最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1113號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 洪靜誼
張淑萍被 上訴 人 邱記文上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年10月17日臺北高等行政法院108年度訴字第170號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、內政部警政署航空警察局（下稱航警局）員警於民國107年5月11日22時50分許，在桃園機場第二航廈入境西三路28號柱前（下稱系爭時、地），查獲被上訴人駕駛登記其所有之車牌號碼0000-00號自用小客貨車（下稱系爭車輛）違規營業載客，自桃園機場第二航廈（原判決誤載為第一航廈）前往桃園市林口長庚醫院，議價新臺幣（下同）600元（下稱系爭載客行為），遂製作駕駛及乘客談話紀錄，移上訴人所屬新竹區監理所（下稱新竹監理所）處理，新竹監理所據此以107年7月18日交竹監字第52001583號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣上訴人以107年9月13日第52-52001583號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人100,000元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照4個月，吊扣駕照4個月。被上訴人循序提起行政訴訟，並聲明訴願決定及原處分均撤銷。經原審判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係略以：㈠被上訴人於系爭時、地，駕駛登記其所有之系爭車輛，載運乘客自桃園機場第二航廈前往桃園市林口長庚醫院。被上訴人主張其未與乘客議價，當天係因朋友陳百鋒所駕之租賃車輛故障，乃受託前往機場載客，陳百鋒事先未告知被上訴人要跟乘客收多少錢，其事後才知道是600元等語，此核與證人陳百鋒於原審準備程序時證稱：其是因為要去載人途中所駕車輛（車牌號碼000-0000號，登記在凱撒國際有限公司）輪胎爆胎，所以打電話麻煩被上訴人跑一趟，其沒有給被上訴人錢等情大致相符。是以，被上訴人為系爭載客行為是否基於反覆實施汽車運輸業（計程車客運業）之意圖？是否合致受有報酬？尚非無疑。㈡按公路法第37條第1項第3款規定針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請義務者之主事務所位於直轄市或直轄市以外之區域作為區別標準，將位於直轄市者之核准權限歸屬直轄市○路主管機關，直轄市以外之區域者則屬中央主管機關之權限；同法第78條第1項前段復針對該法所定之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，此所謂「該管公路主管機關」，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，則涉及違規經營計程車客運業之裁罰，於本件自應適用同法第37條第1項第3款規定而區別同法第78條第1項前段所指裁罰之「該管公路主管機關」。上訴人於原審審理時自承其係因被上訴人違規載客而依未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準為依據，處被上訴人100,000元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照4個月及吊扣駕照4個月。是被上訴人個人是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，應以被上訴人之主事務所定之。而參照汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」被上訴人為上開載運行為時之戶籍地係設在桃園市龜山區，是若欲經營計程車業，其主事務所應係以其戶籍所在地（桃園市）定之，其有無經申請核准乙事，乃直轄市○路主管機關之調查審究範圍，而查認其違章與否予以裁罰時，依同法第78條第1項前段規定由同一之直轄市○路主管機關辦理，即可收事權統一之效，亦可見行政管轄權規制之合理性。是本件得依公路法第77條第2項規定對被上訴人為裁罰及管制者，應為直轄市○路主管機關，並非上訴人，上訴人竟以原處分裁處罰鍰、吊扣牌照及駕照，自有欠缺管轄權限之違法。㈢依行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」則基於管轄法定原則，公路法第37條第1項第3款、第78條第1項前段規定，針對涉及計程車客運業之管理及違規裁罰，既已明定違規者之主事務所位於直轄市者，有管轄權之行政機關係直轄市○路主管機關，此時中央主管機關交通部並無管轄權限。另公路法第37條第1項第3款規定係按業者之主事務所位於直轄市、直轄市以外區域之不同，據以劃分有管轄權之行政機關為何，並非以事務之種類為劃分標準，直轄市政府與交通部既同列為公路法第3條公路主管機關之一，就計程車客運業的營運管理及違規處罰之權限歸屬，再視直轄市之轄區內、外而定，固可認該權限規定涉及土地管轄性質，然依公路法第77條第2項規定所為之裁罰，核屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所指被上訴人所涉系爭載客行為，尚須就個案情節，本於自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同內容之處分。又縱使桃園市政府尚未另訂定相關裁罰基準，仍非不可於其行使裁處及管制裁量權時，本於行政罰法第18條規定及行政程序法第10條規定，及參酌交通部發布之「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」（108年5月17日交通部交路字第10850059841號令修正發布名稱為「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準」)等規定而針對具體個案為裁量。況被上訴人系爭載客行為是否有收取對價及反覆實施營業行為之意圖等情尚有未明，是原處分並不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，自仍應撤銷。原處分所指被上訴人應負之違章責任，尚有未明，惟原處分既有上訴人欠缺管轄權限之違法，即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤等語，故將訴願決定及原處分均予撤銷，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：合於當地運輸需要者。確能增進公眾便利者。具有充分經營財力者。具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
(二)依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如桃園市其營業區包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；臺北市包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；新竹縣包含桃園市、苗栗縣、新竹市），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
(三)行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。 」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在桃園市經營計程車客運業，向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在桃園市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在桃園市經營計程車客運業，而是未向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
(四)復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣駕照及車輛牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
(五)經查，航警局員警於系爭時、地，查獲被上訴人駕駛登記其所有之系爭車輛，載運乘客自桃園機場第二航廈前往桃園市林口長庚醫院等情，為原審依法確定之事實。原判決以被上訴人是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，應以被上訴人之主事務所定之。參照汽車運輸業管理規則第92條第4項規定，以被上訴人為系爭載客行為時之戶籍地設在桃園市龜山鄉，認若其個人欲經營計程車業，其主事務所應係以其戶籍所在地（桃園市)定之，其有無經申請核准乙事，乃直轄市○路主管機關之調查審究範圍，而查認其違章與否予以裁罰時，亦由同一之直轄市○路主管機關辦理，可收事權統一之效。故本件得依公路法第77條第2項規定對被上訴人裁罰及管制者，應為直轄市○路主管機關，並非上訴人，遂認上訴人以原處分裁處罰鍰、吊扣牌照及駕照，有欠缺管轄權之違法，而將訴願決定及原處分撤銷。惟如前(三)所述，本件被上訴人違規行為地在桃園市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市或基隆市之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含桃園市，即得在桃園市經營計程車客運業，因此有權限核准在桃園市經營計程車客運業，自係兼含新竹縣、新竹市及基隆市之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。是原判決認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
(六)又依行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據……」第189條規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；……得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟之第一審屬事實審，而行政訴訟通常事件之第一審為高等行政法院，故關於通常行政訴訟事件之事實認定及證據調查事項，應由高等行政法院依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，並將得心證之理由記明於判決。如未調查、審酌，亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。
(七)原判決以本件得依公路法第77條第2項規定對被上訴人為裁罰及管制者，應為直轄市○路主管機關，並非上訴人，因認上訴人以原處分裁處罰鍰、扣吊牌照及駕照，欠缺管轄權限之違法，而撤銷原處分。惟對於被上訴人為系爭載客行為是否基於反覆實施汽車運輸業（計程車客運業）之意圖、是否合致受有報酬、是否應負違章責任等情，認尚有未明，而未予以調查認定（參見原判決第7頁、第10頁）。故原審對於被上訴人就系爭載客行為，究有無合於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定之違章事實，並未予以認定，即遽以原處分違法（違反法定管轄），而予以撤銷，則此部分事實尚有未明，顯未盡職權調查義務，原判決自有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及判決不備理由之違背法令。
(八)綜上所述，原判決有如上所述之違法，且與判決結論有影響，故上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由，並因本件事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
書記官 陳 映 羽