最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1073號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 薛維萱被 上訴 人 宋唯綱訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年8月29日臺北高等行政法院107年度訴字第1237號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲由新任代表人於民國109年7月6日具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人所屬新竹區監理所據民眾檢舉資料，調查發現被上訴人利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）Uber APP應用程式平台（下稱Uber APP），於106年2月1日10時20分許，以登記訴外人理安小客車租賃有限公司（下稱理安租賃公司）所有之000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），在新北市○○區○○路0段00號載客至新北市○○區○○路0段000號，並收取費用新臺幣（下同）384.29元，認被上訴人有違規載客營業之情事，遂以107年1月15日交竹監字第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違規。嗣上訴人認被上訴人違反公路法第77條第項及汽車運輸業管理規則第138條規定，以107年3月14日第00-00000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人100,000元罰鍰，並吊扣駕照4個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。
三、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：被上訴人未經申請許可，駕駛系爭車輛（租賃小客車），經由Uber APP媒介，自新北市○○區○○路0段00號，載客至新北市○○區○○路0段000號，並收取費用，上訴人以被上訴人所為違反公路法第77條第2項（未依法申請核准而經營汽車運輸業），經核並未違法。被上訴人縱然持職業駕駛人之駕照，且所駕駛之系爭車輛係屬經申請核准經營小客車租賃業務之汽車運輸業（理安租賃公司）所屬車輛（車號000-0000），然被上訴人（即駕駛人）與車輛具有密不可分之關係，且皆係由宇博公司於收到乘客以Uber APP指定路線時，加以指定，則系爭載客行為必然由司機駕駛特定車輛，並無僅出租系爭車輛、代僱駕駛人駕駛之選項，且車資收取標準也是按行車里程長短計價，與一般汽車租賃是按承租車輛的日數計價，顯有不同，計程車客運業較為相當。按公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在地位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。準此，被上訴人所為系爭載客行為以系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌被上訴人違規型態，乃是違反計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司單方透過Uber APP對加入之被上訴人及系爭車輛分擔行為加以管控、調配，被上訴人為系爭載客行為使用而為行為之分擔，而為共同行為人，自堪認由宇博公司主導決定是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合法律規定，關於系爭載客行為違規事實，管轄權即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所所在地位於臺北市大安區，為原審職務上已知之事實。就系爭載客行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否及是否為處分時，自當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性。是本件得依公路法第77條第2項規定對被上訴人為原處分者，應為臺北市公路主管機關，並非上訴人，上訴人作成原處分確有欠缺管轄權限之違法，應可認定。另本件公路中央主管機關交通部依法並無就直轄市轄內計程車客運業有處罰權限，亦無從委任上訴人行使，則上訴人依法即無本件處罰管轄權限，與直轄市政府間無從發生行政程序法第13條第1項所定管轄權積極衝突之情形，共同上級機關即無從適用該條項規定，介入指定無管轄權之上訴人行使處罰權限等語。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決所謂「事權統一」並無法理上之基礎，行政法並未如同刑事訴訟法有牽連管轄、相牽連案件之規定，此強將不同案件歸於同一主管機關辦理，有違管轄法定原則，亦有判決適用法規不當之違法。況且就行為分擔、宇博公司主導決定而推論出事權統一，係類似於刑法之共犯從屬性概念，然按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」考其立法理由，行政法上共同違法之規定，不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，此因行政法之不法內涵及非難評價不若刑罰，亦即行政法中並無所謂正共犯或共犯從屬性之法理，自無得以主導、從屬之關係即推導出應以宇博公司之主事務所為本件經營計程車客運業之主事務所，況被上訴人（即駕駛人）係自然人，亦非違規營業之經營者，無所謂主事務所，無從依公路法第37條第1項第3款規定，定其管轄機關。故原判決僅以事權統一為由，逕以宇博公司之主事務所所在地定本件之管轄權，未就上訴人主張之管轄依據為論斷，實有判決不備理由之違法。㈡上訴人於原審所提歷次行政訴訟答辯狀主張「公路法第77條第2項……之構成要件僅區分汽車或電車運輸業者，並未就其所經營者屬公路法第34條九大類汽車運輸業中之『何類』汽車運輸業再予分類裁處。故只要係『未經申請核准』、『經營客、貨運輸』『受有報酬』（汽車運輸業）即構成公路法第77條第2項之要件。……申言之，倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，主管機關並無須僅能論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定其為未經核准經營『汽車運輸業』」等語。惟原判決僅論述被上訴人係違規經營計程車客運業之型態，對上訴人上開主張卻未敘明不可採之理由及公路法第77條第2項需論及違規行為人係違反何種業別之論理依據，應有判決不備理由之違法。且基於被上訴人加入Uber APP之經營型態具跨業（類）及跨區性質，原判決針對上訴人主張被上訴人之違法行為同時涉及代僱駕駛之小客車租賃業，未敘明不足採之理由，逕稱被上訴人之未經核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，而未就上訴人主張被上訴人違規事實予以論斷，顯有判決不備理由之違法。又現行小客車租賃業分為甲種、乙種與丙種3類，僅有丙種小客車租賃業之經營項目限於提供租賃期1年以上之小客車或小客貨兩用車為限，其餘兩者並未限定其經營項目，故若乙種小客車租賃業者將其所有之10輛以上小客車、小客貨兩用車均用以從事小客車租賃附代僱駕駛服務，無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，亦屬適法（汽車運輸業管理規則第99條、汽車運輸業審核細則第4條規定參照）。原判決斷言被上訴人所提供之服務顯與小客車租賃業之經營模式無涉等語，顯有足以影響判決結果之適用行政訴訟法第189條論理法則不當之當然違背法令。㈢公路法第77條第2項構成要件按其文義並未設有分類要件，且宇博公司所經營事業態樣多元且跨類別，若強求歸為一類，將增加法所無之限制，且對於合法經營之業者亦不公平，是故並無區分公路法第34條各款分類之必要而限縮上訴人之裁罰範圍，始能維持現有汽車或電車運輸業市場的公允性。業者自始未依法申請核准，自論理法則與實務運作面而言，自無從適用公路法第37條第1項第3款規定，且將公路法第37條此一規範「申請核准」之土地管轄規定，擴張解釋及於「未經申請核准者」之管轄權似亦悖於管轄法定原則，並徒生管轄劃分之爭議與跨區取締之不經濟。縱認公路法第37條第1項各款規定及於「未經申請核准者」之裁罰，被上訴人之經營型態具跨業性質，構成未經核准經營「計程車客運業」及「代僱駕駛之小客車租賃業」，而對於未經核准經營小客車租賃業者，業經交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1規定以102年7月22日交路字第10250097788號函將公路法第37條第1項第1款所定事項委任予上訴人，故上訴人對於未經核准經營小客車租賃業者，亦具有裁罰之管轄權限等語，為此請求廢棄原判決。
六、本院按：㈠本件上訴意旨首在管轄權歸屬爭議。
⒈現行公路法對於汽車營運之監督，採取籌備申請並營運管理並行制度，決定各該管轄機關之因素尚有不同：
按政府為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，增進公共福利與交通安全，而訂定公路法，於該法第3條規定：
「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第34條第1項將營業汽車分類定義，其中第4款明文「計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」並於第37條第1項分列不同種類之汽車運輸業明定其申請經營籌備之主管機關，第3款規定：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」如未經申請核准而擅自經營汽車運輸業者，依公路法第77條第2項規定視其違反情節輕重，得予一定之裁罰及不利處分。另關於「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」為同法第79條第5項所明定，交通部據此授權訂立汽車運輸業管理規則，其內容關係計程車客運業之規範，不僅營運之申請，尚及於用車車型、計費裝置、提供服務方式（叫車、排班）、經營路線、共乘營運等等（參該規則全文），如有違反者，應依公路法第77條第1項規定裁罰或為吊扣車牌等不利處分。是現行對於汽車營運之監督，採取籌備申請並營運管理之縝密制度。在申請階段，其核准與否之主管機關，依公路法第37條第1項規定，視業者之主事務所所在地，決定屬於直轄市公路主管機關或中央主管機關；另在營運管理，佐以裁罰或不利處分予以控制之職權機關，則未見於公路法明白規定關於裁處管轄機關是屬於中央或直轄市的決定因素。
⒉本院109年度大字第2號裁定見解所繫之原因事實不及於駕
駛個人，與本件不同，解釋範圍亦不包括個人經營計程車客運業之情形，故於本件不生拘束力：
本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。
惟該事件之基礎事實係違規人以應用程式「Uber」調遣司機為顧客提供載運服務，裁定意旨以其為公司型態，依公路法第39條第2項應報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照，而依同法第37條第1項第3款規定以其主事務所所在地，決定申請事件之管轄機關。而本件則係個人未經核准經營計程車客運業，在本院109年度大字第2號裁定見解所繫之原因事實，不及於駕駛個人，解釋範圍亦不包括個人經營計程車客運業之情形下，該大法庭裁定見解於本件並不適用，爰予申明。⒊在法定管轄權機關競合下，依行政程序法第13條第1項受理優先原則，上訴人取得本件之管轄權：
揆諸前揭說明，公路法第77條第1項在裁處「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者……」，同條第2項則在裁處「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者……」，裁處機關依法為「公路主管機關」。對於個人經營汽車運輸業之裁處，包括申請籌備階段之未經申請，及營運管理階段之各種汽車運輸業管理規則明文之限制及禁止規定之違反，而裁處處分則包括罰鍰之行政罰，及如吊扣牌照等之管制性處分。有關管轄權之決定，在無特別規定下，前者應依行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」後者應依行政程序法第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」以決定究竟應由何一公路主管機關裁處。再由個人計程車客運業者可能受到不利裁處之行為態樣以觀，例如未經申請許可即經營載客服務、計費裝置不符規定、越區營運等，視其行為態樣，及裁處處分之性質而有生不同之管轄權決定因素，個人之住所、居所、違章行為地、結果地等所在公路主管機關，或法律另有明文之公路主管機關，如本件上訴人交通部公路總局組織法第2條明定其職權，即有第6款「公路運輸管理之規劃、執行及督導」之規定，再結合前述公路法第3條、第77條第1項、第79條第5項授權制定之汽車運輸業管理規則等相關規定，均可作為取得管轄權之依據。
目前我國國土面積約僅36,000平方公里，南來北往頻仍不斷，考量時間、費用、便利性等面相，公路之使用可謂為首選，公路運輸管理事務因使用者眾及其快速流動之本質，經緯萬端並迅速變動，一件裁處事件所生管轄權聯結因素多端，致有數管轄機關競合之可能。基於事權之統一及行政效率等目的性考量，汽車公路運輸營運之裁處，長期由上訴人掌管，並無超越上訴人之法定職權範圍，自無悖於行政程序法第11條第1項之管轄權法定原則。則在法定該管職權機關競合下，依行政程序法第13條第1項「同一事件，數行政機關依前2條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄……」之規定，其受理本件作成裁處，自無欠缺管轄權之違誤。至汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」嗣交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等事項，惟竟未及於「直轄市轄區內」之計程車客運業，對於本件管轄權爭議即不生影響，併予敘明。
㈡原處分尚無違誤。
本件被上訴人未經核准即擅自利用網路平台之媒介，於106年2月1日10時20分許以訴外人理安租賃公司所有之系爭車輛（租賃小客車），載客由新北市○○區○○路0段00號至新北市○○區○○路0段000號，收取費用384.29元，經營汽車運輸業。
被上訴人所為系爭載客行為以系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，為原審經依法調查證據所確認之事實。上訴人引用被上訴人違規行為作成時有效實行之現行公路法第77條第2項規定，以被上訴人駕駛登記在訴外人理安租賃公司名下之車輛，違法經營汽車運輸業，而依法定最低度之裁罰處置標準，處罰鍰100,000元，並吊扣其駕駛執照4個月，認事用法均無違誤，雖其未區分處分性質為裁罰或管制性不利處分，概以行為時「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」進行裁量，惟此裁量基準之內涵可及於不利處分，尚得予以適用，其裁量結果亦無逾越或恣意，應認原處分合法。原判決以上訴人對被上訴人違規行為之行政裁罰及處置無管轄權為由，而將訴願決定與原處分均撤銷，尚有違誤，應予廢棄。
㈢綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上
訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，不致突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 曹 瑞 卿法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 29 日
書記官 楊 子 鋒