最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1098號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 李思亮被 上訴 人 李弘文訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年8月22日臺北高等行政法院107年度訴字第1713號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，玆據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件事實經過：上訴人所屬嘉義監理所調查發現被上訴人透過Uber App應用程式平台，於民國105年5月23日上午10日20分許以登記其自有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），由高雄市○○區○○○路000號載客至高雄巿○○區○○○路000號，收取費用新臺幣（下同）90元，認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以105年5月24日嘉監字第70T000004號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，依違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定舉發被上訴人。因被上訴人前於105年2月23日即以系爭車輛違規營業（下稱第1次違規），遭上訴人以105年3月18日第70-70931610號違反汽車運輸業管理事件處分書裁處5萬元罰鍰，並吊扣車輛牌照2個月裁處在案，上訴人認被上訴人本次違規為第2次，乃依行為時即105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表（下稱處罰基準表）所定之6個月內連續違規2次以上之裁罰標準，以107年6月25日第70-70T000004號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處被上訴人10萬元罰鍰，並吊扣牌照6個月。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院(下稱原審)以107年度訴字第1713號判決(下稱原判決)撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)查本件所涉者乃Uber汽車載客服務，其運作模式係為訴外人台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱台灣宇博公司）藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者上網申請，經該公司審查後註冊成為Uber之會員（駕駛人），由會員自備車輛，於訴外人台灣宇博公司經由Uber App應用程式平台告知有乘客需要搭車時，提供載客服務，車資則由該公司扣取一定成數之平台服務費，餘額歸會員駕駛人取得。而欲經由UberApp應用程式平台提供載客服務之司機，既須經過文件與汽車規格等審核，原則上應可相信該App所顯示之駕駛人資訊。再按公路法第2條第14款及第15款規定所謂「事業」，並未排除自然人，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。查被上訴人既係接受訴外人台灣宇博公司之招攬，基於反覆性、繼續性而註冊加入成為該公司合作駕駛，伊確有駕駛系爭車輛與訴外人台灣宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之「未依法申請核准而經營汽車運輸業」的共同違規行為，遂堪認定，並符合公路法第34條第1項第4款所定之計程車客運業。
(二)按公路法第37條第1項第3款規定針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，明文以負有申請義務者之主事務所位於直轄市或直轄市以外之區域作為區別標準，將位於直轄市者之核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外之區域者則屬中央主管機關之權限；同法第78條第1項前段復針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，此所謂「該管公路主管機關」，自應依據同法第37條第1項第3款關於計程車客運業監管權限之分配而為判斷。本件被上訴人藉由Uber App應用程式平台，未經核准經營計程車客運業，其營業模式、分工，均係由訴外人台灣宇博公司透過Uber App應用程式平台，對加入之被上訴人分擔行為加以管控、調配，則就該經營行為而言，自堪認悉由訴外人台灣宇博公司主導決定。是以，關於本件違規經營行為之主事務所，應以訴外人台灣宇博公司之主事務所定之，而該公司之主事務所在臺北市，則本件違規行為有無經申請核准乙事，自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否而是否為管制處分時，亦自當由臺北市公路主管機關辦理，上訴人既無作成原處分的權限，原處分即非適法。
(三)綜上所述，原處分有上訴人欠缺管轄權限之違法，訴願決定予以維持，亦屬有誤，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
五、上訴意旨略謂：
(一)按公路法所規範之9類汽車運輸業中，以小客車載客營業者，除計程車客運業外，尚包括代僱駕駛之小客車租賃業。兩者營運態樣與模式在合法經營之前提下，有車輛外觀、營運模式、計費方式、營業區域劃分之有無等相異點。可知利用Uber App應用程式平台違規攬客違法經營汽車運輸業，核其違規行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」。另按行為時公路法第77條第2項規定並未就所經營者屬公路法第34條9大類汽車運輸業中之「何類」汽車運輸業再予分類裁處。故只要係「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」、「受有報酬」(汽車運輸業)，即構成行為時公路法第77條第2項規定之要件。倘為求得依公路法第37條規定定管轄權，而強行要求將營運態樣本屬未循法令之未經核准業者先予定性分類，且僅能定性為某一類方得裁處，否則即指摘主管機關違反處分明確性、違反管轄之規定，似不合論理法則。
(二)查上訴人於原審業已主張小客車租賃業亦有「人車合一的載客服務」，較接近「代僱駕駛之小客車租賃業」。另查UberApp應用程式平台提供使用者可事先依其需求選擇車種與車齡並將此區分收費標準，並事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，營業型態與「小客車租賃業」相似。準此，其行為構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」。且上訴人亦補充：「只要係『未經申請核准』、『經營客、貨運輸』、『受有報酬』(汽車運輸業)，即構成行為時公路法第77條第2項規定之要件。倘有業者未經核准以自用車有時載客及載貨收費，主管機關而能認定其為未經核准經營『汽車運輸業』」等語。惟原判決對上開主張未敘明不可採之理由及行為時公路法第77條第2項規定需論及違規行為人係違反何種業別之論理依據，應有判決不備理由之違法情事。
(三)公路法第37條規定乃屬對業者之誡命規範，以貫徹「汽車運輸業乃特許事業」之立法目的。因被上訴人自始自終未依同法第37條第1項第3款規定辦理計程車客運業之申請核准登記、設立計程車客運業之主事務所，自無從得涵攝該款規定以定其管轄權。否則業者自始未依法申請核准，何以又能於受裁罰時，主張應依該「申請核准」規定定其管轄權？且自文義解釋觀之，公路法第37條第1項各款並未明確指出「未經申請核准者」之土地管轄規定，依該條立法沿革與立法議事紀錄，均未針對「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責劃分有所立論，尚難認立法者有意於本條規定「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責，原審逕認本條規定及於「未經申請核准者」之土地管轄，有過度擴張適用之嫌，並有悖於公路法第37條規定之立法目的與體系解釋。
(四)以公路法第37條規定定管轄，先決問題乃需「定性」未經申請核准者之類別(九大運輸業)，方得決定依何款定管轄權，當該非法業者營運模式具跨業性質時，易生管轄爭議。按汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，查未經申請核准經營訴外人台灣宇博公司於新北市、臺中市、高雄市皆有違規事實，惟其主事務所僅設立於臺北市，則由臺北市查緝臺北市以外營業區之違規，似未符合公路法第37條第1項第3款規定分配土地管轄之意旨，易衍生查緝上之不經濟。且對直轄市政府而言，並未管有違規營業者之車籍、駕籍，又因運輸業具跨域流動性，直轄市政府並不當然取得土地管轄之連繫因素─如行為地、結果地、車駕籍地等。申言之，「主事務所」恐非屬查緝違規營業之事實所在地，而以主事務所定土地管轄之意義，係針對「合法申請登記」之業者，臺北市政府得依其申請登記設立時所提供之車駕籍資料予以管制，倘擴張解釋及於未申請登記者，恐無法達立法者以此分配土地管轄之目的。復以行政機關既應依循管轄法定原則，惟將公路法第37條此一規範「申請核准」之土地管轄規定擴張解釋及於「未經申請核准者」之管轄權，是否合於管轄法定原則？
(五)按道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項規定，自用車係由公路監理機關為車駕籍之主管機關，因此過去有關「自用車違規營業」之裁處，一直係由公路監理機關為之，自有其作用法之依據。而主張管轄權「由汽車運輸業之主管機關取得」者，無非是認為公路法第37條規定之文義雖僅規範「申請核准」之主管機關，然該主管機關當然對於管轄「區域」之「未經申請核准者」，亦應取締處罰。然以汽車運輸業之產業特性而言，「主事務所」常非違規事實所在地，倘以主事務所設於臺北市，則期待臺北市政府(公共運輸處)去取締該業者於臺中市、高雄市之違規事實，亦不符土地管轄劃分之適當性與合目的性。
(六)綜上，行為時公路法第77條第2項規定之構成要件並未設有分類，且訴外人台灣宇博公司所營事業態樣多元且跨類別，若強求歸為一類，將增加法所無之限制。且業者自始未依法申請核准，自無從適用公路法第37條第1項第3款規定。且將該條擴張解釋及於「未經申請核准者」之管轄權亦悖於管轄法定原則。退步言之，被上訴人未經申請核准之經營型態具跨業性質，構成未經核准經營「計程車客運業」及「代僱駕駛之小客車租賃業」，就被上訴人未經核准經營小客車租賃業部分，業經交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1規定以交通部102年7月22日交路字第10250097788號函（下稱102年7月22日函）將公路法第37條第1項第1款所定事項委任予上訴人，故上訴人對於未經核准經營小客車租賃業者，亦具有裁罰之管轄權限。準此，基於被上訴人使用自用小客車加入Uber App應用程式平台之經營型態具跨業(類)及跨區性質，原判決未敘明不足採之理由，未就上訴人主張之管轄依據及被上訴人違規事實予以論斷，顯有判決理由不備之違法情事。
六、本院查：
(一)按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：
「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此項規定於106年1月4日即處分前已修正為：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」 修正前規定有利於受處罰者，依行政罰法第5條但書之規定，應適用有利於被上訴人之修正前規定)。第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依行為時公路法第77條第2項規定處置。
(二)依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如新北市其營業區包含臺北市、基隆市、桃園市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
(三)公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
(四)行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、基隆市、新北市、桃園市或宜蘭縣之任一縣市之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在新北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在新北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、基隆市、新北市、桃園市或宜蘭縣之任一縣市之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依行為時公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
(五)依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂之汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日函公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
(六)經查，被上訴人係系爭車輛之車主，其與Uber App平台業者藉該平台媒合乘客與司機在高雄市載客，向乘客收取報酬，被上訴人與Uber之業主台灣宇博公司共同營業，為原審經依法調查證據所確認之事實。如前所述，本件違規行為地在高雄市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向高雄市、臺南市或屏東縣之任一縣市公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含高雄市，即得在高雄市經營計程車客運業，因此有權限核准在高雄市經營計程車客運業，自係兼含屏東縣之公路主管機關，從而就違反行為時公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以被上訴人與訴外人台灣宇博公司共同違反行為時公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
(七)按行為時處罰基準表第3點規定自用小客車6個月內連續違規營業2次以上之量罰基準為處該行為人10萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照6個月，處分時即106年1月6日交通部交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準第2點關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者6個月內連續非法營業2次以上，處20萬元罰鍰，並吊銷該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，前者有利於受處罰者，上訴人適用最有利於被上訴人之處罰基準表作成原處分，於法有據，合先指明。核處罰基準表，基本上係以違規車輛之種類、行為規模、久暫、型態及違規之密度及次數，衡量應裁處之罰鍰額度及禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛及相同行為危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，且就自用小客車之第2次違規營業，依法定罰鍰之額度及法定吊扣牌照之期間予以裁處，主管機關援用上開標準為裁處罰鍰額度及吊扣牌照期間之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人前曾於105年2月23日駕駛系爭車輛未經申請核准而經營計程車客運業，經上訴人以第1次違規裁處罰鍰5萬元並吊扣被上訴人牌照2個月等情，復於6個月內即105年5月23日第2次違規營業，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符，上訴人依上開處罰基準表所定之量罰基準作成原處分，自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 5 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 13 日
書記官 葉 倩 如