最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1061號上 訴 人 宜蘭縣羅東地政事務所代 表 人 徐志郎訴訟代理人 林國漳 律師輔助參加人 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙被 上訴 人 游源益
游源昌
游四川
游四維
游麗花
游麗美共 同訴訟代理人 林玉卿 律師上列當事人間更正土地登記事件，上訴人對於中華民國108年7月11日臺北高等行政法院107年度訴字第595號判決不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)緣訴外人游○○原為宜蘭縣○○鄉○○段559地號土地（民國69年7月10日農地重劃前為宜蘭縣○○鄉○○段1地號土地之部分，以下稱為系爭土地）之土地承租人，於71年6月10日因買賣取得該系爭土地所有權。嗣游○○死亡後，由被上訴人等6人於93年間繼承取得系爭土地所有權，並於93年11月18日完成分割繼承登記。
(二)嗣上訴人於106年間發現69年農地重劃前、後系爭土地地籍登記資料上登載之地目不一致，重劃前為「田」，重劃後為「建」，經查閱原始登記文件，認有轉載登記錯誤之情形，此並致輔助參加人於73年10月間辦理非都市土地編定使用種類時，誤以「建」地目編為甲種建築用地。上訴人乃以107年1月2日羅地登字第1070000050號函報輔助參加人請核准辦理更正登記，輔助參加人則以107年1月12日府地權字第1070001481號函(下稱系爭函文)核准更正，後上訴人再依據該函文，及土地法第69條、土地登記規則第13條、更正登記法令補充規定第1點，於107年1月12日辦理更正登記，並以107年1月19日羅地登字第1070000701號函更正地目、等則及土地編定使用類別函(下稱原處分)通知被上訴人系爭土地逕行更正地目、等則及土地編定使用種類。被上訴人不服原處分提起訴願，經輔助參加人以107年4月11日府訴字第1070022372號訴願決定(下稱訴願決定1）駁回後，以上訴人為被告提起行政訴訟，聲明：訴願決定1及原處分均撤銷。臺北高等行政法院(下稱原審)於107年11月8日裁定命輔助參加人參加訴訟。
(三)被上訴人於審理期間另於107年12月11日以申請書請求輔助參加人撤銷系爭函文，經輔助參加人以107年12月18日府地權字第1070208276號函（下稱107年12月18日函）拒絕，被上訴人再就107年12月18日函提起訴願，經內政部以108年2月25日台內訴字第1080008766號訴願決定不受理(下稱訴願決定2）後，被上訴人再追加輔助參加人為被告，聲明：訴願決定2及107年12月18日函均撤銷。2.輔助參加人應作成「撤銷系爭函文核准更正『系爭土地』土地地目及使用地類別」之行政處分。原審以107年度訴字第595號判決(下稱原判決)就訴願決定1及原處分關於系爭土地編定使用類別更正為「農牧用地」部分均撤銷；訴願決定2撤銷，被上訴人其餘之訴均駁回。上訴人遂就原判決撤銷訴願決定1及原處分關於系爭土地編定使用類別更正為「農牧用地」部分(下稱不利上訴人部分)，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)69年間農地重劃前，系爭土地與同地段558地號土地原均為重劃前同地段1地號（地目田）之部分，重劃後地號地目亦均為「田」，上訴人於登記時，該地段558地號土地之地目乃登記為「田」，系爭土地則登記為「建」，被上訴人稱該土地自伊等之被繼承人游○○於71年間買賣取得後迄今均是耕作狀態，足見於重劃後登記時並無變更地目原因，則系爭土地於重劃後，其地目登記為「建」，當可認確為登記錯誤。輔助參加人依當時施行之區域計畫法第15條第1項及內政部依當時該法施行細則第17條規定所訂定之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知(下稱作業須知)第7點(四)注意事項「經區域計畫劃定為特定或一般農業區內之土地，如原地目為『建』者，應編定為『甲種建築用地』」規定，將系爭土地編定為「甲種建築用地」，並無違誤。
(二)系爭土地之地目及使用編定，得否逕行更正？
1.觀諸上訴人與輔助參加人間之往來公文，足見上訴人與輔助參加人均認定系爭土地於69年重劃後登記地目為「建」，乃屬土地法第69條但書所規定之登記錯誤，故得予逕行更正，而該地目更正後，73年之使用編定自應一併更正。關於地目登記錯誤部分，土地法第69條、更正登記法令補充規定第1點均有明文。復按行政程序法第101條第1項規定，「誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤」，係指該等錯誤輕微，並不妨礙相對人理解行政處分之內容記載，而不影響行政處分所形成之行政法上權利義務關係，此時行政處分之效力繼續發生，不因該等錯誤而產生瑕疵，故處分機關得隨時或依申請更正。查上訴人於69年重劃後，將系爭土地地目登記為「建」，顯屬得為逕行更正之錯誤，業如前述，上訴人逕行更正，於法自屬有據。惟須說明者為內政部於106年1月1日起正式廢除地目等則制度，再者，直轄市、縣（市）主管機關依區域計畫法對非都市土地所為之使用種類編定，乃綜合考量當時個別土地使用現況、客觀條件、空間布局策略等因素而為，自應認使用種類之編定對於個別土地使用與其限制具有形成性，則該土地原有地目記載之效力已被遮斷，更無單純藉由地目登記錯誤之更正，連鎖地「治癒」使用編定錯誤之可能。
2.另按對於非都市土地之使用管制，乃先依所涉行政區範圍，由該管主管機關擬定區域計畫表明土地分區使用計畫及土地分區管制後，有關直轄市或縣（市）政府再依照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，末再編定各種使用地，區域計畫法第5條、第6條、第7條、第15條規定可資參照。另按區域計畫法第15條第1項、作業須知第19點(一)規定，更明確規定已公告之土地使用編定須經上級主管機關核備後，始得加以變更。
3.查系爭土地於69年重劃後錯誤將地目登記為「建」，固然致使輔助參加人錯誤認識，而依據地目登記結果將該土地使用編定為甲種建築用地，且本件系爭土地之使用編定於形式上與區域計畫法、作業須知均無違誤，即應依照公告之使用編定而受管制，非依前揭區域計畫法第15條第1項、作業須知第19點所規定之程序，不得變更。上訴人既非前揭區域計畫法、作業須知所定之有權更正機關，且上開法定程序並未實際踐行，上訴人逕行更正系爭土地之使用種類編定，顯有違誤。輔助參加人雖引據作業須知第24點，抗辯其得直接核定系爭土地使用編定之更正，無須經由前述中央主管機關核備或核定之程序云云，然按性質屬行政規則之作業須知第24點所定直轄市、縣（市）主管機關得逕為核定更正編定，是否牴觸上級規範，已非無疑。
4.從作業須知之內容及體系觀察，該須知第19點與第24點僅規定「由直轄市、縣（市）主管機關核定」之程序有所差異，顯見該兩點所稱之「更正」係針對不同情形而為適用，又，作業須知第19點已有「更正」之構成要件，即「發現土地使用分區界線或使用地編定有遺漏或錯誤情事」，並參考內政部105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函所釋示意旨，可認作業須知第24點得由直轄市、縣（市）主管機關核定之「更正」，應指同須知第22點、第23點之情形而言，則上訴人以系爭土地之使用編定業經輔助參加人核定而得予更正云云，遂非可採。
(三)綜上所述，系爭土地於69年間土地重劃後登記地目為「建」，雖可認係屬登記錯誤，然系爭土地之使用編定已生行政處分之存續力，非經區域計畫法與作業須知所定程序，不得變更。詎上訴人與輔助參加人以系爭土地之地目及使用種類登記均屬登記錯誤，認可依土地法第69條但書規定逕行更正，因此原處分關於地目登記之更正應屬合法有據而可維持；而關於使用種類登記之更正，則有牴觸區域計畫法第15條第1項規定之違法，訴願決定1未予指摘撤銷，亦屬違誤，均應予撤銷。
四、上訴意旨略謂：
(一)上訴人於106年間發現系爭土地地目登載為「建」係錯誤，將之更正回復為正確之「田」，輔助參加人亦將誤編之「甲種建築用地」更正回復為「農牧用地」，揆諸土地法第69條規定，上訴人之行為洵有所據。觀區域計畫法第15條第1項之立法意旨，應指地方政府就其轄內區域性之非都市土地，依照區域計畫辦理「第一次」分區劃定及用地編定管制之實施，須報內政部核備，而其後土地分區及編定管制如有變更，亦同。又該法所稱「變更」，應係指配合區域計畫之通盤檢討而辦理之分區變更。質言之，非都市土地除已有市鎮計畫、鄉街計畫或特定區計畫者外，於定期或不定期之變更原劃定或編定之內容時，皆應遵守區域計畫法第1條、第3條所指櫫之增進資源保育利用、人口及產業地理分佈、改善居民生活環境、健全經濟發展等四大指導原則，須經上級主管機關核備後實施管制。然本事件係屬用地編定錯誤之更正，亦非用地編定與變更，自非區域計畫法第15條規範之範疇。原判決認本件更正編定應依區域計畫法第15條規定之程序辦理，判決適用法規不當，且違法情形足以影響判決結果。
(二)再按區域計畫法施行細則第14條第1項、作業須知第19點(一)規定，此種用地編定錯誤或遺漏之更正，實務上應指地方政府就轄內非都市土地，配合土地區域計畫及其土地分區使用計畫，辦理第一次劃定或資源型檢討變更使用分區及各種使用地編定結果公告期間，分區或用地編定有遺漏或錯誤之情事，經所有權人提出申請更正，並經地方政府查明後，彙報中央核備或核定，使土地編定管制公告程序得以完備者，而非指經公告完成後之更正編定案件，均須由縣(市)政府彙報中央主管機關內政部核備或核定，原判決認「已公告之土地使用編定須經上級主管機關核備後，始得加以變更」云云，有適用法規不當之違法，且其違法情事足以影響判決之結果，自應廢棄。
(三)依作業須知第24點規定，上訴人得直接核定系爭土地使用編定之更正，無須經由中央主管機關核備或核定之程序，此係由於土地所有權人未必均能於公告編定期間內發現錯誤而得依該須知第19點規定提出更正申請。故該作業須知先後增修第22點及第23點規定，應係內政部為保障土地所有權人之權益，另於土地編定公告期間外，提供編定錯誤之土地所有權人申請更正之管道。故作業須知第24點應係指非都市土地使用分區及編定公告完成後，非屬該公告期間內發現之編定錯誤案件，由地方政府核定之，而是否由土地所有權人提出申請更正編定或地方政府主動發現之，在所不問。原判決認「上訴人以系爭土地之使用編定業經輔助參加人核定而得予更正遂非可採」云云，亦有判決適用法規不當之違法，且足以影響判決之結果。
(四)本件作業須知雖無明文訂定政府得主動辦理更正編定之規定，惟參照內政部87年11月21日台內地字第8711464號函釋略以：「…發現編定作業有誤，於辦理更正編定為其他用地時…準此，錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理。」準此，輔助參加人依行政程序法有關錯誤行政處分之相關規定辦理，並依作業須知第24點規定更正編定，應符法制，而原審誤解區域計畫法、作業須知相關規範，判決自有違法。
五、本院查：
(一)本件被上訴人以上訴人為被告，請求原審撤銷訴願決定1及原處分，案經原審判決結果，認訴願決定1及原處分關於系爭土地更正地目為「田」部分，於法有據，予以維持；認訴願決定1及原處分關於系爭土地編定使用類別更正為「農牧用地」 部分，於法有違，予以撤銷。上訴人及輔助參加人就使用類別更正部分不服均提起上訴(輔助參加人部分另以裁定駁回)，被上訴人則未提起上訴，是本件就土地更正地目為「田」部分業已確定，不在本件審理之範圍，合先指明。又本件被上訴人以輔助參加人為被告，請求原審撤銷訴願決定2及107年12月18日函，並判命輔助參加人應作成「撤銷系爭函文核准更正『系爭土地』土地地目及使用地類別」之行政處分部分，原審判決訴願決定2撤銷，被上訴人其餘之訴均駁回，此部分未據輔助參加人或被上訴人提起上訴，亦已確定，不在本件審理之範圍，併予指明。是本件之爭執，僅在於上訴人將地目為「田」之系爭土地編定使用類別更正為「農牧用地」部分，於法是否有違？土地使用地編定之更正是否應與土地使用地之編定，依同一程序辦理？
(二)原處分作成時之相關法令如下：區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第15條之1(89年1月26日修正增訂)規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣 (市)政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣 (市) 政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」第16條第1項規定：「直轄市或縣（市）政府依第15條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果，並應通知土地所有權人。」(89年1月26日僅將「前條」修正公布為「第15條」)區域計畫法施行細則第13條規定：
「(第1項)直轄市、縣（市）主管機關依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市○○○○○區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定，且除海域用地外，並應繪入地籍圖……：一、甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。……(第2項)前項各種使用地編定完成後，直轄市、縣（市）主管機關應報中央主管機關核定；變更編定時，亦同。」第14條第1項規定：「依本法第15條……製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」第20條規定：「(第1項)直轄市、縣（市）主管機關依本法第15條規定將非都市土地使用分區圖及各種使用地編定結果報經中央主管機關核定後，除應依本法第16條規定予以公告，並通知土地所有權人外，並應自公告之日起，依照非都市土地使用管制規則實施土地使用管制。（第2項)土地所有權人發現土地使用分區界線或使用地編定有錯誤或遺漏時，應於公告之日起30日內，以書面申請更正。（第3項)直轄市、縣（市）主管機關對前項之申請經查明屬實者，應彙報中央主管機關核定後更正之，並復知申請人。（第4項）各種使用地編定結果，除海域用地外，應登載於土地登記簿，變更編定時亦同。」作業須知第9點：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：（一）依核定計畫編定各種使用地，其中資源型使用分區，不涉及土地使用開發行為，經各該目的事業主管機關依法核定用途者，分別依其核定用途編定之；設施型使用分區，其開發類別達非都市土地使用管制規則第11條第1項所定規模，經中央或直轄市、縣（市）主管機關審議許可者，應依其核定用途編定之。（二）現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地……：（1）於使用編定結果公告前屬「建」地目。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」第20點規定：「各種使用編定結果依區域計畫法第15條規定核備或依同法第15條之1規定核定，並經公告期滿後，地政事務所應依據土地使用編定清冊，將土地使用編定結果，除海域用地外，登載於土地登記（簿）謄本之編定使用種類欄（○○區○○用地）。但公告期間提出申請遺漏或錯誤之更正案件，應俟其處理完畢，再據以登簿。」第22點規定：「依當時規定不得編定為某種使用地，而依修正後之規定可編定者，得由土地所有權人檢附有關證明文件申辦更正編定。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」第24點規定：「非都市土地更正編定、山坡地補註用地及註銷編定等案件，由直轄市、縣（市）主管機關核定。」
(三)系爭土地於73年年原編定辦理使用編定為「甲種建築用地」時之相關法令如下：63年1月31日訂定公布區域計畫法。67年1月23日訂定發布之區域計畫法施行細則第16條規定：「(第1項)直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依左列規定編定並繪入地籍圖……。一、甲種建築用地：係供農業區內之農舍及有關農業設施建築使用者。……。五、農牧用地：係供農牧生產使用者。(第2項)前項各種使用地編定完竣後，直轄市政府應報內政部核備；縣（市）政府應報省政府核備，並由省政府將成果統計報內政部備查。變更編定時亦同。」第17條規定：
「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業方式及程序，由內政部定之。」（77年6月27日修正發布全文移為第16條)。作業須知第7點規定：「各種使用地之編定原則：……(三)依使用現況編定，現已為某種使用之土地，得參酌左表規定，按宗分別編定之：……(四)注意事項：1.特定農業區及一般農業區內土地，於使用編定結果公告前屬『建』地目，或已奉准變更為『建』地目，或非屬『建』地目，實際已全部（宗）作建築使用者，編為甲種建築用地。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」
(四)由以上規定可知，關於非都市土地各種使用地之編定：
1.在程序面：應由有關直轄市或縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。各種使用編定結果經核備並公告期滿後，地政事務所應依據土地使用編定清冊，將土地使用編定結果，除海域用地外，登載於土地登記（簿）謄本之編定使用種類欄（○○區○○用地）。至依編定當時規定不得編定為某種使用地，而依修正後之規定可編定者，或如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，辦理更正編定，依上開作業須知之規定，由直轄市、縣（市）主管機關作成行政處分核定即可，無庸報經上級主管機關核備，核此規定亦與母法及施行細則之立法意旨無違，並無原審所指牴觸上級規範之疑慮。則關於在公告編定後，發現當時因地目之誤繕，而造成顯然錯誤編定之結果，擬予以更正時，舉重以明輕，自亦得依更正編定之程序辦理之，原判決以此情形，認仍應踐行報經直轄市或縣 (市) 政府之上級主管機關核備，其適用法規即有違誤。
2.在實體面：特定農業區及一般農業區內土地，以編定農牧用地為主，除非於使用編定結果公告前屬「建」地目，或已奉准變更為「建」地目，或非屬「建」地目，實際已全部（宗）作建築使用者，始得編為甲種建築用地。易言之，特定農業區及一般農業區內土地，如屬「田」地目，且未實際供合法建築使用者，依法自應編定為農牧用地。
(五)查系爭土地屬「田」地目，未實際供建築使用，此為原審依
法確定之事實，核與卷內資料相符，得為本院判決之基礎。則上訴人以系爭土地使用地類別應隨地目之更正而更正為「農牧用地」，於107年1月2日報請輔助參加人核定，輔助參加人旋於107年1月12日以系爭函文核定略以：另因地目登記錯誤為「建」，致使73年間誤為編定為「甲種建築用地」，請一併辦理更正編定同區「農牧用地」等語，嗣上訴人依輔助參加人核定更正編定之結果予以登記，揆諸前開之規定及說明，並無違誤。至上訴人於107年1月2日報請核定函略稱純屬登記錯誤，依土地法第69條規定報府更正，其引據法令固有未洽，惟查此僅係報請輔助參加人為更正編定之核定，輔助參加人既已作成更正編定之核定，則更正編定之決定自非出自於上訴人，原判決猶指摘上訴人既非有權更正機關，逕行更正系爭土地之使用地編定顯有違誤等語，尚嫌速斷，並有判決適用法規不當之違法。
六、綜上所述，原處分關於將系爭土地登記其編定使用類別為「農牧用地」部分，於法尚無違誤，訴願決定1遞予維持，亦無不合。原判決既有如上所述之違法，且違法情事復足以影響判決結果，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由，且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決除確定部分外廢棄，並駁回該部分被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 2 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 2 月 3 日
書記官 葉 倩 如