最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第1030號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 薛維萱被 上訴 人 林中婷上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年8月15日臺北高等行政法院108年度訴更一字第18號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人於訴訟繫屬中由陳彥伯變更為許鉦漳，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，爰予准許。
二、上訴人所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人林中仁利用台灣宇博數位服務股份有限公司(下稱宇博公司)提供之Uber App平台，於民國105年3月25日1時9分許，以登記被上訴人所有之車牌號碼000-0000號自用小客車(下稱系爭車輛)，在新北市○○區○○路000號搭載乘客至同區○○路000號，並收取費用新臺幣60元，認被上訴人有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定之情事，爰開立106年1月6日交公北監字第4005169號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發，移送上訴人處理。嗣上訴人以106年2月23日第40-4005169號違反汽車運輸業管理事件處分書(下稱原處分)，對被上訴人裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審法院以106年度訴字第1193號判決駁回（下稱原審前判決）；被上訴人提起上訴，經本院108年度判字第59號廢棄原審前判決，發回原審法院更為審理，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人遂提起上訴。
三、被上訴人起訴之主張、上訴人在原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：
(一)林中仁接受宇博公司之招攬，以被上訴人所有系爭車輛註冊加入為合作駕駛，透過使用宇博公司提供之Uber APP，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派駕駛人即林中仁駕駛系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber App以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，各該運輸行為及車資經由Uber App而達成合意時，運送契約即已成立，是林中仁確有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事計程車客運業之經營行為，應無疑義。又被上訴人將系爭車輛交付林中仁使用時，應負有確保系爭車輛遵循行為時公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定之管制目的而為使用之責任，然林中仁卻未經申請核准，而使用系爭車輛經營汽車運輸業，即違反上揭法令規定，上訴人乃依行為時公路法第77條第2項後段規定，裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月之處分。
(二)惟公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，以負有申請核准義務者之主事務所所在地位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，亦即將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限。故公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，而施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自亦應適用同法第37條第1項第3款之規定。就此，若主事務所位於直轄市者，當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。被上訴人所有系爭車輛遭林中仁用以經營計程車客運業，卻未事先申請核准，當屬違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務。就此關於本件違規經營行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所在臺北市，則本件有無經申請核准乙事，自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，而查認違章與否、是否為管制處分時，自亦當由臺北市公路主管機關辦理，使符合立法之本意。從而，本件得依行為時公路法第77條第2項規定對被上訴人為吊扣牌照處分者，應為臺北市公路主管機關，並非上訴人，上訴人竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬有據等由，為其判斷之基礎。
五、本院按：
(一)公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：合於當地運輸需要者。確能增進公眾便利者。具有充分經營財力者。具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」行為時同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此項規定於106年1月4日即處分前已修正為：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」依行政罰法第5條但書規定，本件應適用有利於被上訴人之修正前即行為時之規定。)第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：
……。車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
(二)依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業(即交通公司或車行)或自備汽車參與計程車客運經營(即靠行)、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣(市)為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣(市)的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如新北市其營業區包含臺北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
(三)公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關(即交通部)申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關(即直轄市政府)管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關(即交通部)管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，上訴人主張本案違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。從而，本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
(四)有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：
「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，且依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，故關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市)之公路主管機關。例如要在新北市經營計程車客運業，向新北市、臺北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並非因其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人在新北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准；因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在新北市經營計程車客運業。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣(市)，有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
(五)復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「(第1項)遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。(第2項)公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
(六)經查，被上訴人將系爭車輛交由林中仁駕駛，林中仁利用宇博公司提供之Uber App平台，於105年3月25日1時9分許，駕駛系爭車輛由新北市○○區○○路000號載客至同區○○路000號，向乘客收取報酬，而與宇博公司共同經營計程車客運業，上訴人因認被上訴人有提供車輛未經申請核准經營汽車運輸業之情事，依行為時公路法第77條第2項後段規定，以原處分裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月，為原審依調查證據之辯論結果所確認之事實，核與卷內證據相符。則依上開說明，本件違規行為地在新北市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向基隆市、新北市、臺北市、桃園市或宜蘭縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含新北市，即得在新北市經營計程車客運業，因此有權限核准在新北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，故而，就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以駕駛人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分吊扣牌照之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
(七)依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分，此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。然吊扣系爭車輛牌照，其目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為，未逾越必要之程度等情狀。按交通部於行為時公路法第77條第2項授權裁量範圍內，以105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」之規定，基本上即以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該汽車得行駛於公路上之時間久暫，以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運，核其選取之手段亦屬正當，上訴人援用上開標準為吊扣牌照2個月之依據，亦無其他例外情節未審酌而致過度損害被上訴人權益，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果。上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分吊扣系爭車輛牌照，即無違誤。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 8 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 8 月 19 日
書記官 高 玉 潔