方法院78年度訴字第624號判決書略以……『理由三：
應認萃英社屬神明會而非被上訴人所指祭祀公業』、『理由四：本件萃英社屬神明會，則萃英社之會員僅有股份、會分，而無派下權』。三、同案臺端提起行政訴訟，業經行政法院80年度裁字第810號裁定『原告之訴駁回』。四、本所業以90年2月1日褒鄉民字第632號函、91年11月15日褒鄉民字第8166號函、92年5月30日褒鄉民字第3828號函、99年9月9日褒鄉民字第0990008040號函及107年7月31日褒鄉民字第1070006863號函回復在案。……」等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷，2.被上訴人應作成准予發給公業萃英社派下全員證明書之處分。經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)依祭祀公業條例第3條第1款、第2款、第4款第1目及第10條等規定可知，鄉（鎮、市、區）公所對於祭祀公業申報及申請核發派下全員證明書案件，就其列報之財產，依檢附書件可否憑認具有祭祀公業之事實與性質，應予以審查，固僅形式審查而不為實質審查，但所謂形式審查仍須審查申報人主張之祭祀公業相關事項是否信實有據，與職權查得之資料有無相扞格，如經限期通知補正後仍不能釐清，即應駁回申報，不得核發派下全員證明書。又依祭祀公業條例第3條第1款規定之定義可知，祭祀公業係由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。而祭祀公業條例施行前，以祭祀公業以外名義登記之獨立財產，須申報人舉證證明其實質上係供祭祀祖先為目的而設置，具有祭祀公業之性質與事實，主管機關始得據以核發祭祀公業派下全員證明書。是須由財產登記形式可判認該土地之使用收益與祭祀公業運作具有連結關係，始得認定具祭祀公業之性質及事實，不以享祀人後代有供奉或祭拜其祖先牌位之事證為已足。其次，參考日本政府統治臺灣時期調查編纂之臨時臺灣舊慣調查會報告書所載，及依上訴人提出之日治時期臺南地方法院官房法務課編製之公業關係書類檔案資料可知，日治時期當時宗教主體之寺廟、祠堂與公業均得為不動產主體，且公業並非限於祭祀公業，尚包括辦事公業與育才公業，而日治時期官方歸入「祭祀公業」或「公業」名稱列冊建檔之團體，亦非全然係屬祭祀祖先之祭祀公業，尚有諸多以神明為奉祀對象者，明顯非屬現行祭祀公業條例所稱之以祭祀祖先為目的設立之團體。(二)上訴人繕製之「公業萃英社沿革」雖稱創立宗旨為祭祀祖先及健全祭祀公業土地之管理與利用而設立；享祀者為公業萃英社歷代楊公祖先等云。惟依系爭土地目前尚可查考之日治時期臺帳所載，其地目登錄為「祠廟敷地」與「道路」，而業主欄單純填載「萃英社」（其旁填載「管理楊尚碧」），未冠以「祭祀公業」或「公業」。又依系爭土地登記謄本、現場實況照片、兩造於原審準備程序期日之陳述，足見目前仍存在於原判決附表編號1至4所示土地上之建物數幢，係光復後初期所建造，原來部分供被上訴人公有公用，部分作為褒忠鄉代表會廳舍之用，目前則提供民眾聚會使用，建物前方廣場供停車之用，建物旁建有文昌帝君廟祠，而原判決附表編號5、6所示2筆土地已因徵收及接管成為國有土地，分歸雲林縣政府及被上訴人管理，至於原判決附表編號7所示土地則由私人耕作，依其客觀使用收益情況，無從認為係供作祭拜楊家祖先之祀地。縱上訴人主張系爭土地係楊尚碧捐助設立祭祀公業乙節屬實，惟衡情楊尚碧於民國前2年7月31日死亡後，自應依規章產生新管理人，始符事理之常，然未見任何祭祀公業之規章或鬮分書，且萃英社自日治時期由當時區長楊尚碧擔任管理人外，經歷二代均未見具派下權資格者繼任為管理人執行祭祀公業事務，迄為申請核發祭祀公業派下全員證明書，始臨時由第三代出具選任同意書選任管理人作為申請萃英社祭祀公業派下全員證明書之文件，殊難憑認系爭土地原為楊尚碧私有而捐助設立祭祀楊家歷代祖先之祭祀公業。又參酌雲林縣政府於81年5月31日出版之雲林文獻第36期第28頁、被上訴人網址引自雲林縣政府所編製褒忠鄉風土人情簡介資料等可知，坐落於褒忠鄉中民村之「褒忠萃英社」照片其廟祠名稱為「萃英社文昌帝君」，供奉主神：文昌帝君，而目前坐落於系爭土地旁仍有名稱「萃英宮文昌帝君」。又「萃英社」之漢字文義解釋，乃指英才聚集團體而言，不能因日治時期萃英社管理人為楊尚碧，即謂凡登記為萃英社之土地均為楊尚碧捐助設立供祭祀楊家歷代祖先之祭祀公業。況上訴人援引之臺灣雲林地方法院78年度訴字第624號民事判決理由二及三，亦載萃英社屬神明會，而非祭祀公業。另雲林縣虎尾地政事務所107年6月26日虎地一字第1070003418號函（下稱虎尾地政事務所107年6月26日函）與被上訴人98年2月18日褒鄉民字第0980001282號函（下稱被上訴人98年2月18日函）載意旨，前者乃就上訴人查詢如何辦理祭祀公業事宜所為之行政指導，後者則為被上訴人發現登記所有權名義人「公業萃英社」之土地，必須辦理清理地籍，而依辦理祭祀公業土地公告及通知相關當事人作業，檢送「初步清查祭祀公業清冊」予公業萃英社，均不能作為系爭土地係楊尚碧所捐助為祭祀其祖先而設立之祭祀公業之證據。綜上，殊難認定系爭土地係楊尚碧捐助而設立之祭祀公業，且依各該土地從來之使用收益情形觀之，亦不能認為係獨立為祭祀上訴人歷代祖先之私人財產，不具有祭祀公業之事實與性質等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：
(一)祭祀公業係由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體，祭祀公業條例第3條第1款定有明文。依祭祀公業條例第6條第1項規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」第8條第1項規定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」第56條第1項規定：「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；財團法人祭祀公業，亦同。」其立法理由略以：「祭祀公業並無統一之名稱，故規定本條例施行前以祭祀公業以外名義登記並以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實，經申報人舉證者，例如土地登記簿以公業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記者準用本條例申報及登記之規定。」準此，祭祀公業條例施行前因祭祀公業並無統一之名稱，故以不同名稱登記之不動產，如依其登記形式具有祭祀公業之性質及事實，足以勾稽為同一主體祭祀公業所有，行政機關可據以辦理申報及登記，惟以祭祀公業以外名義登記之不動產，必須申報人舉證證明其實質上係供祭祀祖先為目的而設置，具有祭祀公業之性質及事實，主管機關始得據以核發祭祀公業派下全員證明書，倘不具有祭祀公業之性質及事實，自不得援此辦理。又自上開祭祀公業條例第10條第1項規定，可知公所就該條例施行前已存在之祭祀公業申報所檢附文件審查內涵為「書面審查」，易言之，就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得以此為基礎，將之納入法人管理。公所對於受理祭祀公業申報及申請核發派下全員證明書案件後所為之審查，雖僅作形式上之審查，而不就私權之實質關係予以審究，然非謂得不問申報人所提出之祭祀公業相關事項是否信實有據，與職權查得之資料有無相扞格之情形存在，均須予准許之處分，苟審查結果無從憑認申報人之主張屬實，經限期通知補正後仍不能釐清者，即應駁回申報，不得核發派下全員證明書。
(二)經查，依系爭土地現尚可查考之日治時期臺帳（日治時期土地納稅之稅冊資料）所載，其地目登錄為「祠廟敷地」與「道路」，而業主欄填載「萃英社」（其旁填載「管理楊尚碧」），未冠以「祭祀公業」或「公業」。原判決附表編號1至4所示土地上之現存建物數幢，係光復後初期所建造，原來部分供被上訴人作為公用，部分作為褒忠鄉代表會廳舍之用，目前則提供民眾聚會使用，建物前方廣場供停車之用，建物旁建有文昌帝君廟祠，而附表編號5、6所示2筆土地已因徵收及接管成為國有土地，分歸雲林縣政府及被上訴人管理，附表編號7所示土地則由私人耕作，收益情況無從認為係供作祭拜楊家祖先之祀地。原管理人楊尚碧於民國前2年7月31日死亡後，未見依規章產生新管理人，亦未見任何祭祀公業之規章或鬮分書，且「萃英社」自日治時期由當時區長楊尚碧擔任管理人外，經歷二代均未見具有派下權資格者繼任為管理人執行祭祀公業事務，迄為本件申請核發祭祀公業派下全員證明書，始臨時由楊尚碧之第三代出具選任同意書選任管理人作為申請「公業萃英社」祭祀公業派下全員證明書之文件。自不能因日治時期萃英社管理人為楊尚碧，即謂凡登記為萃英社之土地均為楊尚碧捐助設立供祭祀楊家歷代祖先之祭祀公業。故本件殊難認系爭土地係楊尚碧捐助而為設立祭祀楊家歷代祖先之祭祀公業目的，亦不能認為係獨立為祭祀上訴人之歷代祖先之私人財產，不具有祭祀公業之事實與性質等情，為原審依調查證據之辯論結果所依法確定之事實，核與卷證尚無不符，亦無上訴人所指有違反論理法則及經驗法則之情。原判決已敘明其判斷之依據及得心證之理由，認被上訴人受理上訴人申請核發「公業萃英社」祭祀公業派下全員證明書，經審查其檢附之文件，認其非屬祭祀公業，以原處分駁回所請，係屬有據，依上開規定及說明，並無不合。原判決並論明依卷附雲林縣政府於81年5月31日出版之雲林文獻第36期第28頁載稱位於埔姜崙庄217番地上之文昌廟於明治14年2月14日設立，對照被上訴人之網址引自雲林縣政府所編製褒忠鄉風土人情簡介資料所載，坐落於褒忠鄉中民村之「褒忠萃英社」照片其廟祠名稱為「萃英社文昌帝君」，供奉主神：文昌帝君，創建年代：道光15年（1835年），目前坐落於系爭土地旁仍有名稱「萃英宮文昌帝君」，以及地政機關雖查無日治時期217地號土地之臺帳登記或地籍資料，但稽之原判決附表編號3所示土地日治時期臺帳之沿革欄載稱明治37年3月3日自母地分割，且編號1至4及6等5筆土地於重測前係編訂為埔姜崙段217-3、217-4、217-1、217-5地號及217-2地號，各該筆土地於日治時期原皆屬於217番地，其後始從217地號母地分割而出，並非自始獨立於217地號之外；復參以臺灣雲林地方法院78年度訴字第624號民事判決理由二及三亦載謂：「……本件被告（註：列名該件民事訴訟之共同被告計有本件上訴人與楊長卿、楊長江等11位楊姓宗親）以日據時代系爭土地登記萃英社，管理人楊尚碧，指系爭土地由楊尚碧提供，萃英社為祭祀公業，殊不可信……」「被告稱……萃英社非神明會，而是祭祀公業，即有誤會」「揆諸前揭說明，應認萃英社屬神明會，而非被告所指祭祀公業」等語，並對於上訴人援引虎尾地政事務所107年6月26日函與被上訴人98年2月18日函載意旨，何以不能作為上訴人主張系爭土地係楊尚碧所捐助為祭祀其祖先而設立之祭祀公業之證據，分別予以指駁，核無違誤。至於76年12月22日內政部（76）台內地字第550810號函修正發布之祭祀公業土地清理要點（97年7月1日廢止），第4點規定：「民政機關 (單位）於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊30日，並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙3日。」第5點規定：「祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告之日起2個月內以書面向受理申報之民政機關 (單位) 提出。民政機關 (單位) 應於異議期限屆滿後將異議書轉知申報人於2個月內申復，並將申請人之申復書繕本轉知異議人。異議人如仍有異議，應於接到通知之翌日起2個月內向法院提起民事確認派下權之訴，並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關 (單位) 備查。」即現行祭祀公業條例施行前，民政機關 (單位）於受理祭祀公業申報後，應公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊30日，並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙3日，乃因祭祀公業之派下員往往分散各地，為達公告周知減少誤漏，俾利相關權利人主張其權利而訂定，此徵求異議之公告僅屬申報程序之一環，乃民政機關 (單位）核發祭祀公業派下證明實體決定前之先行程序，並無確定私權之法律上效果，亦非屬直接對外發生准、駁法律效力之行政處分。上訴意旨以：「公業萃英社」於78年5月2日，依祭祀公業土地清理要點規定申報核發派下全員證明，並經於78年5月11日以褒鄉民字第2574號公告登報，可見被上訴人亦審查通過，認其為祭祀公業，而該公告至今未依法撤銷，自應准重新依祭祀公業條例申報云云，執其對上開祭祀公業土地清理要點及祭祀公業條例之誤解，指摘原判決有不適用法規或適用法規不當之違法，自非可採。另上訴意旨主張：「公業萃英社」管理人楊尚碧所有出租耕地，依42年1月26日公布之實施耕者有其田條例（82年7月30日廢止）第8條第1項第5款「祭祀公業」名目徵收，發給四大國營股票，現為派下員代表人即上訴人楊長杉持有，且因有法定保留地，即現今尚出租原判決附表編號3土地，足證「公業萃英社」管理人楊尚碧為當時查定之祭祀公業，若以該條例第8條第1項第6款神明會之出租耕地被徵收，即無保留地情形云云，然並未提出當年被徵收耕地確係出於上開實施耕者有其田條例相關條款之資料文件，或徵收機關如何查定「公業萃英社」具有祭祀公業之事實與性質之資料文件；況縱令上訴人主張當年係依實施耕者有其田條例規定以祭祀公業條款徵收屬實，或上訴人因而持有上開股票，因徵收機關依法並非祭祀公業申報之審查機關（上開祭祀公業土地清理要點參照），自無法僅憑曾被徵收耕地而上訴人持有上開股票，即認「公業萃英社」為所謂經主管機關依法查定之祭祀公業，更無法據此證明系爭土地係楊尚碧捐助而為設立祭祀楊家歷代祖先之祭祀公業目的，或係獨立為祭祀上訴人之歷代祖先之私人財產，具有祭祀公業之事實與性質，是此部分主張仍不能為其有利之認定。上訴意旨再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，復主張原判決將屬祭祀公業之「公業萃英社」誤認為屬神明會之萃英社文昌帝君，及「祠廟敷地」應非直指宗教用地，凡宗祠、家廟、宗廟之祭祀祖先用地均適用，華人祭祀祖先為傳統信仰和習慣，「公業萃英社」之祭祖因時代環境演變，被上訴人竟稱「公業萃英社」因無祭祖之行為而非祭祀公業，乃屬無稽云云，以其一己主觀之見解，指摘原判決違法，要無可採。
(三)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 7 日
書記官 廖 仲 一