最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1043號上 訴 人 郭惠隆訴訟代理人 劉禹劭 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年8月22日臺北高等行政法院107年度訴字第1351號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路00巷0號4樓建築物（下稱系爭建物），坐落在同區○○段96地號土地(下稱系爭土地)，領有92使字第0000號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，乃先以106年5月23日北市都築字第10634285100號函（下稱106年5月23日函）通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰，繼以107年1月23日北市都築字第10730167800號函通知上訴人陳述意見後，審認系爭建物作住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年3月26日北市都築字第10731761200號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第1351號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷。
三、上訴人起訴主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決的記載。。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭建物位於83年計畫案、105年計畫案中街廓編號A6範圍內，而83年計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定，已載明街廓編號A6商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用，105年計畫案，針對街廓編號A6之使用，仍維持與前述83年計畫案相同之商業區（供一般商業使用）、不准許住宅使用等規範，可見83年計畫案、105年計畫案均有不准許系爭建物作為住宅使用之明文，上訴人於原審審理時既自陳系爭建物經其作為住宅使用，亦不爭執確有就系爭建物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請，足見上訴人確有持續將系爭建物作為住宅使用之行為，該持續使用行為既與83年計畫案、105年計畫案規定之用途相違，被上訴人認上訴人有都市計畫法第79條第1項有關違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之行為，核屬有據。其次，上訴人身為系爭建物所有權人，當知系爭建物所在區域有經發布都市計畫之可能，並負有應善加查證以確保自身對系爭建物之使用行為合法之義務，對83年計畫案、105年計畫案所為使用限制之規定，當可預見，本難以自身輕率未查證即可諉為不知，再參酌上訴人於92年5月1日為購入系爭建物而簽立之房屋預定買賣契約書第2條，有記載所坐落土地屬都市計畫使用分區之商業區（供一般商業使用），系爭建物所在2至8層之用途標示均為「一般事務所」，第28條特約事項之第1項中更有關於「本社區建築設計為一般事務所，若未經申請、核准變更為其他用途使用，其與相關建築法令不符」、第2項約定：「本社區建築設計用途為一般事務所，均不是用自用住宅優惠貸款，包含國宅、勞工住宅、公教貸款等」之約款，由該預定買賣契約並未有任何標明可供住宅使用之文字，反而僅見有針對作為商業區使用、用途為一般事務所等加以約明，甚且指明因用途為一般事務所，須經申請、核准方得為其他用途使用，否則將構成違規之說明，且亦不適用自用住宅優惠貸款等情，上訴人亦當由前開約款而可疑系爭建物是否存在相關使用限制之規定，進而予以查證確認，據被上訴人陳明相關細部計畫紙本向來均有存放區公所或市政府可供民眾查閱，並非無從查詢，惟上訴人卻捨此不為，逕就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其當可預見上開行為有違規可能，卻仍任令違規結果發生，上訴人對前開違規行為，應存在間接故意，否則，亦有應注意卻未注意之過失。況且，至遲經被上訴人以106年5月23日函告知上訴人系爭建物有前開規定之適用時，上訴人亦已明知系爭建物不得供住宅使用，卻未停止而續為住宅使用，堪認其係故意而持續為違規行為。㈡建商所為銷售廣告，並非行政機關所為，本不得執為上訴人信賴基礎，系爭建物所有權狀、使用執照有關商業區之記載，或坐落土地登記謄本在使用分區、使用地類別屬空白之記載，亦不表示即得反面推認可作住宅使用，衡酌各該資料登載情形，實無從令上訴人產生任何系爭建物可供住宅使用之聯結或認知，遑論構成信賴基礎；另稅捐處中北分處依上訴人申請所為課稅處分，則僅屬稅捐機關就上訴人主張之生活事實是否合於課稅法定要件，就納稅義務、稅額若干等作成行政處分，至於據以課稅之具體生活事實是否亦符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認上訴人有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，上訴人自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用乙事有信賴基礎。㈢系爭建物自83年6月2日83年計畫案生效時起，即存在為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用之限制，嗣後105年計畫案亦無變更，上訴人於92年12月29日登記取得系爭建物所有權而加以使用之始，即存在系爭建物不得作為住宅使用之規定，另都市計畫法第79條第1項89年1月26日修正以來，亦均規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人罰鍰，並勒令停止使用，均可見相關前述系爭建物不得作為住宅使用之規定，在上訴人自始為使用行為時，即有適用，並非溯及適用，更非如上訴人所稱係以其個人何時有法規認知而定，況上訴人就系爭建物迄今仍持續為違法使用，益徵原處分實無違法律不溯及既往原則。至裁處作業原則，乃臺北市政府為協助被上訴人行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並非新舊法之變更，加之本件原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因是否適用裁處作業原則而有致上訴人受更不利待遇之情形，亦與法律不溯及既往原則無涉，是上訴人此部分主張，仍不足採。此外，上訴人所舉大彎北段經83年計畫案、105年計畫案編定為娛樂區之C2基地，有經被上訴人同意變更為住宅使用，謂被上訴人就本件卻不同意作為住宅使用係違反平等原則云云，依上訴人主張之使用分區內容已與本件不同，其所舉文件，亦屬有經提出開發計畫之情形，與上訴人之違規情節明顯有別，自難執此謂原處分有何違反平等原則可言。綜上，被上訴人查認上訴人就系爭建物作為住宅使用之行為，以原處分處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤等詞，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及
執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈣臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行
為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。㈤經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土
地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向臺北市稅捐稽徵處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，經被上訴人於107年1月23日發函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之
使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市政府在法無明文授權下，竟自行發布都市計畫限制人民之財產權及居住自由，核該都市計畫性質，顯屬臺北市政府未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之職權命令，自屬違法；又依一般人民的認知，商業區並未限制不得供作住宅使用，是83年計畫案「不得供作住宅使用」之規定 顯有加諸法律所無之限制；105年計畫案在現行臺北市土地使用分區管制自治條例限制不得作住宅使用情況下，恣意增加對人民居住自由、財產權之限制，顯已違反憲法第23條之法律保留原則及授權明確性原則，均不足採。
㈦72年4月25日公布之「臺北市土地使用分區管制規則」，後經
多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張其得繼續使用至新建止，被上訴人卻執意依都市計畫法第79條第1項前段規定及裁處作業原則作為原處分裁處之依據，自有違誠信原則，原判決未就臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定為判斷，亦有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，尚無足採。
㈧系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」，上訴
人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人以106年5月23日函通知改善，即對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。又建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴意旨主張當稅捐處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，對於一般民眾如上訴人，就遷入系爭建物作為住宅使用所形成違法性認識似乎是到難以避免的程度，自無所謂之過失，不足採信。
㈨查臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體
規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，鑒於都市計畫更迭快速，一般民眾基於對合法信賴之保護，應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或給予適當之補償，始為衡平，原處分直接禁止上訴人繼續使用，除違反相關法令外，亦有違信賴保護原則及比例原則，自無足採。
㈩上訴人所稱與本件爭議相雷同之「宜華國際股份有限公司旅
館式住宅」開發案，以及「潤泰京采」案，臺北市政府極盡護航之能事，不僅積極替建商財團尋找可能的法規依據，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不得做住宅使用之限制，違反平等原則云云。查系爭建物所在之商業區，依83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案，均明訂係供一般商業使用，不得作住宅使用，該都市計畫迄未變更或修改成作住宅使用，核與上訴人所述上開2案係經修改都市計畫內不得做住宅使用之限制即有不同，故上訴人據此主張原處分違反平等原則，原判決違法，為不可取。
綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
書記官 徐 子 嵐