最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1096號上 訴 人 郭永清訴訟代理人 林辰彥 律師
黃淑怡 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國108年9月19日臺北高等行政法院108年度訴字第238號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)緣被上訴人為辦理臺北市北投士林科技園區區段徵收案（下稱系爭區段徵收案），於民國97年6月17日以府地發字第09730647500號令發布實施「臺北市北投士林科技園區區段徵收拆遷安置計畫」（下稱系爭拆遷安置計畫），嗣並擬具區段徵收計畫書（含系爭拆遷安置計畫）報經內政部97年11月11日內授中辦地字第0970724700號函核准區段徵收臺北市○○區○段○小段366之1地號等822筆私有土地，以98年1月5日府地發字第09731538500號公告徵收，公告期間自98年1月6日起至98年2月4日止計30日。
(二)臺北市○○區○○街000號建築物（下稱系爭建物）位於系爭區段徵收案第2期拆遷範圍內，上訴人於105年12月21日以其係系爭建物所有權人，系爭建物權屬尚有爭議，已進入司法程序，申請保留系爭建物之專案住宅配售資格（含主、增配）。案經被上訴人審認系爭建物前棟屬84年1月1日以後之新違章建築；後棟屬77年8月2日至83年12月31日間之違章建築，皆非系爭拆遷安置計畫第6點所定，屬77年8月1日以前既存違章建築得申請配售專案住宅之建築物，乃以106年5月3日府地發字第10630191300號函否准上訴人申請。上訴人不服，提起訴願經駁回，提起行政訴訟，案經臺北高等行政法院(下稱原審)106年度訴字第1249號判決：「訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人應就上訴人所有座落臺北市○○區○○街000號之房屋（後棟），做成准予保留專案住宅配售資格之行政處分。」被上訴人爰依上開判決及系爭拆遷安置計畫第6點及第7點，審認系爭建物後棟可配售專案住宅總戶數為1戶，另關於系爭建物後棟權屬部分，被上訴人依臺灣高等法院99年度上易字第594號民事判決及被上訴人所屬建築管理工程處（下稱建管處）106年1月25日北市都建違字第10586224900號函，審認系爭建物後棟事實上處分權人為上訴人之亡父○○，乃以107年4月27日府地發字第10700366400號函通知上訴人及相關權利人保留其專案住宅配售資格，並請其等於期限內確認系爭建物後棟事實上處分權人後，另以書面向被上訴人提出申請。
(三)上訴人嗣以107年7月13日申請書，並檢附繼承系統表及遺產分割協議書等資料，向被上訴人申請按遺產分割協議書繼承系爭建物後棟事實上處分權，並同時以107年7月13日安置申請書，以系爭建物後棟共有人名義（含上訴人等15人）申請配售專案住宅1戶；另上訴人及訴外人即上訴人之配偶郭邱○○及上訴人之子女郭○○、郭○○等人，各自申請增加配售專案住宅。案經被上訴人審認：1.關於上訴人107年7月13日申請按遺產分割協議書繼承系爭建物後棟事實上處分權部分，以107年9月5日府地發字第1076001893號函同意錄案辦理。2.關於上訴人等15人以系爭建物後棟共有人名義申請配售專案住宅部分，以107年10月23日府地發字第10760114571號函核定照准（上訴人權利範圍為1/6）。3.關於上訴人申請增加配售專案住宅1戶部分，認不符系爭拆遷安置計畫第7點，以107年10月23日府地發字第10760114572號函（下稱原處分）否准其申請。上訴人不服，提起訴願經駁回，提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人107年7月13日之申請，作成准予增加配售系爭區段徵收案專案住宅4戶予上訴人之行政處分。經原審108年度訴字第238號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)綜合系爭拆遷安置計畫第5點、第6點及第7點規定意旨，可知系爭拆遷安置計畫所列諸般拆遷安置補償性措施，意在對因系爭區段徵收案而被迫住屋遭拆除者，給予適當之安置，以落實憲法對人民居住自由之保障意旨，核與司法院釋字第400號、第731號解釋理由書意旨有異，自無違反憲法第15條規定之問題。何況系爭拆遷安置計畫第7點第3款，核其規範目的，係對於為配合公益而需拆遷之建物，應有合理之安置或補償措施，然考量一間房屋內倘有數間居室，而有多人共同生活，僅因設籍多戶即可增加配售專案住宅，將形成浮濫申請與配售不公平之情形，故明定增加配售專案住宅者，其所居住之建築物須符合具「獨立生活」功能，及配售戶數須按拆除面積計算等規定，並限制配售總戶數不得超過住宅單位總數或設籍總戶數，以符合公平正義原則。是以，上訴人援引司法院釋字第400號、第731號解釋，主張系爭拆遷安置計畫第7點第3款有違憲法第15條之規定云云，洵非可採。
(二)經查，上訴人就系爭建物之權利業已獲被上訴人核定准予配售（主配）專案住宅1戶，並於108年6月27日與被上訴人簽訂「臺北市北投士林科技園區區段徵收專案住宅買賣契約書」。因此，上訴人即不符系爭拆遷安置計畫第7點第2款第1目規定。況且，觀諸99年4月22日之查估資料及107年8月1日現場會勘照片，可知系爭建物內雖有數間廁所及數個出入口，但僅有1間廚房，故其住宅單位總數應認僅有1組，依系爭拆遷安置計畫第7點第3款但書，系爭建物亦僅能配售1戶，而系爭建物業已獲被上訴人核定准予配售（主配）專案住宅1戶，故上訴人即不得再向被上訴人申請增加配售專案住宅。
(三)上訴人雖主張107年8月1日兩造曾於現場會勘查得「廚房位置依當時查估資料非作廚房使用」等情，惟此係因上訴人為避免颱風所造成之重大損害，乃將廚具拆除並攜至現行住所繼續使用，始造成現場會勘時之現況為「當時非作廚房使用」之情事云云。但查，上訴人既不否認其所稱之廚房位置於99年4月22日查估當時及107年8月1日現場會勘時，均不存在其所主張之廚房，則縱然上訴人前開主張屬實，亦可顯見上訴人早於區段徵收前即已變更系爭建物之使用狀態，則上訴人嗣後自無從再主張系爭建物之住宅單位總數不應僅有1組，並據此主張其符合增加配售專案住宅之資格。
(四)揆諸系爭拆遷安置計畫第7點第2款增加配售之要件，係以拆遷戶擁有之建築物須供住宅使用，申請人則須為建築物內未獲配售之其他共有人，或者已獲配售建築物所有權人之近親等血親或姻親，且於拆遷公告日2個月前即於該建築物設有戶籍並有居住事實，申請人居住之建築物並須含1個以上相連居室及非居室，並有廚房、廁所等供家庭居住使用，且有單獨出入口可供進出，亦即申請所居之建築物部分，須具有獨立生活之機能；再者，系爭拆遷安置計畫第7點第3款關於增加配售專案住宅戶數之認定，面積須達每66平方公尺之級距，才准增加配售一戶，又總戶數不得超過建築物所有具獨立生活機能之住宅單位數等相關要件之界定或請求之限制，考其等立法意旨，乃為避免建築物所有人或使用人因系爭拆遷安置計畫配售專案住宅之引誘，在預期將受拆遷公告之際，即在預定公告拆遷之建築物內濫設隔間，形成多數細瑣甚至不具獨立生活機能之屋內居住單位，或令不相干人頭短期入住其中，或甚至無人居住於內，僅圖增加配售專案住宅戶數以牟套現營利。況且，如前所述，系爭拆遷安置計畫所列諸般拆遷安置補償性措施，與徵收補償之對象、意義及目的均有不同，上訴人既已因系爭區段徵收案而獲取法定之補償，且上訴人亦非爭執該補償金額之多寡，則其自難再以被上訴人僅配售上訴人專案住宅1戶，與被上訴人所獲利益相較，有失衡平為由，主張原處分不符比例原則。
(五)上訴人聲請訊問證人即上訴人之配偶郭邱○○，以資證明系爭建物確已具備單獨生活表徵之要求，經原審斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述及調查之必要。被上訴人否准上訴人申請增加配售專案住宅，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
(一)按土地徵收條例第4條第6項規定授權主管機關對於區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項，明定得以法規命令方式具體補充，然未見該條例設有「再授權」之文義。惟區段徵收之主管機關即內政部卻於92年1月23日訂定發布之區段徵收實施辦法第17條條文，將其錯誤理解為「土地徵收條例作為區段徵收實施辦法之母法，並同意內政部再授權給被上訴人制定拆遷安置計畫」，在「欠缺法律（即土地徵收條例）明確規定可再為授權」之明文下，交由被上訴人制定系爭拆遷安置計畫，即違反「再授權禁止」之要求，更與法律保留原則大相悖離。依司法院釋字第137號、第216號、第524號解釋意旨，系爭拆遷安置計畫於本件委無適用之餘地，原處分逕援引系爭拆遷安置計畫作為本件補償之依據，原判決均未對此一重大瑕疵提出說明，顯有不適用釋憲實務意旨、全然未記載理由之重大違背法令情事。
(二)原判決僅以「政府區段徵收、給予補償」兩相具備形式上對價關係之架構，遽爾認定上訴人並無受有財產權侵害，建構出「拆遷補償措施並非徵收，故不涉及財產權討論」之區域，有規避「被上訴人所獲利益與上訴人受侵害之財產權及居住自由相比，顯有失衡平而難以通過比例原則之檢驗」之不備理由之違法。
(三)按系爭拆遷安置計畫第7點第2款第3目所謂「建築物須含1個以上相連之居室及非居室建築物，有廚房、廁所等供家庭居住使用」之規定文義，可見只要系爭建物之室內格局，能符合「含1個以上相連之居室及非居室建築物」此一要求即可，並不生「欲申請增配4戶，即應有4個相連接之居室及非居室」之理解，實見系爭建物已滿足「居住單位」之要求，即應比例配置。再者，原處分徒憑未明文於系爭拆遷安置計畫中之「廚房位置供廚房使用」、「共用浴室」、「共用廁所」、「臥室查估當時標示為空房間」等理由否決上訴人之申請，且類此主張上訴人業已於原審提出，然原判決仍機械式操作法條，逕為駁回上開主張，確有判決不備理由之重大違誤。
(四)綜上，原判決確有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當及同條第2項第6款判決不備理由之違背法令情事，委有予以廢棄救濟之餘地。
五、本院查：
(一)系爭區段徵收案核准時之法令：
1.系爭區段徵收案係於97年11月11日經內政部核准，土地徵收條例業於89年2月2日制定公布實施，第4條第6項規定：「區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣 (市) 主管機關。」第44條第1 項第4款規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。」
2.土地徵收條例施行細則(91年4月17日制定發布)第36條第1項第14款規定：「本條例第38條第1項規定之區段徵收計畫書，應載明下列事項：十四、合法建物拆遷安置計畫。 」
3.區段徵收實施辦法(92年1月23日制定發布)第1條規定：「本辦法依土地徵收條例 (以下簡稱本條例) 第4條第6項規定訂定之。」第17條規定：「區段徵收範圍內合法建築改良物需辦理拆遷安置者，由需用土地人會商直轄市或縣 (市) 主管機關訂定拆遷安置計畫。」
(二)現行法令：
1.土地徵收條例於101年1月4日修正公布第13條：「(第1項)申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。(第2項)中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：……六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。」增訂第13條之1，其第1項第19款規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：
十九、安置計畫。」增訂第34條之1規定：「(第1項)徵收公告一年前有居住事實之低收入戶或中低收入戶人口，因其所有建築改良物被徵收，致無屋可居住者，或情境相同經直轄市或縣（市）政府社會工作人員查訪屬實者，需用土地人應訂定安置計畫，並於徵收計畫書內敘明安置計畫情形。(第2項)前項安置，包括安置住宅、購置住宅貸款利息補貼、租金補貼等。」
2.101年6月27日修正發布土地徵收條例施行細則第36條第1項第17款規定：「本條例第38條第1項規定之區段徵收計畫書，應載明下列事項，並檢附相關證明文件：……十七、安置計畫。」第39條第1項第7款規定：「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第38條第1項規定舉行公聽會時，應於召開7日前將公聽會舉行事由、日期及地點公告於區段徵收土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處之公告處所，並於其網站張貼公告及刊登政府公報或新聞紙，及以書面通知區內土地及土地改良物所有權人，並說明下列事項：七、安置計畫。」
3.101年10月18日修正發布區段徵收實施辦法第5條第1項第8款規定：「前條第1項區段徵收評估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：八、安置計畫。」第17條規定：「區段徵收範圍內有本條例第34條之1規定情形或合法建築改良物需辦理拆遷安置者，由需用土地人會商直轄市或縣（市）主管機關訂定安置計畫。」
(三)由以上修正前後之土地徵收條例等法令規定可知，關於區段徵收範圍內合法建築改良物需辦理拆遷安置者，均應由需用土地人會商直轄市或縣(市)主管機關訂定拆遷安置計畫，並載明於區段徵收計畫書內，送由核准徵收機關一併審議、核定，其經核准並公告者，為徵收處分內容之一部分，當事人對拆遷安置計畫之內容如有不服，應循對於徵收處分之爭訟途徑尋求救濟。
(四)查系爭拆遷安置計畫第1點載明：「臺北市政府(以下簡稱本府)為妥適安置臺北市北投士林科技園區區段徵收地區(以下簡稱本地區)拆遷戶，爰依區段徵收實施辦法第17條規定訂定本拆遷安置計畫(以下簡稱本計畫)。」，被上訴人先以97年6月17日府地發字第09730647500號令發布實施之，復附於所擬具區段徵收計畫書，報經內政部97年11月11日內授中辦地字第0970724700號函核准在案，此為原審依法確定之事實，並為兩造所不爭。核系爭拆遷安置計畫之性質，係依前揭法令規定之要求，由需用土地人即被上訴人所訂定且必須載明於所擬定之區段徵收計畫書內一併送由內政部審核之事項之一，既經內政部核准，即為系爭區段徵收案處分內容之一部分，上訴人前此未就該徵收處分予以爭訟，自不得再於本件主張徵收處分之一部分即系爭拆遷安置計畫內容有何違法。又系爭拆遷安置計畫之內容雖以抽象規範之方式訂定，惟其相對人範圍限定於系爭區段徵收案範圍內之拆遷戶，可得特定，尚非屬行政命令之性質，上訴意旨主張系爭拆遷安置計畫之訂定違反法律保留原則下之「再授權禁止」要求云云，自非可採。
(五)再查，系爭拆遷安置計畫第5點：「安置資格：（一）因本地區開發而須全部拆除之合法建築物及民國83年12月31日以前已存在之違章建築，其所有權人或事實上處分權人。（二）軍方列管眷舍、政府機關、公立學校及公營事業機構列管宿舍之住戶。」第6點：「安置方式：（一）配售專案住宅：1.拆遷戶為自然人且其被全部拆除之建築物為合法建築物或民國77年8月1日以前已存在之違章建築，得向本府申請配售本地區興建之專案住宅。……（二）發給自動搬遷行政救濟金：……」第7點：「專案住宅配售原則：（一）符合第6點（一）1.配售專案住宅資格之拆遷戶，以每一建築物配售專案住宅1戶為原則。但拆遷戶於本地區擁有二門牌（棟）以上建築物者，以配售1戶專案住宅為原則，其餘建築物以發給安置費用辦理；其為共有者，應由共有人於規定期間內自行協調承購人，共同承購時，須載明各共同承購人之持分比例。（二）拆遷戶擁有之建築物供住宅使用並設籍多戶，且符合下列各款條件者，得於本府規定期間內申請增加配售專案住宅：1.須為該建築物未獲配售之他共有人或已獲配售建築物所有權人之三親等內血親或二親等內之姻親。2.須為本地區拆遷公告日2個月前於該建築物設有戶籍並有居住事實者。3.申請人居住之建築物須含1個以上相連之居室及非居室建築物，有廚房、廁所等供家庭居住使用，並有單獨出入口，可供進出之住宅單位。（三）前款申請增加配售戶數加計原配售戶數之總戶數計算按拆除面積以66平方公尺為一級距，每超過66平方公尺得申請增加配售1戶，餘數不足66平方公尺者，以66平方公尺計算。但不得超過該建築物所有住宅單位總數或設籍總戶數。」原判決業已就上訴人如何不符系爭拆遷安置計畫所定增加配售專案住宅之資格，詳予認定及論述，核與證據法則、經驗法則與論理法則均無違背。上訴意旨仍執前詞，主張系爭建物之室內格局，能符合「含1個以上相連之居室及非居室建築物」此一要求即可，並不生「欲申請增配4戶，即應有4個相連接之居室及非居室」之理解，實見系爭建物已滿足「居住單位」之要求，即應比例配置云云，顯與系爭拆遷安置計畫第7點第2款第3目之意旨不符，為其個人主觀歧異之見解，非可採信。
六、綜上所述，原判決以原處分否准上訴人系爭增加配售專案住宅之申請，訴願決定予以維持，於法並無違誤，認上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，判命被上訴人作成准予增加配售專案住宅4戶予上訴人之行政處分為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴。經核其結論尚無不合，上訴論旨，仍執前開理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 3 月 16 日
書記官 葉 倩 如