最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1011號上 訴 人 袁明楷
袁明煌共 同訴訟代理人 劉欣怡 律師
李鳴翱 律師被 上訴 人 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉上列當事人間國有財產法事件，上訴人對於中華民國108年8月1日臺北高等行政法院108年度訴字第308號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人於民國103年12月26日依國有財產法第52條之2規定，以承購國有非公用不動產申請書向被上訴人申購坐落臺北市○○區○○段○○小段○○地號國有土地（下稱系爭土地），經被上訴人於106年1月25日以台財產北處字第10600011200號函知上訴人逾期未補正證明文件，註銷上訴人之申購案（下稱原處分）。上訴人不服提起訴願，經財政部106年5月5日台財法字第10613917340號訴願決定不受理，上訴人仍不服，提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應依上訴人103年12月26日承購國有非公用不動產申請書，作成准予承購之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以107年6月22日106年度訴字第906號裁定認本件爭議屬私權爭執而移送臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）審理。嗣經司法院大法官於107年12月28日作成釋字第772號解釋，認人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。臺北地院遂於108年2月12日以107年度訴字第3198號民事裁定移送原審法院審理，經原審法院108年度訴字第308號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原判決駁回上訴人之訴，係略以：
(一)上訴人係於74年12月20日自前手張文振買受系爭土地所存建物（門牌號碼為○○○路○段○○巷○弄○號，下稱系爭建物），惟系爭建物於77年7月18日測量時業已滅失。則上訴人103年12月26日為本件申請時，上訴人自不可能為居住使用，亦不可能符合國有財產法第52條之2規定「於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者」要件。原處分否准上訴人本件請求，理由縱有不同，但結論無二致，經核並未違法。上訴人主張系爭建物無論77年申請迄81年間滅失登記前，系爭建物均存在，並推論上訴人確實持續使用至今，符合國有財產法第52條之2規定「於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」要件等等，顯與上開法律規定不相符，顯無足採。
(二)縱認上訴人上開主張屬實，仍不符合國有財產法第52條之2規定申請讓售要件，核不能為上訴人有利之認定。況查，被上訴人亦抗辯系爭建物門牌地址於44年12月25日整編，而該地址最初設籍資料為40年11月17日。足見系爭土地於35年12月31日以前，並未供建築居住使用，不符合國有財產法第52條之2規定「於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」之要件。又國有財產法第52條之2規定適用期限至104年1月13日，上訴人於105年12月2日提出之說明書檢附設置水表證明、日據時期戶籍謄本及地籍圖等資料，經被上訴人審認後，仍認不足以證明35年12月31日前已使用系爭土地之時間證明文件。且系爭建物另有面積與系爭土地顯不相當而無從特定之爭議，業據被上訴人舉出證據答辯明確。因此上訴人此部分主張，更不能為其有利認定。
四、上訴意旨略以：
(一)系爭建物雖於81年有滅失登記之紀錄，然當時相關單位是否落實實地訪查建物現況後，再行判斷是否滅失不得而知。因此即便有滅失登記之紀錄，但事實上上訴人可提出系爭建物於77年至81年間仍存在之其他證據佐證，原審即應依實際事實為認定，不應單純形式認定，否則人民將承受早期地政機關實地訪查未落實之權利損害。況上訴人已提出系爭建物於77年至81年間並無滅失之空照圖，另提出系爭建物水費繳納資料，足證上訴人確實持續使用系爭建物至今。惟原判決竟不採上訴人所提出證據，逕自認系爭建物已滅失，亦未於判決理由中說明為何上訴人提出之證據無法作為系爭建物實際上無滅失之證據理由，顯有判決理由不備之判決違背法令違誤。
(二)國有財產法第52條之2係規定「於民國35年12月31日以前，已供建築、居住使用至今者」，並無限定建物需保存迄今仍存在。是以，縱使原建物經拆除後重建，符合一定條件下仍可依國有財產法第52條之2規定申請讓售國有土地。上訴人於74年受讓前手張文振系爭建物時起至今，每年均向被上訴人承租系爭土地，因此系爭建物縱有滅失改建之情況，於租約存續中，亦已恢復建築，就使用土地之情況視為不中斷，故無原判決中所述之無直接使用至今之情事。原審未適用「審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定」第6點，即認上訴人不符合國有財產法第52條之2「民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」之要件，顯有判決不適用法令及適用法令不當之判決違背法令之違誤。且原判決未審酌上訴人於原審提出之前開說明，亦未說明就上訴人主張不予採認之理由，亦有判決不備理由之違誤。
(三)日人係於2年在系爭建物設立自來水，於11年8月4日登記所有權，並於40年5月3日移轉予臺灣省財政廳，並由臺灣省公產管理處管理，均距今70餘年。本件處於中日兩國管理地政及戶政之時代，自符合民事訴訟法第277條但書由上訴人負舉證責任顯不公平之情形。我國（日據時期亦）採用建物權利登記任意制，自應以水、電裝設之使用作為房屋使用土地之開始。本件上訴人自74年擁有系爭建物，並自70年代已租用系爭土地，且100年來水表號均相同，並設籍至今。即可證明系爭建物僅是原建材日久或舊或損或部分拆除，已原屋修葺，使用土地之情況並不中斷。原判決之認定顯違反民事訴訟法第277條但書、民法第101條規定及自由心證違反論理法則情形。又系爭建物坐落土地乃自重測前千歲町2丁目7番地分割而來，7番地面積原為4,129平方公尺，嗣分割為7-1至7-85地號，每地號約為50平方公尺，就此原審依職權向該管地政機關調閱7-1至7-85各筆面積即明。被上訴人卻將分割出來的一子體與未分割前之母體比較，以4,129平方公尺不接近51平方公尺駁回上訴人之申購，實有違誤。
五、本院查：
(一)按國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在5百平方公尺以內部分，得按第1次公告土地現值計價。」依國有財產法第76條授權訂定之國有財產法施行細則第55條之3第2項規定：「本法第52條之2所稱直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：一、國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。二、國有房地，為設有戶籍之現居住使用人。」又辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項（下稱讓售案件注意事項）第5點第1項規定：「本條所稱直接使用人，係指本條施行（89年1月14日）前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：（一）國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。（二）國有房地，為設有戶籍之現居住使用人。」第8點規定：「申請人依本條申請讓售時，應繳附下列文件（所附證件為影印本者，申請人應自行核對與正本相符並註明認章）：……（四）35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件（以下證件任繳1種）：1.在該地上房屋設有本人或他人戶籍之戶籍謄本。2.房屋稅收據，或稅務機關課稅或免稅證明文件。3.水電費收據或自來水、電力公司裝設水電證明文件。4.當地縣○○○○○○○○鄉鎮市區公所核發之證明文件。5.其他由政府機關或公營事業機構或公法人出具足資證明之文件。……」第13點第2項第5款規定：
「申請讓售案件有下列情形之一者，註銷其申購案並敘明理由通知申請人：……（五）經限期補正，逾期未補正或未照補正事項完成補正者。」另審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定（下稱讓售案件補充規定）第4點第2款、第8款規定：「證明文件之認定：……（二）依本條申購國有土地案件，其地上建物原屬公有者，應以35年12月31日以前於該建物設立戶籍之資料作為時間證明文件。……（八）日據時期戶籍謄本所載土地番號與申購之地號相符，如土地面積相當且地上為獨棟建物者，該謄本得作為35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件，並由申購人切結日據時期即已建築使用後依規定辦理讓售。但地上如有多棟建物，應再就所在位置之正確性加以審酌。」前揭讓售案件注意事項為辦理國有財產法第52條之2讓售國有非公用不動產案件需要，所訂立之注意事項，性質為行政規則；而讓售案件補充規定，係國有財產法主管機關國有財產局，為協助被上訴人等各分支機構解決實務上遭遇之問題，曾召開數次檢討會及辦理業務檢核，並分別就各分支機構所提問題核定處理原則或解釋函。考量相關補充規定眾多且分散，為利實務作業時有完整之審查依據，爰將上述處理原則及解釋函修正整併為補充規定，依法下達及公告發布(讓售案件補充規定前言參見)。上開規定均屬國有財產局基於職權所為細節性、技術性之補充規定，並未逾越法律規範意旨，法院自得予以適用。
(二)經查，40年5月3日，系爭建物（原判決誤載為臺北市○○段2丁目7番地）辦竣總登記，所有權人為中華民國，管理人為臺灣省政府財政廳，嗣於74年3月14日，管理人變更為財政部國有財產局（現改制為財政部國有財產署）。42年間，臺灣土地銀行公產代管部出售系爭建物予張全金。系爭建物（原判決誤載為系爭土地）於45年5月26日因辦理分割，系爭建物始編有「○○○路○段○○巷○弄○號」之門牌。74年12月20日，上訴人自訴外人張文振買受系爭建物。77年7月18日，財政部國有財產局申請測量系爭建物，經勘查認定系爭建物已滅失，81年間，系爭建物辦妥滅失登記等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。
(三)本件關於系爭建物上訴人於74年12月20日自前手張文振買受，而系爭建物於77年7月18日測量時業已滅失（81年間系爭建物辦竣滅失登記）。上訴人103年12月26日為本件申請時，系爭建物早於20多年前滅失，上訴人自不可能自系爭建物77年間滅失後，為居住使用（參照前揭國有財產法第52條之2規定用語為「直接使用」），亦不可能符合國有財產法第52條之2規定「於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者」（按上訴人於74年底「始」取得系爭建物事實上處分權，至多僅能使用至77年間系爭建物滅失時止）要件。上訴人主張系爭建物無論77年申請迄81年間滅失登記前，系爭建物均存在，並推論上訴人確實持續使用至今，符合國有財產法第52條之2規定「於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」要件一節，顯與上開法律規定不相符等情，業據原審論明(原判決第14頁第14行至第15頁第3行參見)，核無不合。
(四)上訴人雖提出系爭建物於77年至81年間並無滅失之空照圖，另提出系爭建物水費繳納資料，主張其持續使用系爭建物至今等等。但查，依前所述，系爭建物於77年7月18日測量時業已滅失，依前揭國有財產法施行細則第55條之3第2項規定，國有財產法第52條之2所稱直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用，而符合該條項所列各款之人，系爭建物既於77年間滅失，上訴人自不可能自系爭建物77年間滅失後，仍為居住使用，而可符合國有財產法第52條之2所定「直接使用人」之要件。而上訴人所提出系爭建物於77年至81年間並無滅失之空照圖，至多只能證明上開空照圖拍攝時，上訴人所指之系爭土地坐落存有建物，但此並不能證明該建物與上訴人所主張35年12月31日以前即已存在供居住使用之建物為同一建物之事實。系爭建物於77年7月18日測量時業已滅失，上訴人主張嗣原地重建(上訴人原審108年6月20日行政準備書狀第7頁、108年9月23日本院上訴理由狀第7頁參見)，則重建之建物與上訴人所主張35年12月31日以前即已存在供居住使用之建物失其同一性，自不能以水費繳納資料作為該建物仍舊存在之證明，而主張符合前揭國有財產法第52條之2規定。
(五)依讓售案件補充規定第6點其他(二)規定，出租之國有土地，依租案資料記載，曾有限期請承租人恢復建築情事，倘其租約仍存續，且承租人已恢復建築者，其使用土地視為未中斷。本件上訴人並未舉證證明被上訴人有限期請承租人恢復建築之事實，尚不能以上訴人所主張前揭原地重建之事實，即認得依上開規定，視為該使用土地未中斷。而同規定第6點其他(七)之適用，係以國有房地於35年12月31日以前即已設立戶籍供居住使用，且應附戶籍謄本為證為要件。本件原審已說明系爭建物門牌地址於44年12月25日整編，而該地址最初設籍資料為40年11月17日，此有被上訴人提出103年7月16日中正區戶政事務所函在卷可查，足見系爭土地於35年12月31日以前，並未供建築居住使用（不符合「於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」要件，原判決第15頁第13行至第17行參見)。因此，上訴人並不能證明系爭土地於35年12月31日以前即已設立戶籍供居住使用之事實。而上訴人所提出之「7番地」本國人於35年12月31日前設籍文件，因該土地面積達4,129平方公尺與系爭土地面積51平方公尺顯不相當，業據原審論明，核無不合，亦無從僅以「7番地」本國人於35年12月31日前之設籍文件，100年來水表號均相同，系爭建物坐落土地係自重測前千歲町2丁目7番地分割而來，即認上訴人現重建之建物已符合前揭讓售案件補充規定所定國有房地於35年12月31日以前即已設立戶籍供居住使用，且有戶籍謄本為證之要件。
(六)依上所述，系爭建物既於77年7月18日測量時業已滅失，本件上訴人並未舉證證明被上訴人有限期請承租人恢復建築之事實，尚不能以上訴人所主張前揭原地重建之事實，即認視為該使用土地未中斷。且上訴人未能證明系爭土地於35年12月31日以前即已設立戶籍供居住使用，且有戶籍謄本為證之事實，尚不能以上訴人自74年擁有系爭建物，並自70年代已租用系爭土地，且100年來水表號均相同，系爭建物坐落土地係自重測前千歲町2丁目7番地分割而來，即認上訴人符合讓售案件補充規定第6點，而得請求讓售系爭土地。從而原審以原處分否准上訴人之申請，並無違法，而駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 2 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蔡 紹 良法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 2 月 19 日
書記官 廖 仲 一