最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第1072號上 訴 人 海軍左營後勤支援指揮部代 表 人 周忠恕訴訟代理人 鄭猷耀律師
陳廷瑋律師劉哲宏律師被 上訴 人 盧正其即鼎峰企業工程行訴訟代理人 薛西全律師
劉妍孝律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國108年9月12日高雄高等行政法院106年度訴字第175號判決，提起上訴，關於該判決不利於上訴人部分，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人代表人原為施武樵，於本件訴訟繫屬中變更為周忠恕，其新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、被上訴人參與上訴人所辦理「104年度教準部暨所屬單位營區電力設備檢修工程」（下稱系爭工程）採購案，被上訴人得標後，與上訴人簽訂系爭工程採購契約（下稱系爭契約），總價金為新臺幣（下同）190萬元。嗣上訴人認為被上訴人有行為時政府採購法第101條第1項第10款及第12款之情形，乃以民國104年12月31日海營工產字第1040006771號書函（其中關於依行為時政府採購法第101條第1項第12款通知刊登政府採購公報部分，下稱原處分）通知將刊登政府採購公報1年（已於106年3月27日至107年3月27日刊登政府採購公報）。被上訴人不服，分別於105年1月20日及105年2月2日提起異議，上訴人則分別以105年2月22日海營工產字第1050000789號書函及105年3月10日海營工產字第1050001167號書函回復其異議處理結果，均予駁回，被上訴人乃向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，工程會於105年4月21日召開第1次預審會議，經預審委員裁示上訴人補正，上訴人以105年4月27日海營工產字第1050002098號書函：「…因認政府採購法第101條第1項第10款之先行為應為同條第12款之後行為所吸收，自不另為審究，故仍依政府採購法第101條第1項第12款『因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者』規定，刊登政府採購公報。」嗣工程會以106年2月10日訴1050072號申訴審議判斷：「有關刊登政府採購公報部分，申訴駁回；其餘申訴不受理。」被上訴人仍不服，提起行政訴訟，聲明為：1、確認原處分違法；2、上訴人應給付被上訴人新臺幣（下同）1,307,774元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。經原審106年度訴字第175號判決（下稱原判決）以：1.確認原處分（含異議處理結果）違法；2.被上訴人請求上訴人給付624,765元及利息部分駁回；3.訴訟費用由上訴人負擔。（另裁定將關於被上訴人請求上訴人給付工程預期利潤損失171,000元、沒收履約保證金19萬元、工程逾期違約金321,979元，共計682,979元部分移送有受理訴訟權限之臺灣橋頭地方法院）。上訴人不服，遂就原判決提起本件上訴（被上訴人未就不利部分上訴，該部分已告確定），並聲明：「1.原判決廢棄；2.被上訴人於原審之訴駁回；3.第一審及第二審訴訟費用由被上訴人負擔。」茲就原判決不利於上訴人部分為判決（上訴人就原判決有利部分所提上訴，本院另為裁定）。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，關於確認原處分違法部分，係以：被上訴人依政府採購法施行細則第25條第3項所提出「VCB高壓斷路器」「六相一體保護電驛」「四相一體保護電驛」及「自動功因調整器」（下稱系爭4項設備）同等品之送審資料，經上訴人委託裕旻機電技術顧問股份有限公司（下稱裕旻公司）審查結果，就系爭契約所載內容，應認已符合系爭契約之要求。上訴人雖主張被上訴人所提出之同等品資料，關於「VCB高壓斷路器」部分，無內建「弧光偵測保護」，且經裕旻公司出具「送審規範比較表」中列出諸多不符合之處。惟系爭契約並無要求「弧光偵測保護」必須內建，且被上訴人已提出可外加之同等品型錄供審。又上訴人審查被上訴人所提同等品是否符合契約要求時，比較之功能應限於系爭契約所要求者，裕旻公司之比較表所列合約廠牌規格KOYO之「VCB高壓斷路器」，價格為18萬5,000元（契約規定單價為13萬元），合約廠牌規格DEMA廠牌之「六相一體保護電驛」及「四相一體保護電驛」，價格為4萬5,000元（契約規定單價為2萬2,700元），合約廠牌規格HANS廠牌之「自動功因調整器」，價格為1萬6,000元（契約規定單價為1萬2,500元），不但高於契約規定單價甚多；且裕旻公司比較表所列比較標準，並非僅比較系爭契約所要求者，且涵蓋非系爭契約要求之功能，顯已逾越系爭契約，此經證人即裕旻公司人員謝光裕到庭陳稱該「送審規範比較表」有關契約未規定部分，係其自行上網搜尋。是上訴人逕依裕旻公司「送審規範比較表」，認定被上訴人所提系爭4項設備同等品不符契約之要求，顯無理由。上訴人雖主張依政府採購法施行細則第25條、政府採購法第26條執行注意事項第10條規定，被上訴人應提出敘明同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性比較表等相關資料供其審查。惟查，政府採購法施行細則第25條第3項，並未規定廠商向機關提出同等品之相關資料供審查，必須具備一定格式，是被上訴人向上訴人提出之同等品相關資料，只要上訴人得以審查是否符合契約所規定之同等品，即無不合。至於工程會發布之政府採購法第26條執行注意事項，為行政程序法第159條規定之行政規則，僅有拘束行政機關內部效力，無法片面依據該注意事項指稱被上訴人有何違約違法。綜上，上訴人以系爭契約第21條第1項第8款「無正當理由而不履行契約」終止系爭契約，即屬無據，其嗣以原處分通知將依行為時政府採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致終止契約」規定刊登政府採購公報1年，即屬違法等語，據以判決確認原處分違法。
五、本院查：㈠行為時政府採購法第101條第1項第12款規定：「機關辦理採
購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」同法施行細則第25條規定：「（第1項）本法第二十六條第三項所稱同等品，指經機關審查認定，其功能、效益、標準或特性不低於招標文件所要求或提及者。（第2項）招標文件允許投標廠商提出同等品，並規定應於投標文件內預先提出者，廠商應於投標文件內敘明同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料，以供審查。（第3項）招標文件允許投標廠商提出同等品，未規定應於投標文件內預先提出者，得標廠商得於使用同等品前，依契約規定向機關提出同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料，以供審查。」工程會90年11月9日（90）工程企字第90043793號令發布之政府採購法第26條執行注意事項第2條規定：「招標文件所定供不特定廠商競標之技術規格，應以達成機關於功能、效益或特性等需求所必須者為限。如有採購較佳之功能、效益或特性等之標的之必要，宜採最有利標決標或依政府採購法施行細則第六十三條規定辦理。」第10條規定：
「（第1項）招標文件允許投標廠商提出同等品者，得以下列方式之一為之：㈠招標文件註明『或同等品』字樣，並規定廠商如欲提出同等品者，應於投標文件內預先提出。其經審查非同等品者，為不合格之廠商。㈡招標文件註明『或同等品』字樣，並規定得標廠商如欲提出同等品者，得於使用同等品前，向機關提出，及機關審查同等品所需時間。（第2項）廠商提出同等品時，應敘明同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性比較表等相關資料，以供機關審查。其經審查為同等品者，方得使用。」第11條規定：「同等品係指經機關審查認定其功能、效益、標準或特性等不低於招標文件所要求或提及者，並得予以檢驗或測試。廠商得標後提出之同等品，其價格如較契約所載原要求或提及者為低，應自契約價金中扣除；至於與同等品有關之稅捐、利潤或管理費等相關項目，如係另列一式計價者，依同等品金額與原契約金額之比率扣減之。其價格如較契約所載為高，應以原契約價金為準，不得加價。」上開執行注意事項屬行政規則之性質，係主管機關為規範機關內部秩序或運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，核其內容尚屬執行法律之細節性或技術性事項，亦未牴觸政府採購法第26條之規範意旨，招標機關辦理政府採購法第26條相關事項，自應遵照其規定執行。㈡又按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查
範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性；至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而例外承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更（司法院釋字第382號、第462號及第553號解釋理由參照）。查系爭4項設備是否符合系爭契約所訂之同等品，僅涉及審查被上訴人有關同等品之送審資料，是否符合系爭契約所約定之要求，即指其功能、效益、標準或特性不低於招標文件所要求或提及者而言。觀諸系爭4項設備，僅係採購自市場上一般廠商所製造之通常規格機電設備，並非專為系爭工程所設計製造之特殊規格，有被上訴人所提出各廠商之型錄、使用手冊在卷可稽（申訴卷第420至486頁），自不涉及風險效率預估或價值取捨，亦非屬高度科技性之判斷。再者，上訴人辦理系爭工程採購案，亦無待組成多元獨立之專家委員會予以審查決定，尚難認為上訴人對於系爭契約所訂同等品之認定，有何判斷餘地可言。上訴意旨以：系爭4項設備均屬機電設備，其是否符合系爭契約所訂之同等品，關涉風險效率預估或價值取捨，屬高度科技性之判斷，均非法律專業之法官所能熟知或了解，上訴人應享有相當程度之判斷餘地，原判決逕認系爭4項設備已符合系爭契約同等品之要求，侵及上訴人之判斷餘地，顯有判決違背法令之情事云云，係以其一己主觀之法律見解而為爭執，並無可採。
㈢經查，被上訴人參與上訴人所辦理系爭工程採購案，於得標
後與上訴人簽訂系爭契約，關於系爭4項設備，依系爭契約所附工程明細表，分別於項目、單價、規格欄規定：「項目：VCB高壓斷路器24KV、1250A、25KA抽出型附弧光偵測保護（含安裝及既有設備拆除折舊），單價：130,000元，規格：SIEMENS、M/G、KOYO或同等品」「項目：六相一體保護電驛、微處理模組抽換型（含安裝及既有設備拆除折舊），單價：22,700元，規格：DEMA、ABB、SIEMENS或同等品」「項目：四相一體保護電驛、微處理模組抽換型（含安裝及既有設備拆除折舊），單價：22,700元，規格：DEMA、ABB、SIEMENS或同等品」「項目：自動功因調整更新，6SETS三相過電壓過電流，溫度警示及電容器故障檢出功能，LV：70％-100％，HV：70％-100％LED顯示，附RS-485（含安裝及既有設備拆除折舊），單價：12,500元，規格：HANS、MR、AEG或同等品」，被上訴人依政府採購法施行細則第25條第3項規定提出同等品之送審資料（送審比較表、型錄、認證證書、安裝說明），係以士林電機廠股份有限公司廠牌「VCB高壓斷路器」、USM廠牌「六相一體保護電驛」及「四相一體保護電驛」、RST廠牌「自動功因調整器」送審，經上訴人委託裕旻公司審查，認定關於契約要求「24KV、1250A、25KA抽出型」「微處理模組抽換型」「6SETS三相過電壓過電流，溫度警示及電容器故障檢出功能，LV：70％-100％，HV：70％-100％LED顯示，附RS-485」部分，均屬同等品，應已符合系爭契約之要求等情，為原審依法認定之事實，核與卷證資料尚無不符。原判決並論明：至於「VCB高壓斷路器」，於系爭契約並無要求「弧光偵測保護」必須內建，且被上訴人已提出可外加之同等品型錄供審；又政府採購法施行細則第25條第3項並未規定廠商向機關提出同等品之相關資料，必須具備一定格式，是被上訴人提出之同等品相關資料，只要上訴人得以審查是否符合契約所規定同等品之要求即可；上訴人審查同等品是否符合契約要求時，所比較者應限於系爭契約所要求之功能，依裕旻公司所作比較表，所列KOYO廠牌「VCB高壓斷路器」，價格為185,000元，DEMA廠牌「六相一體保護電驛」及「四相一體保護電驛」，價格為45,000元，HANS廠牌「自動功因調整器」，價格為16,000元，不但均高於契約規定單價甚多，且參以裕旻公司所作之比較表，所列標準非僅比較系爭契約所要求之功能，並已涵蓋非系爭契約要求之功能，顯已逾越系爭契約所要求部分，是上訴人逕依裕旻公司出具之比較表，認定被上訴人所提送之系爭4項設備同等品不符契約之要求，即有違誤；則被上訴人後續未進行系爭工程進度即設備材料進場、查驗、拆舊換新等施工進度，並非無正當理由而不履行契約，上訴人依系爭契約第21條第1項第8款「無正當理由而不履行契約」終止系爭契約，即屬無據，應認系爭契約並非因可歸責於被上訴人之事由致終止，上訴人以原處分通知將依行為時政府採購法第101條第1項第12款規定刊登政府採購公報1年，即屬違法等語，業記載其得心證之理由及依據，並就上訴人之主張何以不足採，分別論駁甚明，自屬有據。上訴意旨以：依政府採購法施行細則第25條第1項規定，可知同等品比較項目除功能外，亦及於效益、標準或特性等各層面，原判決僅就系爭4項設備之功能、規格做比較判斷，而未就其他重要項目比較觀察，亦未說明未予比較之理由，即認系爭4項設備已符合系爭契約之要求，顯有判決適用法規不當及理由不備之違法云云，洵非可採。
㈣至於上訴意旨以：原判決僅臚列招標文件工程明細表上記載
之項目、單價及規格，並未說明系爭4項設備之「系爭契約所要求之功能」與「非契約要求之功能」為何？例如「四相一體保護電驛」於DEMA廠牌型號310G商品，具有接觸保護和外來物保護等級及防水保護等級，被上訴人送審商品則無，另「六相一體保護電驛」於DEMA廠牌型號VPM400商品，具有過電壓、低電壓二段獨立設定，另含47（相序），81（頻率）及52斷錄器監視保護，被上訴人送審商品僅有過電壓、低電壓設定，原判決逕認被上訴人提出之系爭4項設備已符合契約要求，有判決不備理由或理由矛盾之違背法令；又系爭契約訂立目的並非僅求營區電力設備之穩定供應，對於營區所屬官兵之用電安全，亦為上訴人訂立契約時所考量，倘若被上訴人所提供之設備，不能建立穩定安全之電力供應系統，則系爭工程契約將不能達到契約目的，故上訴人審查重點著重在故障檢出、監視控制功能等與設備安全有關之項目，惟原判決僅以系爭4項設備之功能、規格部分相同便認係同等品，拘泥文字致未查上訴人訂定契約之真意，有違民法第98條之要求，有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云。惟查，關於系爭4項設備，依系爭契約所附工程明細表所載，僅有如前所載之項目、單價及規格欄，並無更詳細之材料規格或工程規範，此於市場上已有成熟產品之狀況下，依其項目所載設備材料名稱，透過單價及規格欄所例示之廠牌產品，固可掌握其採購標的之內容。然而即使是相同廠牌之產品，亦可能因其型號不同而有附屬功能上之差異，遑論不同廠牌間之差異，是於同等品之審查上，自應著重於主要功能之比較，而非要求被上訴人提出同等品時，須詳細比較不同廠牌各別型號間之功能差異。原判決已指明系爭4項設備應比較之主要功能，並據為論斷，尚無上訴人所指摘之判決不備理由或理由矛盾之違法情事。再者，依政府採購法第26條執行注意事項第2條前段明定，招標文件所定供不特定廠商競標之技術規格，應以達成機關於功能、效益或特性等需求所必須者為限。上訴人如因營區電力設備之穩定供應，及所屬官兵之用電安全等考量，而有採購對於故障檢出、監視控制功能等與設備安全有關，具較佳功能、效益或特性等之標的之必要，依上開條文後段規定，則宜採最有利標決標或依政府採購法施行細則第63條規定辦理。本件招標方式既為上訴人所決定，招標文件包括工程明細表亦為上訴人所製作，原判決依據系爭契約工程明細表之記載，探求兩造約定之內容，而認上訴人所執裕旻公司出具之系爭4項設備比較表，所為審查已逾契約之要求，尚難認其於法有何不合。是上訴人指摘原判決有不適用法規或適用不當之違法等主張，亦難憑採。
㈤綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決確認原處分（含
異議處理結果）違法，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
書記官 莊 俊 亨